流动人口调研报告

流动人口调研报告

辖区内流动人口服务与管理工作在局领导的带领下，紧紧围绕改革发展稳定大局，坚持服务与管理并重，积极落实各项工作措施，取得明显成效，为促进经济与社会发展、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

（一）管理体系基本建立。成立了区流动人口服务管理工作领导小组，由区委副书记任组长，区委常委常务副区长、区委常委公安分局局长、区委政法委副书记为付组长，区政法委(综治办)、组织、宣传、公安等21个单位为成员单位。领导小组下设专门办公室，抽调公安、劳动、计生等部门人员组成，政法委副书记兼任办公室主任，负责组织协调、指导督促、检查考核全区流动人口的日常服务管理工作。各乡镇、街道成立流动人口服务管理工作领导小组，负责本辖区流动人口服务管理工作。流动人口200 人以上的社区设流动人口服务管理中心，中心主任由社区主任担任，副主任在流动人口中产生。

（二）维权保障机制不断健全。全区建立了三级法律服务和法律援助网络，设立了流动人口维权服务中心，并开通了12345维权热线。乡镇（街道）在综治中心设立了维权站，社区由司法部门设立了法律顾问或联络员，公布了姓名和联系电话，极大方便了流动人口的法律维权咨询。中远、欧华等一批规模企业能依法与流动人口签订劳动合同，建立权责明确的劳动关系。劳动部门加大查处力度，及时调处劳资纠纷，并逐步完善流动人口的基本养老、医疗、失业、工伤、生育等保障措施。全区工伤保险全面

覆盖；船东互保全面覆盖下海渔民中的流动人口。船舶、建筑等高风险行业、高纠纷行业设立了保证金制度，维护了流动人口的合法权益。

（三）民主政治权利得到较好体现。区委区政府出台的《关于进一步加强新居民服务管理工作意见》中明确规定区、乡镇（街道）党代表和区政协委员中，各类先进、劳动模范等荣誉称号的评选，流动人口要占有一定的比例。各社区根据条件视情建立了流动人口党支部。区总工会强化企业“党工共建”，把流动人口组织到企业工会中来，使流动人口民主政治权利得到有效保障。

（四）子女就学问题基本得以解决。区委区政府加大教育资金投入，积极保障流动人口子女受教育的权利，大力引导、鼓励和支持社会力量创办流动人口子女学校，不断扩大教学规模，使教学资源与流动人口子女就读需要相适应，逐步实行以公立学校为主，民工子弟学校为辅的义务教育新体制，并行文明确了流动人口子女入学有关规定。当前，全区流动人口适龄子女实际入学（义务教育阶段）人数5212人，其中在公办学校就读3031人，占58.15%；在三所民工学校就读的2181人，占41.85%。流动人口适龄子女（义务教育阶段）入学率达98%，总数占全区在校学生数的23.07%。

（五）卫生健康状况明显改进。加强流动人口集中地区及周边的食品安全监督和卫生防疫工作，对流动人口子女实行免费接

种，把流动人口孕产妇围产保健纳入全区预防保健管理范围，大大降低了传染性疾病的发病率。专门成立了区流动人口基本公共卫生服务项目实施领导小组，制订了应急预案。积极为流动人口提供优生优育、避孕节育、生殖健康等计划生育的咨询服务，为已婚妇女提供免费的孕环情检查，报销四项手术费。孕产妇女实行定点分娩。今年，区政府又把流动人口纳入享受基本药物零差价范围。流动人口卫生健康状况改进明显。

