中国农村改革与发展中国农村改革与发展回顾与展望-Rimisp

中国农村改革与发展

：回顾与展望

回顾与展望 中国农村改革与发展：

、部长中国国务院发展研究中心韩俊博士

博士、

女士们女士们、、先生们先生们：：

感谢大会组织者给我这个发言的机会。非常荣幸与大家一起探讨中国农村改革与发展问题。

中国是世界上人口最多的发展中大国。中国农村人口据世界第二位，仅次于印度。2009年中国农村人口为7.13亿，占全国总人口的53.4%。目前,中国有2.2亿个农户，户均土地经营规模不到0.6公顷。中国农户土地经营规模不但远远小于美洲、欧洲国家，还小于日本和韩国，甚至不如印度。改革开放30 年来，中国创造了经济高速增长的奇迹，经济结构也出现了巨大变化。在快速工业化、城市化过程中，中国没有出现农业萎缩、农村凋敝和农民破产的现象，中国农村发展的成就是有目共睹的。

关于中国农村发展的成就，我想主要强调以下6点： 第一，中国用世界近9%的耕地、6.5%的水资源，基本保障了十几亿人口的食物及粮食安全。过去30年，中国粮食产量从1978年的3亿多吨增长到2009年的5亿多吨，目前中国人均粮食消费水平已经稳定上升到390公斤以上，人民食物消费水平不断提高，营养水平达到世界平均水平之上。

第二，中国在消除农村贫困方面的成绩卓著。根据世界银行的定义（按购买力平价计算，每人每天1美元），中国的贫困人口从1981年的约5.3亿下降到2004年的1.29亿，

贫困发生率相应从53%降至9.9% 。联合国开发计划署在《2005年人类发展报告》中指出，“中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也不过分。如果没有中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说是倒退了。”

第三，中国在实现农村经济多元化上取得显著进展。在改革进程中，乡镇企业和私营企业发展迅猛，它们的数量从1978年的150万家增至2006年的2300万家，在此期间创造了 1.19亿个新的工作岗位。农村企业深入参与出口行业，中国40%的出口产品总量由它们生产。在1990年代后半期及2000年代初，农村企业经历了深刻的重组过程，绝大部分农村集体企业转制为控股或有限责任公司，多数股份由经理人和雇员所拥有。

第四，中国农业对外开放程度显著提高。2002年加入WTO以来，中国农业与国际市场联系的日趋加深，中国已经成为世界第4大农产品进口国和第5大农产品出口国。在农产品进口方面，中国一些农产品对国际依赖程度明显提高。2009年，中国进口大豆4225万吨，占到全球贸易量的55%。中国食用油自给率降到不足50%，棉花自给率在60%左右。目前，中国已经成为世界上农产品进口关税最低的国家之一。

第五，中国农村劳动力大规模转入城镇和沿海就业，农村外迁人口不断增加。中国经济的快速增长、城市工作岗位

的大量出现，吸引农村外来人口进入城市，来到沿海省份。中国农村外出劳动力的数量2009年增至1.45亿，如果再考虑在本地转入农村非农企业就业的农村劳动力，中国农村已经有 2.23亿劳动力离开土地和农村转入非农业部门就业，占到农村劳动力的近一半。农村人口的大量外迁，促进了城镇化的迅速发展， 2009年中国城镇化水平上升到46.6%，过去30年，中国城镇人口增加了4亿人，目前城镇人口已经超过6亿人，每４个城镇人口中，就有１个是农村转移人口。伴随着农村人口的转移，农民收入的结构发生重要变化，农民收入中工资性收入比重超过40%，上升到第一位。

第六，农村社会安全网基本建立。中国经济社会发展中最值得称颂的成就之一是，在一些社会发展指标中，中国的发展程度超过了中等收入水平的国家。中国近年来在教育保障方面的一项重要改革是，全面实行免费的义务教育。从2007 年开始，在全国农村实行了全部免交学杂费、政府提供的免费教科书和对农村寄宿学生提供生活补助的政策。在农村医疗保障方面，一个重大的改革是，推行新型农村合作医疗制度，目前，全国参加新型农村合作医疗的农村人口已达94%。新型农村合作医疗的筹资方式是：各级政府财政补贴80%，农民个人缴费20%，政府补助2010年提高到人均120元。新型农村合作医疗制度建立以来，农民的医疗负担大大减轻。2007 年开始，中国在农村建立最低生活保障制度，

