公路管理体制改革默认分类 2009

公路管理体制改革默认分类2009-12-03 15:34:28 阅读22 评论

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一. 改革的关键是处理好改革的力度与被改革者承受度的关系

对于现行的公路管理与养护体制，一部分人主张改，一部分人主张不改。应该说他们站在各自的立场看问题，出现这些想法都是无可厚非的，也是正常的。改与不改争论的背后是既得利益者之间的博弈，是改革者与被改革者之间的博弈。那么，改与不改的平衡点是什么呢？我认为这个平衡点就是正确处理好“三个代表”思想中的“代表先进生产力的发展要求”与“代表最广大人民的根本利益”的辩证关系。毫无疑问，现行公路管理体制不是最先进的，甚至可以说是落后的，因此必须进行改革；但是，改革又必须考虑被改革者的承受力，不能用权力威胁和武断的方式对待被改革者，这样做既不利于改革和稳定，也不符合“三个代表”思想精神。

有人说，20世纪90年代以来中国所有改革政策，不管有多么广泛的讨论，都是既得利益的强势集团改革弱势集团，最终的利益倾斜都与弱势无缘。中国的农村改革就是这样，农民不仅没有从改革中获利，而是在改革中牺牲了许多利益。面对这样的情况，但有人说：“农民兄弟们请你们要有耐心，现在还顾不了你们。等过了20年，经济发展了，蛋糕做大了，你们的问题就会解决。”可是SARS等不得20年，话音未落，它就来了，而且一旦蔓延到农村，受损失的不仅仅是中国农民，也将威胁着所有人的健康。那些让农民等20年的人，

现在突然发现，切一块蛋糕给农民，对自己还是有好处的。因此，公路体制的改革不能变成强势集团对弱势集团的剥夺。我非常赞成一位领导人说的一句话：“我们不能用枪炮押着道班工人去市场，我们的改革要使大多数人获得利益。”

二.改革的目标是提高公路管理和养护生产效率

对于公路体制改革的目标，不同的人有不同的看法，有人说是市场化，有人说是事企分开、管养分离。我认为公路管理体制改革的目标是提高效率，提高公路管理效率和养护生产效率。事企分开、管养分离和养护生产市场化只是手段，不是目的。那么，提高效率的手段既可以是市场竞争也可以是行政管理。什么时候采用市场手段，什么时候采用行政手段，那就要看什么手段的成本最低。

著名经济学家、诺贝尔奖获得者科斯认为：企业内部管理有管理成本，企业之间的交易有市场交易成本（包括收集信息的成本、合同谈判成本、解决合同纠纷成本等等）；并认为,企业与市场是不同的交易机制，市场机制以价格配置资源，企业机制以行政手段配置资源；企业与市场可以相互替代，当市场交易费用高于企业内部交易费（管理成本）时，为减少交易费用，企业可以“内化”市场交易，用企业行政管理行为代替市场交易行为，此时的行政管理行为比市场交易行为更有效率；企业又不可能完全取代市场，因为企业不可能无限扩大，企业规模越大管理费就越高，当扩大企业内化市场交易节省的费用恰好等于管理费用的增长时，企业规模达到了极限，超过这个极限，就应该用市场交易替代企业的行政管理。

因此，在改革公路管理养护体制时，不能片面的认为市场竞争的效率一定比行政（计划）管理的效率高。应该具体问题具体分析，特别要审视市场环境条件，不能搞一刀切，该实行市场机制运作的，要坚决按市场规律办，该实行计划管理的，要切实加强管理。

三. 公路养护管理效率不高的主要症结在于用工和分配机制不活

公路养护管理效率不高其表现在事业管理体制，根源在于用工制度和分配制度。公路行业一直实行的是终生用工制，一个人只要进入这个行业就相当于进入了“保险箱”，生老病死不愁；分配制度实行的是“按时分配”，只要上了一天班，工资奖金一分不能少，至于干了多活，由于考核不到位，出工不出力的现象比较普遍。上述表现，不仅在事业单位是普遍现象，而且在国有企业同样是普遍现象。因此，效率不高与单位性质有联系，但主要是用工和分配制度造成的。改革的重点应放在对人的改革，放在用工和分配制度上的改革。当前，国家正在推行事业单位改革，人事部提出:“争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度，用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化”。并将在事业单位岗位管理、竞聘上岗、考核、申述控告、奖惩、培训、实行聘用制度后有关退休问题的处理、工资待遇、人事监督、争议仲裁以及职工解除聘用合同后养老保险处理办法的方面制定出详细的规定。因此，对公路养护机制的改革应该先按照国家对事业单位改革的有关政策进行改革，再在此基础上探索其它改革方式。这样做既符合国家的改革部署，也能达到改革的目的，由此引起