二、我区流动人口基本情况及主要特点

据有关资料显示，截止10月30日，我区外来流动人口总量约13.4万人。常住人口与流动人口之比为2.37:1（常住人口约32万人）。其中男性占69.1%，女性占30.9%。另外，还有不少未登记在册和申领暂住证的流动人口，全区流动人口数量继续呈上升趋势。从暂住时间来看，居住1年以上的占5.6%；居住1个月至1年的占87.16%；居住1个月以下的占7.24%。从来自地区分析，省内16882人，占12.62%；省外116917人，占87.38%。流动人口绝大多数来自安徽、四川、江苏、河南等省份，一些经济相对较为贫困县区，占到总数的52.9%，主要分布在我区的六横、蚂蚁岛、沈家门、勾山、东港等乡镇（街道）。从行业结构分析，主要从事船舶修造、建筑、水产捕捞加工、餐饮等劳动强度大、收入报酬低，本地人不愿干的“脏、累、苦、差、险”工种和行业为主。同时，我区流动人口还具有如下特点：（一）文化水平低。我区流动人口多数来自经济发展水平低、

文化教育基础薄弱的欠发达地区和农村，受教育程度以中小学居多。调查显示，其中小学占14.8%，初中占64.2%，高中占18%，大专以上仅占3%。文化素质明显偏低。（二）社会保障少。由于社会保障机制问题，流动人口一般无法完全享受我区城市市民的社保福利。据相关部门统计，流动人口在较稳定企业务工，参加失业保险、养老保险和基本医疗保险的比例分别仅为6.45%、6.67%、6.51%，大大低于我区本地户籍人口的保障水平。（三）居住条件差。全区13.4万流动人口中，集中居住在各企事业单位宿舍的只有42800人，更多的是散居在全区各乡镇、街道农民零星的出租房和其它各类工棚中。根据六横、沈家门、勾山等地反映，过去的猪栏、违章棚改为简易房出租给流动人口的现象普遍。分布在各乡镇、街道的流动人口集中居住地，规模小，公共服务设施差，安全隐患较大。

（四）违法犯罪问题突出。流动人口刑事犯罪数量增多，以暴力犯罪、侵财型犯罪为主。全区抓获违法犯罪嫌疑人596名，其中流动人口379名，占63.6%。一些带有职业性的扒窃、抢劫、诈骗、盗窃等案件，大多系外来人员所为。60%以上的盗抢公共设施、涉黑涉恶案件都由流动人口作案，对我区社会治安稳定造成严重危害。

三、我区流动人口服务与管理工作存在的问题

近年来，我区流动人口服务与管理工作虽然取得了一定成

效，但跟形势发展和人民群众的需求相比，仍有许多问题和不足，具体表现在：

（一）管理体制尚需理顺。流动人口服务与管理是一项复杂的系统工程，涉及公安、劳动、计生、城管、卫生、民政等多个部门，各个部门对责、权、利的认识在某种情况下带有局部性及与之相适应的差异性，往往从自身利益出发，单独制定管理制度，这样使得工作难以协调，服务与管理难以配套，甚至在一定程度上造成“谁都在管，谁都管不了”的现象，无法形成合力。实际工作中，各部门间的信息尚未得到有效整合，信息互通和资源共享没能得到制度化保障，缺乏有效便捷的沟通衔接机制，有效信息利用率低。对流动人口无法做到实时、动态管理。

（二）管理队伍尚待加强。据调研，由于经费不足，流动人口专职工作人员配备还不到位。按500：1配备流动人口专职工作人员的要求，我区只有沈家门、东港两个街道基本达到上级要求。这些协管员在扣除保险、办公等费用以后，每月工资一般在1200-1500元左右。协管员整体素质参差不齐，存在态度粗暴和工作方式简单等问题。多数协管员专管不专用，日常工作中侧重于治安管理，协助计生、消防安全、劳动等综合治理服务的不多。“一职多能”作用不明显。

（三）观念认识尚须改变。由于经济、文化和习俗差异，对流动人口“歧视多于尊重”、“戒备多于信任”的现象仍有存在。一些当地群众，一讲到流动人口就联系到违法犯罪；一有风吹草