截至2009年底，已有4700多万人享受农村最低生活保障。从2009年开始，中国全面启动新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的农村社会养老保险制度，2010年将覆盖到20%以上的农村地区。

女士们女士们、、先生们先生们：：

受国际金融危机的影响，中国沿海出口导向的制造业大规模裁员，2009年曾造成2000多万农民工失去工作岗位并返回家乡。随着国家一系列扩大内需政策措施及针对农民工的各种增加就业措施的实施，大量农民工失业返乡问题基本解决，沿海地区甚至出现了“招工难”。近年来，面对历史罕见的多种自然灾害的严重影响，面对世界农产品价格大幅度波动，中国粮食连续6年丰收，农民收入连续6年保持较高增幅，农民的生活消费水平明显提高，农村基础设施和公共服务显著改善，中国农村的整体面貌发生了可喜的变化。

中国农业和农村发展所取得的成就，首先得益于国家高度重视农业和农村的发展。中国新的领导人明确提出，解决好农业、农村、农民问题，是中国现代化的“重中之重”。最近7年，中国中央政府连续制定了7个关于解决农业、农村、农民问题的“一号文件”，这7个“一号文件”表达了中国领导人解决农业、农村、农民问题的政治意愿，提出了解决中国农业、农村、农民问题的新理念，形成了解决中国

“三农”问题的新的政策蓝图。

中国农村改革发展取得的成就是令人瞩目的，但中国并没有陶醉其中，我们清醒地认识到，中国仍然是一个发展中国家。中国的GDP总值虽然已经位居世界第二位，但由于人口众多，除以13亿，人均仍排在世界一百名以后。中国的人口太多，底子太薄，要根本改变农村的落后的面貌，还有相当长的路要走。

关于中国农村改革与发展面临的挑战，我想主要强调以下5点：

第一，中国食物及粮食安全是在农业资源贫乏条件下实现的。中国人均耕地仅为世界平均水平的40%。中国水资源短缺的严峻性比耕地问题更加突出。人均水资源仅为世界平均水平的l／4，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。中国在占世界9%的耕地上，让占世界22%的人口吃饱、吃好，依然是今后必须长期坚持不懈的艰巨任务。

第二，尽管政府采取多项政策措施增加农村收入，但近年来城乡收入差距仍在加大，促进农民的收入持续增长，遏制城乡收入差距扩大，面临的任务及其艰巨。

第三，尽管近年来农村社会福利和社会保障有所改善，但农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观，但城乡之间社会福利水平仍存在很大的差别。

第四，农村老龄化比城镇更加严重。1999年，中国60岁及以上人口占比超过10%，标志着进入老龄化社会，成为较早进入老龄社会的发展中国家之一。65岁以上老年人比重从7%升到14%所经历的时间，法国为115年，瑞典为85年，美国为68年，而我国估计只要27年。我国人口老龄化速度明显快于全球平均水平。由于农村青壮年劳动力流向城镇，农村人口老龄化程度一直高于城镇。“未富先老”，既会降低国民储蓄总水平，也会提高人口赡养比，影响社会财富的增长，对农村发展提出了新的挑战。实行20多年的计划生育政策，农村家庭日益小型化，家庭户均规模已经从1982年的4.3人/户，下降到2000年的3.44人/户。随着最早实行计划生育政策的农民步入老年，未来1个农民家庭需要赡养4个老人，养老负担相当沉重。

女士们女士们、、先生们先生们：：

在中国这样一个发展中的转型国家，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路，实现城乡协调发展和共同繁荣，面临的挑战非常大。这里，我想主要从以下6个方面，对今后中国推进农村改革与发展的目标和政策做些具体分析：