的震动和改革成本也会小一些。

渐进式改革是中国改革成功的基本经验，“改革走一步是先进，走三步是先烈”我们不能因操之过急而使改革受到影响。

四.公路管理体制改革的难点在于科学赋予公路管理机构的职责

应该说，公路管理机构的职责在《公路法》和一些省政府的文件中规定得比较明确，为什么落实不了呢？这个问题值得深思。究其原因是部分人在贯彻法律和上级文件精神时采取的是实用主义态度。

1、关于是否需要设立公路管理机构问题。现在有人主张不设置独立事业法人的公路管理机构，而主张在交通局内设一个科室来管理公路。对于这种主张，说轻一点是脱离实际、对公路管理不熟悉，说重一点是对公路事业不负责任。一是公路管理是一个专业性很强的工作，涉及技术、法律、经济、财会等专业知识，不是随便弄一个人就可以管理的。不能认为这几年公路养护方面外行管内行的现象普遍，就以为公路管理没有什么技术含量。事实上交通部颁布的公路养护技术标准要求非常高，而是我们没有按照这些要求去做，是歪嘴和尚念错了经或者是根本就不会念经，而不是经错了。二是由于公路管理具有较强的公益性和专业技术性，这就决定了公路管理机构的性质既不能是企业也不能是行政单位，而应该是事业单位。行政单位实行的是终生制的公务员制度，这种制度的用人特点是不能随便进人出人，同时，单位编制限制很严。在这种制度下实施管理，需要的专业技术人员进不来，不需要的走不了。而事业单位由于人员实行合同制和聘用

制，这正是专业管理需要的管理制度。三是几乎所有国家都存在公路管理机构，而且很多国家的公路管理人员的工资是按公务员标准对待，管理机制类似我国即将推行的事业单位用人用工新机制。这种机制正符合公路管理特点。

2、关于政府间对公路管理职责划分问题。

各级政府对公路管理的责任不明、事权不统一是管理中最大问题。极大多数县有管理公路的责任，而没有管理所需要的资金；常见的现象是一段公路失养后，县上的同志说是市上拨的经费不够，市上的人说养护责任在县；总之，有利的抢着干，出了问题抢着推。

经费归上级管本省就是事权和财权不对等。

因此，四川公路的管理责任已不单是弄清哪个单位管理的问题，而且还要弄清楚属哪级政府管理的问题。根据省外、国外的经验，结合四川的实际，应该明确成都到各市（州）府的主要公路及出川公路的管理责任在省人民政府，若要委托市（州）代为管理，则省应该给足足够的管理和养护资金，而不能把皮球踢到市（州）；市（州）府到县府的主要公路管理责任应该是市（州）政府，若要委托县代为管理，则市（州）应该给足足够的管理和养护资金，而不能把皮球踢到县；县府到乡的公路管理职责应该在县政府，责任也不能随便推到乡。这也是国务院提出的“一级政府一级产权一级责任”的国有资产管理新理念，也是“费改税”想要明确的东西和公路管理的国际惯例。

3、关于同级政府中交通主管部门和公路管理机构职能划分问题。从理论上讲，行政管理职能包括社会管理职能和国有资产管理职能。

社会管理职能产生的根据是政权，其行政管理职能涵盖不同的所有制企业，管理内容包括经济活动在内的各种社会活动，追求的目标是社会的安定有序，实现的手段是依靠政权发布各种法令从外部约束企业行为；国有资产所有者职能产生的依据是产权，其职能范围仅限于国有资产的经营管理，追求的目标是国有资产保值增值，实现的手段是通过控制产权从企业内部影响企业行为，从而贯彻自己的意图。从政资分开的角度讲,交通主管部门的职能应是社会管理职能，公路机构的职能应是国有资产的管理职能。从管理过程来讲，交通主管部门应是规划、决策机构，公路部门应是执行机构；交通主管部门是环境的制造者，公路管理机构在这个环境中加速推进公路事业的发展。这应该成为划分两者职能的原则。

