PPP项目融资模式

PPP,（public-privatepartnership），即公共部门与私人企业合作模式，是公共工程项目融资的一种模式。该模式自20世纪90年代开始在西方流行，目前已在全球范围内被广泛应用，并正在成为各国实现其经济目标和提升公共服务水平的核心理念与措施。

1、PPP模式的概念

对于PPP模式的概念，不同的学者和机构有不同的表述。欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务。香港效率促进委员会将PPP定义为一种由双方共同提供服务或实施项目的安排。加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需要。

总的来说广义的PPP泛指公共部门和私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，而狭义的PPP可以理解为项目融资一系列方式的总称，强调政府在项目中的所有权，以及与企业合作过程中的风险分担和利益共享。

2、PPP模式的内容

3、PPP模式的特点

4、PPP模式的分类与原则

关于PP模式的分类，根据不同的分类方式会有不同的结果。根据私营部门的不同，可以将中国的PPP项目分为三类：外包类、特许经营类和私有化类。根据公共部门和私营部门之间的合作关系可以将PPP分为横向和纵向合作关系两种类型。要说明的是，并不存在一个可以适用于所有或者大多数PPP项目的最佳固定模式。每个PPP项目都应该根据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力对所采用的PPP 模式进行优化调整，以争取获得更大的资金价值。

5、PPP模式的原则

在基础设施项目中选择PPP模式应遵循的主要原则是发挥政府和企业各自优势，私营机构做不了的或不愿做的由政府做，其余由私营机构做，但政府要监管（主要是价格、质量、服务）、要合理分担项目风险和收益，而且这种监管以统一的法规和政策（如公司法、环保法、劳工法等）来进行，并不因融资模式的不同而有原则性的差别。

6、PPP模式的项目运行过程与方式

PPP模式的项目运行过程包括准备过程，招标过程，融资过程和实施过程四个方面。其主要运作思路是：首先公共机构根据基础设施及城市公用事业建设的需要，以特许经营权协议为基础选择某一民营机构进行伙伴式合伙，双方共同参与基础设施项目的确认、技术设计及可行性分析等项目前期工作，确定好风险的分配方案，由持有特许经营权协议的民

营机构组建项目公司，具体负责项目的建设、运营及移交等工作，在此过程中双方相互协调，共同对项目的整个周期负责。

这种模式的一个最显著特点就是政府公共机构与民营机构及项目的投资者相互协调，共同在项目建设中发挥作用（其运作思路如图）。其中，政府公共机构与民营机构以特许经营权协议为基础进行合作，与以往民营企业参与基础设施及城市公用事业建设的方式不同，该模式的合作始于早期论证阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计及可行性分析研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。

7、PPP模式的融资原则与建议

PPP项目往往投资巨大，融资方案的优劣很大程度上决定了投资者在项目中的获益。一般而言，融资应遵循以下通用原则：

（1）成本效益原则

成本效益原则是指项目的收益必须与融资成本相匹配。值得注意的是，成本收益的匹配不仅是两者数额上的匹配，更重要的是两个现金流之间的时点匹配。经验表明，PPP项目还贷风险最高的时候是在项目的建设后期和运营前期，因此这

期间的现金流匹配应特别关注。

（2）风险收益均衡原则

风险收益均衡原则中的风险主要包括：资金供给风险（包括资金供给的不及时、利率变动、汇率变动风险等）、还本付息风险（无偿还能力被清盘或重组）、投资者收益下降的风险和资本成本上升风险（高负债率导致高投资风险而投资者提高风险报酬率）

（3）实效性原则

融资环境包括金融市场状况、利率水平、税收政策、汇率水平的因素，对融资方案的选择有着明显的限制作用，因此要预见/寻找成本最低、风险最小的融资机会决定了项目融资具有时效性的特点。

综合上述三个通用原则，可以得出以下三个融资建议，供在实际项目中酌情考虑：

（1）最大化长期贷款

由于PPP项目投资周期长，很多基础设施项目的特许经营期都长达20年甚至更久，往往项目后期风险更小、收益更为稳定，项目的财务可行性对现金流比利率更为敏感，因此可以稍微支付更高些的利率以获得更长期的贷款，减轻项目前期的还贷压力。

