科学编制和实施消防专项规划

科学编制和实施消防专项规划

提升公共消防安全水平

【摘要】消防专项规划是一个地区消防工作发展的远期目标，科学编制和实施消防专项规划对提升公共消防安全水平意义重大。但纵观我国城市发展历史，很多城市都未真正将消防专项规划纳入城市发展规划范畴进行统一规划并严格实施，虽然有部份城市进行了消防专项规划，但由于规划欠科学，最终造成规划得不到落实的现象也普遍存在，这就在为城市造成了许多先天性城市病的同时，也为公共消防安全水平带来了不可估量的负面影响。如何科学编制和实施消防专项规划已成为当今我们发展所面临的一个难题。

【关键词】规划；消防专项规划；消防安全

近年来，城市建设的步伐不断加快，消防工作也更加凸显重要，严峻的火灾形势使人们对城市消防专项规划建设的重要性有了新的认识，城市抗御火灾能力有了一定的提高。但同时，在消防专项规划的实施过程中也出现了一些不适应城市发展变化的因素，而导致消防专项规划与城市发展不协调，与经济的飞速发展相比产生了滞后性。

一、当前消防专项规划现状

（一）消防专项规划的编制与实施脱节。

从1957年全国人大常委会批准的《消防监督条例》、1984年的《消防条例》，到1998年的《中华人民共和国消防法》一个比一个规定具体，一个比一个规定严格，但时至今日，这一规定始终未能得到较好贯彻。许多地区早已批准的城市消防专项规划至今尚未得到有效的执行，有的甚至还未完成消防专项规划的编制工作，也有的在编制了规划后，由于城市发展进程中城市总规的变化，而未及时对城市消防专项规划加以修订，致使消防专项规划始终滞后与城市化进程，造成许多地区在城市消防基础设施建设方面旧帐未还完，又欠下新帐。就其原因，一是城市消防专项规划的编制欠科学化，在编制消防专项规划时，未充分考虑各种影响因素的存在，致使规划实施难；二是城市消防专项规划的实施管理未及时跟上。规划编制了，而如何科学有效地将之实施到城市的各项建设之中，都是一个空白，或是未对有效实施规划形成制度化，只是在在规划中提出由某某部门负责实施管理，而未有相应的监督考

评体系作为后盾，最终导致了规划的书面化。

（二）消防站点严重不足，市政消防设施相对匮乏。在城市规模日益扩大、高层建筑、地下建筑、公共娱乐场所以及大型综合性建筑越来越多，建筑布局及功能日益复杂、危险性增加的情况下，消防站、消防供水、消防通信、消防通道、消防装备等公共消防设施建设发展缓慢，另一方面，我国消防员个人防护装备比较落后，不能适应现代灾害处置的需要。在执行一些重大的灭火抢险任务时，消防战士除了用有限的技术装备外，更多是凭着勇敢和牺牲精神与火灾险情作斗争的。

（三）城市功能布局急待完善。随着城市化进程的加快、城市使用功能的转变，以及部分地区缺乏超前的、统一的消防发展总体规划。导致部分区域城市功能分区混乱，缺乏明确的功能分区，各城市功能组团间缺乏必要的消防隔离带，“城中村”、“多合一建筑”等大量存在，留下了大量的消防隐患。

（四）消防专项规划的修订工作相对滞后。目前，就全国而言，已有相当一部份地区编制了消防专项规划，但是随着社会经济的不断发展，各地都在对本地功能和区域进行调整和扩充，城市总体规划也随之改变，但是，在城市总体规划已改变，特别是原来未列入城市部体规划而现在被纳入城市总规划的地区，由于消防专项规划没能随着城市总体规划的改变而修订，致使这些地区的公共消防设施建设得不到有效规划，在实际建设上的随意性大，最终造成该区域消防设施的匮乏。

二、问题存在的原因

（一）消防专项规划管理的相关法律法规规章不够健全，编制消防专项规划没有足够的法律保障。在推行依法治国的今天，实施消防专项规划管理的法律依据显得不够充分。现可作为消防专项规划管理的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》第十五条第二款规定“编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求”和《中华人民共和国消防法》第八条规定“城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防专项规划纳入城市总体规划，并组织有关主管部门实施”，但这两部法律对城市消防专项规划管理均未规定具体措施和罚则。可见，城市消防专项规划管理缺乏应有的法律保障。

（二）部分城市未将消防专项规划列入城市建设总体规划。《消防改革与发展纲要》是国务院为强化公共消防设施而作的法规，这也是城市建设总体规划的重要部分。此前公安部、建设部、国家计委、财政部曾联合颁布下发过《城市消防专项规划建设管理规定》，对城市公共消防设施基础建设提出了明确要求，但由于种种因素，目前部分城市在消防专项规划建设中欠帐过多。有的地方未将城市公共消防设施基础建设，纳入建设总体规划之中。

（三）有关部门没有真正把公共消防设施建设放在城市规划建设之中。公共消防设施是保卫城市建设和人民生命财产安全的重要公共设施，是一项科学性、技术性很强的工作。但从目前的情况看，一些职能部门普遍缺乏消防专业知识和技术力量，在消防设施建设中，新建开发区不重视，过去老城区不维修，更谈不上经费的加大投入。

（四）专项资金不足是影响城市消防专项规划的源渊。城市消防专项规划需要专项资金，尤其在城市公共消防设施的建设方面，消防站、消火栓、消防装备和通信等都需要有充足的资金支持。但由于公共消防设施的建设属于地方财政拨给、专款专用，加上地方经济发展的态势，因此在经费上不能正常的加以投入。

