环境法的公众参与原则

环境法的公众参与原则

【摘要】：随着环境污染和生态破坏的日益严重，环境法的公众参与原则问题得到越来越多人的重视。该问题源于上世纪60年代，是人类在实践中不断发展总结出来的。随着《人类环境宣言》和《里约环境与发展宣言》等等全球性法律文件的相继出台，环境法的公众参与原则问题引起了我国学者的研究兴趣。目前,我国学者对这一问题的研究还存在很多值得思考的问题,不仅在概念上表述不一,而且在参与主体及内容的界定上也存在分歧,尤其缺乏对这一原则进行深入的理论剖析。由此，本文的第一部分就该问题的概念进行说明。公众作为推动环保的一支重要力量,它的兴起离不开市民社会的建构,市民社会的孕育有助于人们思想观念的解放、民间社会团体的形成,从而为公众参与环境保护提供了思想观念上的重要准备,为公众参与成为环境法的基本原则提供了理论前提。再次确立公众参与原则也是保护环境权这一基本人权的必然要求,在探讨公众参与原则的理论基础的前提下，本文分析了我国环境保护法对公众参与的相关规定和存在的问题，提出完善我国环境保护法中的公众参与原则的立法建议。本文在肯定公众参与原则是环境法基本原则的基础上，结合国内外有关环境法参与原则的立法现状，对公众参与原则的立法体现与实施机制上的不足，提出了一些弥补缺憾的完善设想。以及要进一步完善公众参与原则的实施机制。

【关键词】：环境法环境保护公众参与公众参与原则

【Summary】

As environmental pollution and ecological damage is serious, environmental laws of the public participation in matters of principle is more and more people's attention. the problem lies in the sixties, the last century is constantly developed in practice, to sum up. As the universal declaration of human environment and the rio declaration on environment and development of global legal document, environmental laws in the public participation in matters of principle was a scholar's study interest in our country. at present, china's scholars to this study is much thinking, not only in conceptual terms, and in the body and the contents of the divisions, especially the principles of the theory. it also Thus, the first part of the problem of concept in promoting environmental protection. the public as an important force, its rise from the public social constructionism, which helps people of the concepts of liberation, civil society organizations, public participation in environmental protection to provide ideas in preparation for public participation in the basic principles of environmental laws have become a theoretical basis. To establish the public to participate in the same principle is to protect the environment to the basic human rights of the natural requirements for public participation in discussing the principle of basic theories of this paper analysed our environments for the public to participate in relevant provisions and problem and to improve our environments of public participation in the principle of legislation. this proposal in principle is that public participation in environmental laws on the basis of the basic principles, which combines principles of environmental laws in the relevant legislation the status quo, To the public to participate in the principle of legislation and enforcement mechanism reflects the inadequate and made some support the idea of perfection. and to improve public participation in the implementation mechanism.

【Keywords】

Environmental laws, Environmental protection, Public participation in, Public participation in principle

目录

一、摘要………………………………………………………………………………………１一、目录………………………………………………………………………………………２一、公众参与原则之理论基础………………………………………………………………３（一）环境权…………………………………………………………………………………３（二）公共信托………………………………………………………………………………３（三）公众参与原则…………………………………………………………………………４二、发达国家国内立法中的公众参与原则…………………………………………………４（一）美国……………………………………………………………………………………４（二）日本……………………………………………………………………………………４（三）英国…………………………………………………………………………………４（四）其它国家……………………………………………………………………………４

三、我国公众参与原则的立法现状…………………………………………………………５

四、公众参与原则存在的问题………………………………………………………………５

五、如何有效推进公众参与原则……………………………………………………………６（一）立法建议………………………………………………………………………………６

1、明确公众的权利和义务………………………………………………………………６

2、完善环境信息公开制度………………………………………………………………７

3、完善环境公益诉讼制度………………………………………………………………７（二）奖励建议………………………………………………………………………………７（三）公开建议………………………………………………………………………………８（四）教育建议………………………………………………………………………………８参考文献………………………………………………………………………………………９

中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，如酸雨、臭氧层破坏、全球性气候变化、生物多样性锐减、土壤退化的加速、淡水资源的枯竭与污染、森林面积急剧减少、突发性环境污染事故等。而治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度，除了人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式太落后等多种原因以外，从更深层次上看，还有一个重要原因，就是公众参与程度太低。参与的主体是公众，一般意义上的“公众”是众多分散个人的集合，是政府为之服务的主体群众，是一个群体概念。但凡涉及到社会经济活动的事情,真正的主体就应该是个体的人。因而环境保护领域的“公众”也不应该是抽象概念下的公众,其应该强调个体。倡导公众参与环境保护、解决环境问题，走可持续发展之路，是人类的共实。公众参与环境保护是人类环境意识觉醒与生态环境不断恶化的必然结果，同时也是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要标志。现代社会是法制社会，一切社会现象要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响都必须依靠法律制度的建设和完善。