第一，关于确保国家粮食安全。粮食是一种特殊的产品，

不仅具有的食物属性，也具有能源属性、金融属性、政治属性、人权属性。粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。2006—2008年期间，世界主要食物价格翻了一番，超出了许多贫困人口的购买能力。在此背景下，发展中国家饥饿或营养不足人口也大幅度增加，2009年上升至10.2亿人，占世界人口的六分之一，饥饿人口超过1970年以来的任何时期，食物安全及粮食安全局势更加严峻。中国作为世界人口最多的发展中国家，食物及粮食生产条件十分有限，中国政府始终将粮食安全问题摆在极其重要的位置，历来都坚持“手中有粮，心中不慌”，始终把解决好吃饭问题作为治国安邦的头等大事。2008年发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008～2020年）》提出，坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，保障粮食等重要食物基本自给，粮食自给率稳定在95%以上。中国是世界上人口最多的国家，每年粮食消费量占世界粮食消费总量的五分之一，占世界粮食贸易量的两倍左右。世界粮食市场的供给能力有限，如果进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家购粮带来不利影响。一旦中国出现严重的粮食供求缺口，国际市场也满足不了中国的需求。因此，我们历来强调主要依靠增加国内生产解决粮食供需平衡问题。作为世界上人口最多的发展中大国，中国立足国内实现粮食基本自给，也是对世界粮食安全的重大贡献。为了保障国家粮食安全，中国政府制

定了严格保护耕地，着力提高粮食单产水平，完善粮食补贴和价格支持制度，健全粮食储备制度等一系列政策。特别是明确提出，发展生物能源，要坚持“不与粮争地，不与人争粮”的基本原则。

当然，我们也清楚地认识到，中国在现有耕地、劳动力、水资源等生产要素供给条件下，我国已不可能靠国内生产实现大豆、棉花等农产品的自给，在确保主要粮食品种基本自给的前提下，中国也需要有选择性地利用国际市场和国际资源，积极扩大紧缺农产品进口，鼓励与国际供应商签订长期贸易合同，建立稳定进口渠道，促进跨国农业合作和投资。

第二，关于稳定和完善农村土地制度。土地是农民谋生的主要手段，也是农民进行投资、积累财富及在代际间转移财富的主要途径。土地制度是农村的基础制度，它不仅对土地资源配置及其效率有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义产生重大影响。土地问题在中国历来都是一个重大的政策问题。过去30年，中国农村改革最重要的成果，就是废除集体农业制度，代之以将土地的使用权分配给个体农户，法律上，土地所有权是集体的，使用权是农民的，这是中国农村最基本的一项制度。我们认识到，明晰的土地权利是减少与土地相关的纠纷的关键，增强土地权利的交易性是确保土地所有者和使用者实现其资产价值的关键，更确定的土地权利有助于减少目前地方政府在城市扩张中对土地

转让收益及土地相关融资的过度依赖。我们注意到，尽管中国在扩大农民对农地土地权利上取得了巨大进步，但仍然存在着很重要的局限，为实现公平增长与社会和谐，需要，继续推进农村土地制度改革。基于近年来我们对土地问题的大量实地调研和与政策制定部门的广泛交流，我们认为，下一步中国土地政策的改革需要确立的基本指导原则和思路有：增强对农民土地财产权利的法律保护；在加快城市化和工业化的进程中，各种建设占用农民土地必须给予公平的补偿；进一步发育农村土地市场。东亚农业发展的经验表明，人多地少国家不可能走北美等发达国家以大规模农场为特征的农业现代化道路。中国也不例外。为了防止出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象，中国需要借鉴许多国家保护家庭经营体制，严格进行农业生产者认定，实行“农地农有、农地农用”。中国目前正在对土地法律进行修改，我们认识到，有效加强土地权利，需要的不只是起草、设计和创新法律条文。改善法律改革的影响力，应努力普及公民的法律知识，采取措施增进农民理解及使用其权利的能力，开拓更好的谈判和解决纷争渠道，提高法律实施所需的机构能力。