动，就把流动人口当作怀疑对象。只看到给我区城市服务与管理带来的压力；看不到她们为我区经济发展做出的贡献。有些职能部门对流动人口的服务与管理也以防范为主，在理念上存在“重管理轻服务”的偏见，对流动人口服务引导不够，使大量流动人口游离在社会保障、教育宣传、政治参与等边缘。（四）合法权益尚得不到充分保障。调查中，我们发现用工单位以临时工、季节工为借口，不与流动人口签订劳动合同现象依然存在；即使签订合同，在工资待遇、劳保福利、社会保险、工伤处理等方面也不能依照合同执行。近年来，欠薪、拖薪及低于最低工资标准的现象在一定范围内仍有发生。据统计，共处理各类劳资纠纷投诉1032件，其中涉及流动人口劳资纠纷722件，占总数的70%左右。从劳资纠纷行业看，船舶、建筑行业持续高发，分别占总数的39.7%和17.8%；物业保安、排挡等个体工商户劳资纠纷增幅较快。同时，流动人口子女就学仍存在一定困难。部分流动人口子女因找不到学校或负担不起学费而缀学。

四、加强我区流动人口服务与管理工作的对策与建议

流动人口的大量增加，是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是我区加快推进“五大基地”建设，打造滨海宜居城市，构建和谐社会的客观需要。充分认识并做好流动人口服务与管理工作是贯彻落实科学发展观，执政为民的本质要求，是实现我区经济社会平稳有序协调发展的重要保证。做好此项工作，绝非一日之

功。当前，应从解决根本性的，社会普遍要求急需解决的问题做起，循序渐进，扎实推进。

（一）完善流动人口管理的体制格局，优化现有组织架构。

1、优化组织协调框架。根据我们对本区及浙江嘉兴、宁波，江苏昆山等地的考察情况比较分析，为适应下一阶段更为复杂的流动人口服务与管理任务，有必要对现有流动人口管理的组织协调框架做优化调整，形成总合协调、综合管理、多线联动的组织格局。调研组认为：一是在对现有格局不做大的调整的前提下，借鉴“宁波”模式，强化对“流动人口服务与管理工作领导小组”下属办公室的授权，建议由区政府办副主任担任主任，对常设机构的具体运作负责。这样既可解决当前流动人口服务管理综合协调中的一些结构性问题，又不用做大的结构调整，因而相对易行，能见实效。二是在条件成熟的情况下，参照“嘉兴”模式，调整建立功能相对健全的“流动人口服务与管理委员会”并成立“流动人口服务与管理局”，设置相应的部门，如综合科、监督协调科、登记管理科等，给予一定的编制与职数，使其不但能承担日常性的综合协调监督的任务，还能发挥核心指导的导向作用。

2、完善属地管理体制。流动人口服务管理的重心应放在基层社区，实行服务、管理、教育、维权“四位一体”的全程服务、综合治理。强化村委会、居委会对流动人口的服务管理职能。完善村（居）、社区警务室的工作平台，做到以村（居）为阵地，夯实基础，抓好服务。根据“条块结合，以块为主”的原则，理顺

区流动人口综合管理部门、相关职能部门、乡镇街道、社区各自职责，形成各司其职、相互配合的综合人口管理体系。要把“网格化管理，组团式服务”的成功经验，运用到流动人口服务管理上，实行“定人、定位、定责”的三定网格式责任管理模式，制定并落实工作机制和考核机制。

3、加强协管队伍建设。要切实按500：1的比例，配齐配足协管员。专职协管员队伍的聘任管理在区相应机构的指导、监督下，由乡镇（街道）负责。经费应按财政体制分级给予保证。要充分发挥专职协管员队伍作用，加强培训，完善“一支队伍，综合运作”的管理模式。乡镇（街道）协管员一律配备到村（居）、社区，实现一线工作制，专职从事流动人口服务管理工作，包括综合信息的采集，协助职能部门对出租房、公安、计生、维权及对流动人口进行普法、社会公德、卫生安全等宣传教育工作。