一、公众参与原则之理论基础

（一）环境权

环境权作为一种新型的人权，是人的一项应有权利。环境权的提出反映了新的社会价值观和生态理念。目前，虽然世界上有许多国家在其宪法或相关环境立法中都规定了环境权，但是，由于环境权概念的内涵模糊，对其概念的确定性国际社会及法学界并未达成共识。李步云先生曾论述过人权的三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是权利的初始状态，它是特定社会的人们基于一定的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利需要和权利需求，是主体认为或被承认应当享有的权利。此种权利是天赋人权，即人作为人应当享有的权利，它是一种绝对的，不可转让的权利。环境权就是这样的一种权利，它产生于人类保护环境实际需要中，源于人类可持续发展的理念。它是人的应有权利。法定权利是国家通过法律的制定或认可，使应有权利法律化、制度化，使其置于法律的保护之下。只有存在应有权利，才能产生应不应该以及如何去保护它的问题，否认应有权利的存在，法定权利就会变成无源之水，无本之木。公众参与权的实现将有助于环境权逐步地从应有权利向法定权利和实有权利的转化。因为程序性权利是实体性权利实现的途径。所以，在宪法和相关环境立法中首先确认公众参与权，将有助于环境权的最终实现。因为，当公民的环境权被侵害时，正是程序性权利的存在和良好地运转才使环境权得到维护和保障。

（二）公共信托

美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”的理论。他认为，鉴于空气、水、阳光等环境要素之于人类生活不可或缺，我们应该摒弃将环境要素当作“自由财产”的传统做法，使其成为所有权的客体，将其视为全体国民的“公共财产”；国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，将其委托给国家，由国家加以管理，国民与国家之间是委托方与受托方的关系；国家作为全体共有人的委托代理人，为了全体国民的利益，必须对全体国民负责，不得滥用委托权，应当对环境资源予以保护和维持。该理论将环境要素界定为全体国民的“公共财产”，确立了财产上的法律关系，打破了过去环境资源无主的局面，既有利于法律对环境要素的开发和利用行为进行调整，遏制环境污染和生态破坏加剧的趋势，也为国民参与环境管理提供了理论上的正当性和合理性，结束了环境要素无人管理的历史。国家环境管理权力的来源和权力获得的正当性，也在国家和国民之间形成了相应的法律关系，国民得基于此对国家的环境管理行为进行监督，而让公众参与环境管理无疑就是对政府进行监督和制约的最佳机制安排。这种公众参与的范围是狭窄的，并没有其应有的所有内涵，公众并未能直接参与环境管理，公民环境权益受到侵害时却无法寻求法律救济。于是，有人以“公共财产论”和“公共委托论”为基础，提出了公民享有“环境权”的理论，认为环境权才是公众参与环境保护的坚实基础。

（三）公众参与原则

目前，我国学者对公众参与的定位不明确，在认识上存在混乱不清的情形，他们所讨论的公众参与原则、制度或活动，实际上有着同样的含义，只不过在“公众参与”之后加上一个表示界定关系的关键词而已。据此，学者们对公众参与原则所下的定义大体上有如下两种表述：第一，“公众参与原则是指在环境保护中，任何公民都享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，全民族都应积极自觉地参与环境保护事业”[1]；

第二，“环境保护中的公众参与，是指在环境保护中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。在环境法中确立公众参与原则，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，广大公民作为人类的一分子，对于与维持自身生存休戚相关的环境品质的改善享有当然的决策权利[2]”。

笔者认为，环境法的公众参与原则应指在环境领域中尤其在环境保护中，对公众个人以及环保团体等群体根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护，参与制定环境政策、法律法规，参与监督环境法的实施，参与调处污染事故等行为具有普遍指导作用的基本准则和贯穿始终的灵魂，它体现了环境法的公益性、社会性，是实行环境法治的基础。

二、发达国家国内立法中的公众参与原则

（一）美国

美国是首开公众参与环境影响评价制度的先河，根据美国《国家环境政策法》第102条规定，美国联邦政府的所有机构的建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书，而且需要向公众公开，征求公众意见。

再次，美国公众参与环境保护的另一个重要立法，就是“公民诉讼”条款的规定，美国环境法上的“公民诉讼”即原则上利害关系人乃至任何人，均可对违反法律规定与主管机关核定的污染防范义务，包括私人企业、政府或其他各级政府机构在内的污染源提起民事诉讼，以环境行政机关的不作为为由提起诉讼。为了方便公民进行诉讼，各单行环境法规还规定了较完备的相关条款，如《清洁水法》中规定了60天的诉讼通告期，为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担，这项规定意味着原告的诉讼费用有可能由被告负担。