第三，关于转变农业增长方式与促进农业科技进步。人多、地少、水缺是中国的基本国情，中国在农业政策的制定上，已经将农业资源的保护和节约集约使用摆在突出位置，强调形成资源节约、环境友好的农业发展方式，提高农业可

持续发展能力。中国中低产田占2/3，有效灌溉面积仅占耕地总面积的46%，还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面。农业科技进步贡献率仅为49%，大大低于发达国家70～80%的水平。中国农业科技成果转化率仅为30%～40%，远低于发达国家80%以上的水平。中国明确提出，顺应世界科技发展潮流，大力推进农业科技自主创新，加快农业科技成果转化，加强农业技术推广，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。当前，世界许多发达国家和发展中国家都投入大量人力和财力研究、开发和推广转基因技术。中国我国转基因作物的研究的整体水平在发展中国家处于

领先地位，某些项目已进入国际先进行列，已取得了一系列重大突破和创新成果，一批有前景的转基因作物正在或者已经进行了安全性试验。目前，中国的转基因水稻、玉米、马铃薯、油菜、猪肉等的研究技术均处于领先位置。对于转基因农产品，中国政府的态度是科学评估，依法管理。中国正在实施转基因生物新品种培育国家科技重大专项计划，希望尽快获得一批具有重要应用价值和自主知识产权的优良品种，提升生物育种水平。农民知识化是农业现代化的关键。目前，中国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低3年。中国已经明确提出，在大力发展农村义务教育的基础上，加快普及农村高中教育，重点发展农村职业教育，提高广大农民的就业技能，为农业现代化提供人才和智力支

撑。

第四，关于推进农村金融制度创新。创新农村金融制度，关键是放松对农村金融的管制，加快建立普惠型的农村金融体系。普惠金融体系 （inclusive financial system），基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。毫无疑问，中国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离。主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。调查显示，农户面临的正规信贷约束非常严峻。正规信贷约束包括：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款；二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。调查表明，有现实的借贷需求的农户中，没有获得过正规贷款的农户有占42%；在获得了正规贷款的农户中，36%的农户指出正规贷款不能满足资金需求。中国农户面临的正规信贷约束绝不比其他国家弱。在切实加强监管的基础上，扩大农村金融市场准入，培育竞争性的农村金融市场，是深化农村金融改革的重大举措。中国正在加快发展新型农村金融机构，发展小额信贷和微型金融服务，积极探索发展新型农民信贷合作组织。

第五，关于创造农村就业机会与农民向城镇迁移。国际经验表明，农业现代化必然使农业劳力向非农产业转移、向

城市迁移。发达国家由于农民基数小和非农产业发达，富余农业劳力的转移过程比较顺利，但发展中人口大国面临的主要难题之一是，农民基数庞大、非农就业能力低，非农农业部门无法吸纳农业现代化过程庞大的农村剩余劳动力。纵观世界11个拥有一亿以上人口的大国情况，实现了农业现代化的只有美日两个个发达国家。所有发展中大国都面临创造农村就业机会与实现农民向城镇迁移的挑战。1980-2005年期间，巴西共减少了1858万农业人口、墨西哥共减少了463万农业人口。至2005年，巴西和墨西哥的城市化率虽然高达84%和76%、农业劳力分别降到了14.0%和18.6%，但大量劳动力转入城市后并没有在正规部门就业，从而造成了巨量的城市贫民，城市中出现许多贫民窟。印度、印尼、巴基斯坦、孟加拉国、尼日利亚在农业现代化过程中尽管农业劳力比重在明显下降，但1950-2005年期间除尼日利亚农业劳力略有减少外，其它四国的农业劳力不仅没有减少，反而还在增加。这些国际现象表明，发展中人口大国转移农民是一个艰巨而漫长的过程。

中国需要向非农产业和城镇转移的农村人口数量之多、任务之艰巨，是世界上少有的。上世纪80年代，中国农村劳动力以就地转移为主，主要途径是发展乡镇企业。上世纪90年代，农村劳动力以跨地区异地流动为主，城市二三产业成为农民就业的主要渠道。进入新世纪以后，全国外出就业