内蒙古：税费改革后公路行业发展的思考

成品油价格和税费改革是党中央、国务院做出的重大决策，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会平稳较快发展的重要举措。这次改革对交通运输行业特别是对公路行业影响深远，机构、人员、筹资渠道和公路发展格局都将发生深刻变化。如何抓住改革机遇，进一步建立完善的公路管理体制，促进公路事业稳定健康发展，是公路行业面临的重要课题。结合内蒙古自治区实际，提出以下观点与各位同仁交流探讨:

一、内蒙古自治区公路管理模式

按照《公路法》的规定，全国公路管理工作实行“统一领导、分级管理”，内蒙古自治区公路管理实行“条块结合、以块为主”的管理模式。内蒙古自治区交通厅下设独立二级事业法人内蒙古自治区公路局负责全区公路的行业管理，包括建设、养护和路政管理；各盟市交通局下设公路管理局（处）负责本地区国省干线及重要县道的养护和路政管理，实行市县垂直管理，并对农村牧区公路实施行业指导；各旗县交通局下设公路管理段负责农村牧区公路的养护和路政管理。实施成品油税费改革前，全区公路养护管理经费由自治区统筹安排，按以下形式拨付，每年年初由交通厅切块给公路局，包括人员经费、小修保养、大中修、设备购置和道班建设等。其中，人员经费和小修保养由自治区公路局根据各盟市管养里程、公路等级对盟市实行切块，大中修等实行计划管理，改建工程由交通厅按照基本建设项目安排。公路管理机构人事安排由地方政府主管部门负责。从多年来的实践看，这种管理模式的优点是：由于经费由公路部门控制，有利于提高经费的使用效益，有利于行业的管理和协调，有利于路网的均衡发展。缺点是：不能充分调动地方政府的积极性；地方公路管理机构人员膨胀比较严重，养路与养人矛盾突出。

实施成品油税费改革，对这种管理模式带来了非常大的冲击。一是养护资金拨付渠道发生改变。替代养路费的税收资金直接由自治区财政厅根据交通部门的预算拨付地方财政部门，由地方财政部门下达交通部门。自治区公路局失去对养护经费的控制，从而缺乏有效的监督手段，导致行业管理职能逐渐弱化。二是改革涉及人员的安置对

公路行业影响巨大。按照成品油税费改革通知精神，改革涉及的人员通过交通运输行业内部转岗、有关部门接收和地方政府统筹三种途径安置。而现在，全国各地有一种趋势，就是将公路局的路政管理职能划出，成立“执法局”，从而使公路局的职能进一步弱化。

二、关于公路管理体制改革的建议

（一）对国省干线实行垂直管理

《中华人民共和国公路管理条例》第四条规定：公路管理工作实行统一领导、分级管理的原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。由此可见，对国省干线实行垂直管理符合国家的规定。实行垂直管理后，可以达到以下几个方面的积极意义。

一是有利于建立统一的融资平台，加快公路建设。如果对国省干线公路实行管理，我们可以以燃油税（统筹在自治区本级财政预算中）及公路资产作为抵押，进行融资，从而实现自治区干线公路网的高速公路由自治区负责统贷统还，一级公路实行统贷分还的筹融资政策，为进一步加快公路建设提供有力的资金保障。

二是有利于加强公路管养，提高管理和服务水平。对干线公路垂直管理后，有利于控制地方公路管理机构的人员增长，保持队伍精干，提高工作效率，节约管理成本。有利于加强宏观调控能力，

可以确保公路管养工作按计划进行，把有限的资金用到最关键的环节上，有利于国省干线的协调均衡发展，提高养护资金使用效益和公路养护质量，保证国省干线路网的畅通，可以保证充分发挥干线公路在公路网中的重要作用。