（2）最大化固定利率贷款

通过选择固定利率贷款，可以降低项目利率风险，获得更为

稳定的项目经济效率，保证项目现金流的稳定性。

（3）最小化二次融资风险

融资方案中应该尽量争取预先承诺的融资（即额外贷款），这样可以降低因成本超支时必须二次融资所带来的风险，如工期延误、资本市场变化等风险。当然额外承贷也意味着要付出额外的成本。一般而言，二次融资应该选择在项目完工之后。

8、PPP项目的风险分担

风险管理的核心是风险的应对策略，合理分担风险直接关系到协议各方的经济利益，是PPP项目成功的又一个重要因素。风险分担的不合理必然会增加协议一方的成本，从而影响合作一方的积极性并可能导致项目失败。因此合理的PPP 项目分担必须具备两个功能：（1）减少风险发生的可能性、风险发生后造成的损失和风险管理的成本，使PPP项目对各方都具有吸引力；（2）培养各方的理性和谨慎行为，即各方要有能力控制分担给己方的风险，并未项目的成功而有效努力。

目前，学术界和业界对PPP项目的风险分担原则已达成共识：

原则一：由对风险最有控制力（包括控制成本最低）的一方承担相应的风险；

原则二：承担的风险程度与所得到的回报大小相匹配；

原则三：私营部门承担的风险要有上限。

根据这些风险分担原则，可以将PPP项目的风险分担划分为风险初步分担（可行性研究阶段）、全面分担（投标与谈判阶段）和跟踪再分担（建设和运营阶段）三个阶段。

9、政府在PPP项目中的职责

在PPP项目中，政府往往充当着多重角色，包括特许权授予、担保、资金提供、产品或服务购买、水电土地供应、其他基础设施提供、政策保障及其他支持，如外汇或利率担保和税收优惠等。政府的主要职责可以简单归纳为三大方面：法律规制与政策支持、环境保障与资金支持、政府保证与政府信用。

10、PPP模式的优势

（1）采用PPP模式可以有效降低整个项目的费用。PPP模式下可以增加项目的资本金数量，从而降低较高的资产负债率。研究及实践表明PPP模式可以降低项目费用6%—40%，并且可以限制超支费用的产生。

（2）采用PPP模式可以有效的分担项目风险。该模式在项目论证的初始阶段就进行了风险初步分担，并在之后的建设及运营阶段进行风险跟踪再分担，很好地解决了项目整个生命周期中的风险分配。

（3）PPP融资模式下，民营企业可以尽早的介入项目。如此可以节约投标费用与准备时间，缩短前期工作周期，提高

工作效率。

（4）通过PPP模式，使得项目的参与功放重新整合，公共部门和私营企业共同参与公共基础设施的建设和运营，双方可以形成互利的的长期目标，更好的为社会和公众服务。（5）PPP模式有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从公共基础设施服务的提供者转为监管者，同时减轻财政压力。

(6)通过PPP模式可以改善基础设施和城市公用事业产品和服务的质量。民营企业参与项目的运营、管理和维护有利于提升建设和运营效率，引入新的管理机制，用户可以得到较高质量的服务。

PPP模式突破了之前民营企业参与公共基础设施项目的诸多限制，尤其适用于大型、一次性的项目，如公路、铁路、医院等，应用范围非常广泛。

11、PPP模式与BOT模式的比较

BOT本质上是狭义项目融资，而PPP概念更为广泛，反映更为广义的公私合营长期关系（如共享收益、共担风险和社会责任），特别是在基础设施和公共服务（如医院、监狱、学校等）。相对而言，BOT的概念更强调政府发包（采购）项目的方式，而PPP则更强调政府在项目公司中的所有权。一定程度上，BOT项目融资模式可以作为PPP项目融资模式的一种操作方式。其差别主要体现在以下两个方面：

（1）组织机构设置不同：

以BOT项目融资模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级式关系发生相互作用的。此模式缺乏协调机制，参与各方的信息不对称，行程了博弈各方在各自利益最大化的驱动下，最终达到“纳什均衡”，其社会总收益不是最大的。而在PPP项目融资模式中存在一个公共部门和私人部门的相互协调机制，项目所在国的政府与项目投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥作用，参与各方虽然没有获得自身理想的最大利益，但总收益是最大的，实现了“帕累托”效应，即社会效益最大化。

（2）运行程序不同

从运行程序看，PPP模式也与BOT模方面式有不同，两种模式的不同主要在项目前期，PPP项目融资模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT项目融资模式从项目招标阶段才开始参与项目。所以PPP模式在风险分配、时间成本等方面相较BOT有优势。