（二）日本

1993年，日本的《环境基本法》是第一个充分考虑公众参与程序的法律，其中有关公众参与的法律规定主要有以下方面：首先，重视民间环保社团在环境保护中的作用。《环境基本法》第26条规定:“国家应当采取必要的措施、促进企(事)业者、国民或由他们组织的民间社团自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动。”其次，鼓励参与环境科学的研究、示范和推广。例如《日本公害对策法》规定：“居民应努力以一切适当方式协助国家和地方政府实行公害防治措施。”[3]

（三）英国

在英国，环境权既是实体性的权利，又是一种程序性的权利，每个公民都有过上安全、健康、体面和健全完好的生态环境的权力，这些实体性的权利得到了程序性权利的强有力支持。作为程序性权利的环境权，其要义便是公民参与国家的环境决策。具体包括：环境知情权；参与环境事务决策与环境诉讼参与权。

（四）其它国家

除上述国家之外，还有许多国家在法律中规定了公众参与的内容，如泰国的《国家环境质量法》(1992)也有相似的规定[4]。许多国家不但重视知情权，而且重视公众的信息公开请求权，一些国家法律规定，“环评”审批部门应及时在公开发行的报刊或杂志上发布声明，该声明包括审批决定的全文，主要的理由及其在审批中的相关考虑;其它资料即使不公开，但如果当事人索求，则应向其提供，保证公开。在此基础上，一旦当事人对该决定表示异议，特别是涉及程序的拖延、

“环评”法规的解释等问题，应保证其能够诉诸法院，获得司法救济的权利。并且规定一旦知情权受到侵犯可依法提起诉讼。在设有调解程序的国家中，公民有权参与污染纠纷的调解工作，例如《南朝鲜环境保护法》第五十四条就规定，为调解环境污染引起的纠纷，在中央和地方设立环境纠纷调解委员会，其组成人员可由代表公益和具有工业或公共保健知识的专家组成[5]。有的国家规定公众自身的环保行为，如德国于上世纪90年代以来相继颁布了《包装条例》和《循环经济和废物管理法》等法律，规定了公众在生产、生活当中减少废物、促进循环经济方面的义务。

三、我国公众参与原则的立法现状

在我国，随着环境立法的不断完善，公众参与法律体系轮廓也初步形成。首先，在我国1982年《中华人民共和国宪法》中隐含了环境权的内容。第八条规定：“……参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这一条关于自留地、自留山的规定，可以逻辑地推演出公民的基于生存需要的环境资源开发利用权。第九条：中包含了公民享有自然资源的合理利用权的内容。第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这条间接规定了公民享有良好环境权[6] 。由此可见，我国宪法中已经隐含了环境权，只是没有采用明示的方式进行环境权设计。

此外，宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一条明确规定我国公民有管理国家事务、经济和文化事业和社会事务的权利，这是我国公民参与环境管理的宪法依据。其次，我国在环境基本法中，也对环境权进行了设计，1989年《环境保护法》第六条、第四十一条规定了与环境破坏有关的公民的检举权、控告权和赔偿损失请求权，以及保护环境的义务，这是公众参与环境保护的环境基本法依据。再次，在单行环境资源法律中，1995年的《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、1996年的《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、1999年的《海洋环境保护法》和2003年的《放射性污染防治法》，基本上重复了《环境保护法》的内容，规定了公民的义务和程序权利。最后，在我国的一些行政决定、行政法规中，也规定了环境权的内容。

目前，我国已有的六部污染防治法，涉及了对水、气、噪声、固体废弃物、放射性、海洋六大领域，领域比较广泛，而在这六部污染防治法中均涉及公众参与的内容，可见，我国的公众参与制度已经涉及到相当宽的污染防治领域，适应面比较广。二十一世纪后，受国际环境法和外国环境法的影响，我国环境立法正在向与国际接轨的方向发展。开始设计环境权的程序保障工具，有限的公众参与，出现在2002年的《环境影响评价法》规定中，该法首次对公众参与做出了明确要求，并且对参与的方式、程序及参与意见的有效性，做出了硬性规定[7]。

四、公众参与原则存在的问题

（一）我国的立法在许多方面不够完善：首先，就环境的知情权而言，“人们有权知道环境的真实状态”这一权利应在立法中得到确认；其次，就公众监督污染企业和环保主管机关而言，我国公众参与的法律基础亦相当薄弱。最后，就政府提升公众的环境意识而言，和其他国家相比，虽然《环境保护法》第5条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护科学知识。”但仍欠缺相关的配套规定，实际运作上亦然。这导致除每年在“地球环保日”、“植树节”等重大节日环保机关会走上街头或通过媒体做一些宣传之外，平时缺乏与公众近距离、深层次的沟通。所以，我国环境保护法中的公众参与原则的立法一直以来都没有得到修改和完善，并具体化为一些重要的法律制度。“原则是软法，只有抽象的思想上的指导作用，没有具体的、可检查的约束力”。

（二）公众参与缺乏鼓励机制，我国传统环境立法是以公民义务及行政机关的行政权力为本位，这种以义务为本位的环境立法模式长期限制和约束了公众参与环境保护的积极性、主动性，难以