三是有利于理顺养护资金拨付渠道，保证资金及时到位。燃油税费改革后，按照国家四部委的文件精神，用于替代养路费的税收资金将通过财政部门通过规范的财政转移支付方式进行分配。如果不对干线公路实施垂直管理，那么燃油税返还资金将先由自治区财政转给地方财政部门，地方财政再拨到交通部门，这样不仅增加了资金拨付环节，延长了资金在途滞留时间，造成资金不能及时到位，甚至还可能会出现被挤占或挪用现象。而且更为严重的是自治区交通主管部门将失去对这部分资金的调控，因此而丧失融资平台。如果对干线公路实施垂直管理，则养护资金可由自治区财政直接拨付自治区交通主管部门，不仅可以保证资金的及时到位，专款专用，实行严格的计划管理，保证养护管理工作的正常开展，而且还可以保住我们的融资平台。

四是有利于提高公路交通突发事件、自然灾害的应对能力。为应对公路交通突发事件、抢险救灾等事项，随时需要资金机动调剂。实行垂直管理的干线公路管理体制，理顺资金拨付渠道，增强了公路交通部门的资金调控能力，不仅可以保证公路管理工作的顺利开展，

而且能够进一步提高公路交通部门应对突发事件、自然灾害的能力和效率。

（二）路政管理不能从公路管理机构脱离

路政管理是公路管理机构的法定职责。《中华人民共和国公路法》和《内蒙古自治区公路条例》都明确规定，各级公路管理机构负责本辖区内公路的养护和路政管理工作。我区路政管理工作也一直由公路管理机构负责。各级公路管理机构在公路养护、路政管理和工作协调方面积累了丰富的经验。

公路管理机构行使路政管理职权是公路建、养的根本需要。交通部《路政管理规定》第五条明确规定了路政管理职责，有保护路产、维持公路养护作业现场秩序、管理公路两侧建筑控制区等八项职责。这些职责都与公路建设和养护密切相关。国家行政职能确立的原则是，事权与责权应高度统一。路政管理与公路养护是相互依存的关系。如果管路的不养路、养路的不管路，肯定都会缺乏责任感，势必导致公路被损不能及时追偿、公路管理秩序不能及时维护、路权被侵不能充分执法的局面，势必导致机构重叠、人员臃肿、效率低下的局面，最终造成路产路权得不到真正、有效、全面的保护。同时，养路的管不了路，养护生产也难于开展，路况必然严重下降，国家投资效益根本无法保障，公路事业肯定会受到严重影响。

路政执法属于专业执法，与业务工作有着非常紧密的联系，不能分开。公路养护和路政管理是公路管理工作不可分割的两种手段。

两者的工作目的相同，工作性质一样，都是为保障公路的完好畅通服务，而且工作交叉配合紧密，相辅相成，路政执法为公路养护和工程建设保驾护航，公路养护和工程建设为路政执法提供第一手信息。公路管理与路政执法就像血肉关系，骨肉相连，不可分割。

（三）规范公路管理机构设置

建议部借政府机构改革、事业单位改革之机，从国家层面出台指导意见，规范全国公路管理工作。明确公路管理机构的性质、职能定位，统一公路管理机构的名称、规格及机构设置等。建立一个全国基本统一的科学的公路管理模式，促进公路事业的持续快速健康发展，不断提升“三个服务”的能力和水平。

不唱高调是公路人的性格，历来的公路局长座谈会都听不到沾沾自喜的报捷，更多的是忧虑和压力，这次会议尤甚。忧虑来自对公路事业的责任感，压力源于公路人的使命感。正是这样的忧虑和压力，我国的公路事业才得到了长足的进步。

9月24日，第23次全国公路局长座谈会在浙江杭州召开。这次会议，是交通运输部组建以来的第一次公路局长会，也是国家实施成品油价格与税费改革后召开的第一次公路局长会。

会上，来自全国各省区市公路（管理）局、高速（高等级）公路管理局的主要负责人，围绕“适应改革要求、探索体制机制、谋求发展之策”的主题，就当前公路行业面临的重点难点问题，开展了深入的讨论和广泛的交流。

干线路应该有干线的地位

燃油税改革，从根本上改变了多年来交通运输的建设、管理运行体制和机制，尤其是公路系统，面临着前所未有的巨大挑战与压力。山西省公路局局长戴飞认为，着眼高速公路、农村公路、航空和铁路运输大建设大发展的实际，今后的干线公路，除仍然直接承担经济建设和群众出行的重要保障作用以外，沟通其他几种运输方式的桥梁纽带功能将日趋强化。