（二）加快流动人口服务与管理的信息化建设，构建综合信息共享平台。

1、完善信息采集系统。要将流动人口信息化管理纳入实有人口信息工作，整合现有公安、计生、劳动和社会保障等部门的信息资源，消除信息“孤岛”，建立全区流动人口数据库，实行“一口采集，多口使用”，“一方采集，多方使用”的信息采集与共享机制，建立融采集、统计、分析、查询、交换等多种功能为一体的综合性信息网。

2、建立信息检测体系。对流动人口的数量、流动状况、工作

状况、子女受教育状况、生活质量状况等进行动态监测，对相关信息实行动态维护，确保信息准确有效，及时掌握和预测流动人口发展态势及其对区域经济社会发展的影响，解决和疏导各种问题，防范各种因流动人口引发的社会矛盾，为流动人口调控提供信息来源，促进我区流动人口与经济社会资源环境的和谐发展。

3、建立IC卡居住证制度。据资料显示，广州市政府规定，凡16周岁以上的非广州市户籍人员，在该市就业需暂住30日以上的，须向暂住地街道、乡镇暂住人员管理服务中心申领IC卡居住证，持卡人可按规定享受社保、申办工商营业执照、申办蓝印户口或转办常住城镇居民户口等；同时还规定，任何单位或个人不得雇用或招聘无流动人口临时登记证或IC卡居住证的流动人员，大大提高了流动人口服务与管理工作的效率。建议区政府召集公安、计生、劳动等部门尽快研究出台我区的《浙江省居住证》“IC 卡”申领办法及享受待遇政策。

（三）促进流动人口综合素质转型升级，引导融合与自治。

1、强化职业技能培训。劳动与社会保障、教育、科技、建设、财政等部门要按照各自职能，切实做好流动人口培训工作。强化用人单位对流动人口从业人员的岗位培训，对不履行培训义务的用人单位，应按国家规定强制提取职工教育培训费，用于政府组织的培训。引导和支持现有教育培训机构和劳务输出派遣机构进行合作，与输入地区和用工单位合作，有针对性地进行岗前培训，提高培训效率。制定鼓励流动人口从业人员参加职业技能

培训、获取各种职业资格证书的政策。充分发挥各类教育、培训机构和工青妇等群团组织的作用，多渠道、多层次、多形式开展职业技能培训。

2、探索建立流动人口素质教育体系。以流动人口为对象，根据她们的分布特点，按照生活集聚型、劳动集聚型、教育集聚型等三种不同类型，有计划、分阶段地开展有针对性的文明素养、行为规范教育，文化教育和技能培训，以及遵纪守法、依法维权、优生优育、健康生活等现代观念教育，探索建立符合流动人口特征的公民素质教育新体系，不断增强其融入城市生活的主人翁意识和基本素养。

3、推进流动人口的融合与自治。在流动人口相对集中的社区和企业，政府要推动其加入工会、协会等自治组织，指导创新各种融合性组织形式及载体，强化流动人口“自我管理、自我教育、自我服务”。经过这些平台更好地表示和维护流动人口的诉求，并在化解矛盾、法律援助、文化活动、素质提升、治安防范、环境整治、计划生育等多个方面发挥积极作用，促使她们安居乐业。

（四）加强统筹，优化资源配置，进一步完善各项政策保障。

1、资源配置纳入规划、突出重点。将流动人口的服务与管理列入全区经济社会发展规划，不断完善区域性公正、公平的保障流动人口合法权益和具体利益的规定或配套政策。当前，我区的公共资源和经费保障是与32万户籍人口相配比，情况也只能是大

致适应。而要在短期内确保流动人口近15万人的资源配置是有困难的。因此，要按照轻重缓急，确保教育、社保、卫生医疗先行，并要在流动人口比较集中的乡镇、街道，工业园区等配套相应的文体娱乐设施，留足教育用地、规划卫生医疗网点等。在此基础，根据逐步推进的原则，解决资源配置不足问题。