（五）市政建设消防监督管理相对薄弱。目前，大部分城市总体规划的消防专业规划编制不够详细，有的甚至只有几句文字说明，规划行政主观部门和规划设计人员对“消防专项规划”了解甚少；而已编制的城市城镇消防专项规划大部分未按照《城市规划法》第二十八条规定进行公布，人民群众对“消防专项规划”的概念十分淡薄。因此，消防专项规划不仅不能引起政府和各部门的重视，而且得不到广大群众的有力监督。有的市政基础设施工程如道路、管线等在设计审查时未通知公安消防机构参加；有的投资项目工程设计未经消防审核擅自施工，有的工程竣工后未经消防验收合格擅自投入使用，城市消防专项规划得不到落实，也给公共消防设施建设留下先天不足。

三、加强消防专项规划的合理化建议

（一）加强行政立法工作，制定和完善城市消防规划管理的有关法规规章。近年来，各省、自治区、直辖市各自制定了一些《城市消防规划管理规定》，各地区应结合本地区实际，借鉴其他省市的经验，抓紧制定和完善城市消防规划管理的有关法规规章。本着“有法可依、有法必依”的原则，着重解决以下几个突出问题：一是规定将消防专业规划纳入城市总体规划，同步编制，同步审批。二是明确城市消防规划编制和实施的职能部门。城市建设等有关部门和单位根据各自职责分工，具体负责消防规划的实施工作。三是解决城市消防规划编制实施的经费保障。

（二）科学编制消防专项规划，进一步完善消防系统中的“硬件”体系建设

消防专项规划是否科学，一是看它是否适应城市社会的经济发展，二是看它是否适应城市自身的特点，三是看是否具有可操作性，四是看是否具有可持续性。要解决好这些问题，就应做好如下几方面的工作：

1、认真做好深入细致的调查和分析工作。城市消防安全的科学决策是建立在数据和分析的基础之上的。对城市有关数据的调查分析工作是做好消防专项规划的前提，也是为领导者作出科学决策的事实依据。调查的内容主要包括城市火灾风险、消防部门消防服务水平、

城市公共消防基础设施、建筑消防设施、人员素质和法律与标准，城市经济环境以及其他有关情况。重点是对城市火灾风险、消防部门消防服务水平和城市经济环境的调查。

2、科学确定消防安全目标。消防专项规划是消防组织为公共消防硬件设施的建设发展编制的一项重要计划，建立健全综合的消防安全管理体系并确定消防安全目标，是合理编制和实施消防专项规划具体方案的保障和基础。只有先在调查分析的基础上，确定出消防安全目标，才能具体确定各时期各部门应完成的具体任务。改善城市消防安全应当充分分析自身现状及发展趋势，考虑消防安全的所有方面，对城市的现实需求进行判断，对未来的消防需求进行预测，确定优化的消防安全目标。消防安全目标主要考虑的因素有环境因素和城市消防组织自身的能力因素。

3、从专业技术上把好消防专项规划关。在明确了消防安全目标后，接下来的工作就是要从专业技术的角度认真做好消防专项规划。首先是考虑消防安全布局。科学的消防安全布局可有效控制可燃物及周围环境，控制火灾扩散和蔓延，确保疏散避难，从而降低城市火灾造成的生命和财产损失。其主要内容包括：城市的防火隔离带、疏散避难设施及特殊危险场所的防灾缓冲绿地，工业区、储罐区，居住区及城市改造，城市中心区及人员密集的公共建筑，城市对交通运输设施和风景名胜区、古建筑等。二是考虑城市公共基础设施的规划，包括消防给水、消防队站建设和消防通信指挥系统的分布和建设等。

（三）认真实施城市消防专项规划，进一步加强城市消防基础设施建设

规划的实施是一个长期的过程，需要分期进行，消防专项规划的实施要按照规划确定的方案和任务要求，与总体规划相适应，并与其他各项建设统一协调，保证规划建设的顺利进行。从目前各地的消防专项规划实施情况看，全国各地消防专项规划的实施还很不理想，存在着许多不足和问题。因此要大力加强城市消防规划和公共消防基础设施建设的监督力度，建立长效管理机制。对消防规划的监督可以有效发挥人大、政府的监督作用，如提请人大组织消防执法检查组，或者提请政府将消防规划实施情况纳入各级政府工作考评内容等，督促各级政府制定城市消防规划年度计划和组织实施。可以发挥主管部门的监督执法作用，开展公共消防设施建设的专项治理工作；加强工程建设项目的抽查，对违反城市消防规划和报建审批程序的工程给予严惩。也可以发挥新闻媒体和报刊杂志的舆论监督作用，督促有关部门和单位遵守城市消防规划。

（四）加强经费保障建设

根据《消防法》等法律法规和财政部、公安部等文件精神，除消防部队行政经费由中央统一划拨外，公共消防设施、消防器材装备、消防业务经费等消防事业费一律由地方政府负责。但由于国家对消防事业缺乏总体投入，仅靠地方政府的自觉性与积极性，靠消防部门的

参谋作用，实难奏效。笔者认为首先必须从改革机制入手，从中央开始，将消防基础投入列入城市防灾减灾投入的重要项目，单独在财政中列支，并且中央掌握一部分资金，按计划向地方投入，同时调动地方财政一起投入，这样才能使消防基础投入走上制度化、法制化的路子，消防专项规划才能落到实处。

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