就山西而言，“十五”以来，山西的农村公路以年均1.5万公里的速度递增，高速公路通车里程近2000公里，太原-北京铁路客运专线建成通车。在当前拉动内需政策导向下，各种交通运输方式进入前所未有的高速发展期：今明两年高速公路规划建设里程3180公里，在建里程2259公里；新建和扩建铁路线20条，太原-中卫-银川、大同-运城-西安等铁路客运专线相继开工建设，投资达到1500亿元；机场新建3个、改扩建和异地搬迁3个，总数达到7个。

“在新形势下，如何保持干线公路与其他交通运输方式相对匹配地发展规模速度，发挥干线公路在交通综合运输体系中的基础衔接中转支撑作用，实现各种运输方式相互融合、相互促进，是需要我们考虑的重点问题。”戴飞提醒说。

但实际上，高速公路、农村公路建设挤占干线公路资金的问题仍会持续。有数据为证：比较2001年和2007年全社会建设投资构成，高速公路投入由50%提高到51%，农村公路由13%提高到29%，普通干线公路则由37%降为21%。至于车购税投入，高速公路由2001年的76.5%下降为2007年的40%，农村公路由5%提高到44%，普通干

线公路由15.9%降为11%。

也就是说，“重视两头”的投资政策依然明显，而且在地方更为严重。从目前趋势看，这一政策在“十二五”还将延续，普通公路越将成为路网中的“短板”。加之，80%养路费用于公路养护工程的政策，在一些地方还没有有效落实。今后一段时间，公路特别是普通干线公路养护将面临严重的资金短缺问题，路况也不可避免出现短期性的下降。

尤其雪上加霜的，燃油税费改革后，公路系统实际得到的养路费资金普遍少于预期的收入。如陕西，2009年能支配的养路费资金比2008年少了10亿元。据初步估算，“十二五”期间，全国公路系统能支配的养路费每年可能会少200亿元左右。而在政府还贷二级公路取消收费后，依托普通公路收费开展的融资平台丧失，银行贷款额也大大减少。

这样算来，“十二五”期间，全国普通干线公路建设与养护资金每年需求量在3500亿至4000亿元左右，扣除燃油税、车购税以及地方财政等投入，每年资金缺口将会在1000亿元以上。

滑向“中介组织”的公路局

路政执法与养护管理

一分、一收、一统、一破

统一管理体制

大区域

在成品油价格与税费改革后，有近45.7万人需要安置，其中养

路费和二级公路收费人员共27万人，主要依靠公路系统解决。虽然根据中央精神，改革涉及的人员通过交通运输行业内部转岗、有关部门接收和地方政府统筹三种途径安置。但现在，全国各地有一种趋势，就是将公路局的路政管理职能划出，成立“执法局”，从而使公路局的职能进一步弱化。

参会的公路局局长，几乎全部旗帜鲜明地反对路政管理从公路管理机构脱离。内蒙古自治区公路局局长张化平表示，路政执法属于专业执法，与业务工作有着非常紧密的联系。公路养护和路政管理，是公路管理工作不可分割的两种手段--路政执法为公路养护和工程建设保驾护航，公路养护和工程建设为路政执法提供第一手信息。公路管理与路政执法就像血肉关系，骨肉相连，不可分割。

他的理由之一，是《中华人民共和国公路法》明确规定，各级公路管理机构负责本辖区内公路的养护和路政管理工作。也就是说，路政管理一直是公路管理机构的法定职责。

事实上，如果一旦将路政管理与公路养护分割开来，双方责任感的缺失，势必导致公路被损不能及时追偿、公路管理秩序不能及时维护、路权被侵不能充分执法的局面，势必导致机构重叠、人员臃肿、效率低下的局面，最终造成路产路权得不到真正、有效、全面的保护。同时，养路的管不了路，养护生产也难于开展，路况必然严重下降，国家投资效益根本无法保障，公路事业肯定会受到严重影响。

张化平建议，借政府机构改革、事业单位改革之机，从国家层面出台指导意见，明确公路管理机构的性质、职能定位，统一公路管

理机构的名称、规格及机构设置等，建立全国基本统一的科学的公路管理模式。

管路的不养路，养路的不管路。听起来像是个笑话，为何却依然真实发生？一位熟悉内情的人士向记者道出原委：目前，各地政府的当务之急是妥善安置人员，保持社会稳定，“执法局”的组建，当属应运而生，一定程度上可解燃眉之急。换句话说，各地正在一窝蜂组建的“执法局”，其实只是一个过渡机构，根本没有人真正认为其是合理的最终存在模式。