2、理顺经费保障机制。要以确保外来流动人口服务管理事业发展、队伍稳定、素质提高为目标，多渠道筹集经费。一是政府继续加大财政投入力度。按照经济发展水平，逐年加大财政投入力度，保障流动人口服务管理工作经费和工作条件，适当提高协管员福利待遇。二是乡镇（街道）加大筹资力度。各乡镇（街道）要采取措施，适当补助经费，确保流动人口服务管理所必须的经费。引导企业积极承担社会责任，并经过相应的政府调控，按照“谁受益，谁出资”的原则，促使外来员工较多企业做好相关工作。三是要鼓励我区各乡镇（街道）经济较发达、治安形势较复杂的村居（社区）加大群防经费投入。

3、关注民生，逐步实现流动人口同享基本公共服务。要关注流动人口子女教育。推进公办教育资源利用，指导民办学校规范办学，提高办学水平的教育质量，确保流动人口子女就学，享受“同质”教育。要改进流动人口居住条件。经过政府出台相关政策，用工单位自主解决、社会多元主体投入，包括村集体土地入股等形式，加紧构建适应外来人口需求的多层次住房保障体系，逐步实现流动人口“居有定所”。要优化流动人口就业环境。大力

培育劳动就业中介机构和劳动就业信息平台建设，积极探索遏制拖欠流动人口工资的有效机制，打击各种非法职介行为，规范服务质量，为流动人口的就业搭建一个良好的环境。要实行社会保障新政策。在完善劳动关系的前提下，建议以“广覆盖、低费率、可选择、能转移”为原则，为我区流动人口量身设定专门的社保政策。可借鉴广州、宁波等地对流动人口专门设定的融养老、医疗、失业、工伤和生育“五险合一”的社保政策，创新保险机制，以“低标准、低享受”为原则，合理确定我区外来流动人口的社保费率。

（五）以强化管理绩效为核心，不断提升流动人口服务与管理水平。

1、规范服务管理流程。为有效提升流动人口服务与管理水平，有必要更为科学地设计流动人口服务与管理的整体流程。各相关职能部门的服务与管理工作应围绕不同阶段的工作内容有重点地展开。（附：流动人口服务与管理工作流程，供参考）

2、强化动态分类管理。加强“三集中”管理模式探索。对不同的集中居住区域采取“校园式”、“营房式”、“旅馆式”等管理方式，提升管理实效。按照“以房管人、以业管人、以证管人”的思路，增强动态环境下流动人口管理工作的针对性和时效性。对散居在出租屋中的流动人口要落实房主、中介机构的责任；对企业、场所中的流动人口要落实营业者的责任；对建筑工地的流动人口要落实施工单位的责任。合理利用有限的社会资源，建立多层次的

外来流动人口服务管理体系。对相对固定的对象，要与常住居民同管理。特别是对于我区发展有突出贡献的知识型人才、技能型人才和资本型人才，要为她们提供全方位的服务。对流动性较强对象要作为关注目标，给予较多关注。对重点控制对象要由公安部门列为重点人口强化管理。经过动态分类管理，使管理工作做到目的明确、有的放矢、控制有效。

3、创新服务管理模式。在调研中，勾山街道的外来流动人口集中餐饮点、东港街道的新市民素质教育学校、宁波镇海俞范村的外来务工人员服务会所等给我们带来了不少启发。特别是俞范村的外来务工人员服务会所采取会员制形式，外来务工人员贡献和服务挂钩。在逐步完善、拓展会所服务功能的基础上，经过外来务工人员的贡献获得积分，享受会所服务，从而延伸到享受其它综合服务。外来务工人员的贡献包括义务劳动、教育培训、好人好事、争先创优、优生优育、遵纪守法、见义勇为等。经过功能拓展，倡导外来务工人员积极向上的精神风貌，推进新居民的和谐融合。可见，流动人口服务与管理必须因地制宜，以人为本，不断创新。建议按照“政府协调、部门参与、街道负责、社区落实”的原则，积极尝试集多种功能于一体的服务管理新模式。