农民工数量进入稳定增长阶段。尽管从上世纪90年代初，中国农业就业人数就开始绝对减少，但目前仍然有3亿多农村劳动力主要从事农业。最近几年，中国沿海地区企业纷纷出现“招工难”，面对用工短缺的困境和劳动力成本上升的压力，沿海地区制造业正在加快升级，劳动密集型产业正在向中西部地区转移。虽然中国劳动力成本已高于一些东南亚国家，但中西部地区基础设施日趋完善，具有承接东部沿海地区劳动密集型产业转移的良好条件，通过产业转移，中国劳动密集型产业仍可保持竞争力。

中国1960-1970年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步入中年，并逐步退出城市，他们的子女开始成为农民工的主要构成，即新生代农民工。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。中国提出，要在改革住房、社会保障、教育、医疗等公共政策，加快实现新生代农民工向市民角色转变，促进社会融入。

当然，我们认识到，实现农村人口向城市永久性迁移，是一个长期的、渐进的过程，必须以增加就业为前提，如果盲目增加城市人口，就会导致过度城市化，直接导致城市化进程中的贫困化。我们注意到，一些拉美国家城市化水平远远超出了经济发展水平，城市失业率居高不下，带来了一系列严重社会问题；我们注意到，非洲一些国家大量失地农民涌入城市，70%以上的市民居住在自发形成的大片贫民区，

城市危机加剧；我们注意到，南亚一些国家城市人口过度增长，经济发展速度无法支撑人口增长带来的各种压力，城乡普遍存在就业不足、基础设施落后、公共设施匮乏和生活环境恶化等一系列问题。中国在制定农村发展和城镇化政策时，始终把促进农民就业充分、稳定就业作为主要目标。

第六，促进农村全面发展和实现社会公平。一方面，中国农村发展取得了如此巨大的发展成就，另一方面，也面临这样多的问题和挑战。那么，应该选择什么样的发展道路和发展模式，农村如何发展得更好？关键在哪里呢？这是进入21世纪后是摆在中国新的领导人面前的一个重大课题。近年来，中国提出了“全面、协调、可持续发展”的理念。按照这种新的发展理念，农村发展必须是全面的,不仅要求经济的发展，还要求政治、文化、社会、生态等全面的发展;农村发展必须是协调的,必须是可持续的,在发展中要节约资源，保护环境，使一代一代能够永续发展。这一发展理念的核心是以人为本，强调发展的目的是人而不是物，要把发展的成果落实到十三亿中国人民的生活中，让全体人民共享发展和改革的成果。我们认识到，体现社会公平原则是今后中国农村发展的核心目标之一。市场竞争不可能自发地达到社会公平和公正的目标。农村教育、卫生等社会事业具有很强的公益性，必须强调，这是政府应该负起的责任。中国新的领导人提出了“五个有”的社会事业发展目标，即要在中国

实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。按照已经制定的政策蓝图，今后的重点任务是：办好农村教育事业，实现教育公平；统筹城乡就业，形成城乡劳动者平等就业的制度；发展农村医疗卫生事业，促进人人享有基本医疗卫生服务；提高农村社会保障水平，建立覆盖城乡居民的社会保障体系；健全城乡住房保障制度等。为了实现促进城乡基本公共服务均等化的目标，中国明确提出，让公共财政的阳光普照农村！让公共财政的雨露滋润亿万农民！

女士们女士们，，先生们先生们：：

人类进化到今天，农业不仅提供我们所需的农产品，大量的就业，还要提供良好的生态系统，以及提供生活、教育和文化载体等多样化的功能。经济发展水平越高，社会越是进步，农业功能的多样化趋势越是明显，农业需要承担比以往任何时候都更为重大和持久的责任，农业将以其广阔的发展空间愈益起到重要的不可替代的作用。

现在人类的共同利益越来越多，各国面对共同的发展机遇，也面对共同的、前所未有的风险和挑战，只有相互借鉴，才能少付学费，只有在合作中才能共赢。让我们携手努力，为改善农民的福祉作出我们的贡献。

谢谢大家！