按江西省公路管理局局长曹先扬的说法，此次大部制改革，将“公路司”改为“公路局”的意义所在，是希望公路行业能够最终形成一个独立的管理体系。就公路而言，自然只能有一个公路管理机构，没有先设了“公路局”还要再设“高速公路管理局”的道理。

但事实上是，目前已有6.3万公里高速公路划归国资委，交给了企业。而各地公路管理机构，则大多是事业单位建制，照此推断，在“事改企”的背景下，如果将路政管理剥离，只剩下养护生产，职能退化成“中介组织”的公路管理机构--公路局，根本没有再存在下去的必要。

财事匹配的路有多远

作为征费基数全国第一的省份，山东的日子要好过些。山东省交通厅公路局局长谢伟透露，除了将人员经费切块到地市，其余都保留在省局预算，包括大中修工程、专项工程以及路网改造等，切实保证养路费不被挪作他用。对于增量部分，他们也与省财政厅达成一致，

作为省级预算不再下拨地市。

为避免可能的割裂，安徽试图扩大路政管理职能。按照安徽省公路管理局局长秦勤的设想，全省公路路政管理应与省、市、县三级公路管理机构实行一套班子，两块牌子，负责全省干线高速公路的路政管理工作。同时，进一步理顺高速公路路政管理关系，在目前已经派驻路政大队的基础上，尽快移交派驻所有高速公路业主单位的路政管理职能。

实际上的实施推动，却不容乐观。目前，安徽省公路局对高速公路实施行业监管的难度依然较大，尤其是路政执法方面，虽然早在2006年，安徽已经成立了高速公路路政支队，但直到目前，全省只派驻了9个路政大队，尚有12条高速公路由经营单位自己进行管理。此外，由于农村公路管理处成立不久，对农村公路的行业管理工作也刚刚起步。加上市公路局人事权在地方，更多听命地方，省公路局不能统一管理，导致政令不畅。

就这点而言，北京的公路管理体制让很多人羡慕。北京已经没有“公路局”的建制，取而代之的是“路政局”。这个“全能局”的设置模式，参照的是香港路政署的管理架构，除了城管执法，项目、计划、养护、行政许可都隶属北京市交通委员会路政局。

历来走在改革前沿的广东，也面临着一场新的考验。广州、深圳在此次的大部制改革中，都撤销了市级公路管理机构，依循这种模式，佛山市公路管理局也岌岌可危。下面的工作没有了“腿”，广东省公路管理局局长柳和平一筹莫展。

对此，四川省交通厅公路局党委书记涂正国开出了“药方”：借鉴广西公路养护分级管理体制模式，在省以下组建片区公路局，对国省干线实行垂直管理，计划和资金由省里统一下达和拨付。不难看出，他的设想，综合考虑了目前正在推行的“省直管县”财政体制改革的影响。

黑龙江省公路局局长朱金玉倡导的操作模式，和涂正国的思路不谋而合。他告诉记者，目前和今后一段时期，黑龙江公路养护管理将实施“分级管理”的模式，总体思路是“一分、一收、一统、一破”。

“一分”，是根据交通运输部关于“国省道由省级人民政府负责养护,县以下道路由县级人民政府负责养护”的原则，实行国省干线公路和农村公路管理分家。国省干线公路由省里负责养护，农村公路由县级人民政府负责养护。

“一收”，是将国省干线公路养护管理权全部上收，地市和县级国省干线养护机构的人、财、物由省里垂直管理，计划和资金由省里统一下达和拨付。

“一统”，是将现在省收费公路管理局养护的国省干线公路交由省公路局系统负责养护，实行属地化养护、统一管理。

“一破”，是打破行政区划，按照“合理布局、区域覆盖”的原则，组建新的跨区划的省以下公路养护管理组织，作为省公路局的直属派出机构，全面负责区域内的公路养护。按照“规模适度、力量适应”的原则，成立新的干线公路养护站或大道班，并逐步向现代化养护公司过渡，在跨区划的公路养护管理机构领导下，具体负责区域内

的公路养护。同时，通过建立竞争机制、奖惩机制、身份置换机制和合同化管理机制，逐步建立和培育一个充满活力的养护运行机制。

但在组织实施上，难度显然还是很大，朱金玉形容说，“这是事关公路养护事业发展的一场战役”。

面对养护资金的巨大缺口

除了老生常谈的体制话题，新的问题也接踵而至。

持续快速的建设，使得路网规模日益庞大。预计到2010年，全国公路总里程达到390万公里，高速公路超过7万公里，公路养护与维护任务随之变得极为繁重。截至今年6月底，全国机动车保有量已达到1.76亿辆，其中76.8%为私家车，公路交通的个性化需求越来越明显，群众的要求越来越高。

此外，记者注意到，“公路网”的概念在此次会议被几次强调。因为在全球气候变暖的大环境下，极端天气事件日益增多，由此引发的山体滑坡、水毁、泥石流等自然灾害频发，公路应急抢通保通的任务极为艰巨。但直至目前，从国家到省市我国公路都缺乏一个系统有效的应急指挥平台。而要在管理模式“五花八门”的情况下，建立路网应急调度管理与跨区协调机制，无异于空谈。

虽然截至目前，13个中东部省份已经完成政府还贷二级路撤站工作，并妥善安置收费人员1.1万人。但据各地交通流量观测数据，取消收费后，普通公路车流量短期内增加明显，平均增幅一度达

到30％以上，随后逐渐降到15%左右。同时，行驶普通公路的重型载货汽车数量明显增加，个别路段甚至达到60%以上。

交通运输部公路局局长李华认为，在目前情况下，应积极推进对行业长远发展具重要影响的工作，其中，适应燃油税费改革和财政资金拨付途径的变化，进一步建立和强化对干线公路实行统筹管理的地方公路管理体制，被列为当务之急。

关于养护资金的巨大缺口，李华透露，除配合国家发改委，重建普通公路发展融资平台，交通运输部还将研究建立高速公路与普通公路统筹发展机制。即，对于现有收费公路特别是高速公路，在收费到期、偿还完贷款后，由政府无偿收回，并按照建立高速公路与普通公路统筹发展的机制要求，本着“低标准、长年限”的原则，由行业主管部门继续收费。这样一来，不但可以通过收费维持高速公路养护与运营管理，减轻政府财政负担，同时可提取一定比例的资金，用于反哺普通公路的建设与发展。“不管面临什么形势，遇到什么困难，部公路局将始终坚定地当好全国各级公路管理机构的领头羊和桥头堡，并与大家一道共渡难关。”作为第一任交通运输部公路局局长，李华的表态，听起来有些悲壮。

关于养护和体制的敏感话题默认分类2009-12-03 16:22:29 阅读12 评论0 字号：大中小

2008年，连续的自然灾害，凸显了公路的作用，也昭示着保通

的艰难。说养护难，又岂止是一个“难”字了得。

养好管好公路是公路部门义不容辞的责任，是公路部门最本职的工作，公路管理得好不好，路况好不好，是公路部门的“门面”。但在不少人看来，有人、有材料、有技术，干好修修补补的养护工作没有啥难的，而事实上，公路养护是个庞大而复杂的系统工程，体制、机制、资金、人才、技术等方面的制约因素很多，养护管理的质量和效益，涉及到社会的方方面面，稍有不到位，就会引发矛盾。从目前的情况看，做好看似简单的养护管理工作，还有漫长的路要走。

谈到公路养护管理，不可避免地要说到管理体制，而公路管理体制几乎就是在两个字上做文章，“放”和“收”。改革开放30年来，体制的改革从来也没有停止过，长期在“放”与“收”两个字上“推”与“敲”，就像一颗豆子，不是放到碗里就是留在锅里。也就是“放”和“收”这两个字，几乎构成了公路部门全部的改革史。多年来，养护管理体制的变动从没停止过，翻来覆去的争论也从没停止过。从江西的体制下放，到贵州、广西的体制上收，从海南恢复成立省公路局，到天津降低公路局规格，多样化的公路养护管理体制，一直是公路行业争论的焦点。体制的分分合合、起起伏伏，不可避免地给公路养护事业带来震荡，甚至灾难。

江西省公路养护体制于2002年下放，原则是“三下放二不变一分成”，即11个市、区公路养护部门的人、财、物层层下放，整