重庆农村宅基地闲置情况及复垦对策建议
调研报告
《新重庆》
2009第
11期
重庆农村宅基地闲置情况
及复垦对策建议
□中共重庆市委研究室财贸处
开展宅基地复垦，是落实国务院
3号文件和市积极性不高。对于农民来说，不少人也心存疑虑。
委三届四次全委会精神，推进统筹城乡综合配套改三是认识观念问题。受传统观念、风土习俗、
革的重要举措。特别是在重庆当前耕地面积减少、家族势力等多方面因素影响，拆旧房在一些村比较
粮食供需紧张的情势下，农村宅基地复垦意义重困难。
大，运作得当可以
“一举多得”。四是规划设计问题。宅基地复垦缺乏整体性、
一、我市土地利用基本情况系统性和全局性，没有将宅基地复垦作为一项长期
从土地利用结构看，我市农用地
10381万亩，的系统工程来进行规划与管理，注重短期效益。
占84%；建设用地
890万亩，占7%；未利用地
1070五是协调难度问题。主要靠土地部门孤军奋
万亩，占9%。在建设用地中，农村建设用地
762万战，水利、财政、交通、规划等部门缺席，复垦难
亩，其中，农村居民点占地
537万亩。人均宅基地度大，难以保证复垦的质量和效率。
面积达
148平方米，按照户均
3.36人计算，户均占二、宅基地复垦的现实指导意义
地497平方米。目前，我市农村大约有15%的宅基第一，有利于实现耕地占补平衡，缓解人地矛
地闲置，合计
81万亩。从总体上看，农村闲置宅基盾。重庆农村人均耕地面积0.86亩，只有全国平均
地呈现占地面积大、分布散、数量多、情况复杂的水平的
60%，守住耕地红线是重庆向中央作出的慎
特点，主要有外出打工、留旧建新、举家搬迁、一重承诺。近年来我市耕地呈逐渐减少趋势，
1997
户多宅、生态移民、历史遗留、移民返迁
7种闲置年～2008年，减少
458万亩，到去年底已减至3354
类型。
万亩，距离
3016万亩的耕地红线仅相差338万亩。
2008年，我市开始农村宅基地复垦试点，累计一方面，根据《重庆市都市区空间发展战略规划》，
复垦农村宅基地面积
3531亩，仅占闲置宅基地的
预计到
2020年重庆城镇及工矿用地在2150～2200平
0.44%，规模偏小，进展较缓。究其原因：方公里，加上
“两江新区
”需新占耕地
330平方公
一是资金缺口问题。宅基地复垦主要资金来自里，将累计新增建设用地约1251平方公里，若不解
土地整理，补助标准一般为每亩1万元至
2万元，剩决有效用地问题，将会触及耕地红线。另一方面，
余的投入基本上依靠各地通过项目资金打捆使用等以人均农村居民点用地
148平方米计算，按照每年
方式自筹。对于区县政府来
说，复垦成本高，经费城镇化率增加
1.68个百分点，每年将新增闲置农村
筹集难。宅基地
11.3万亩，到2020年累计
136万亩，加上现
二是利益分配问题。对于区县来说，复垦新增有的
81万亩，高达
217万亩。如果将闲置宅基地全
耕地指标拿到土地交易所的交易价格每亩
8万元左部复垦，可净增耕地
29万亩，完全能够实现耕地占
右，而宅基地复垦直接成本就高达五六万元。加之补平衡。通过城乡建设用地增减挂钩，能满足城镇
区县城镇化进程加快，存在大量建设用地指标需化和工业化的用地需求。
求，将复垦新增耕地指标以备未来之需，已成为基第二，有利于减少土地浪费，增加农民收入。
层政府的普遍考虑，因而乡镇政府对宅基地复垦的如果
81万亩复垦宅基地交给农民耕种，按照每亩收
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入2000元计算，每年可收入
16.2亿元，人均增收
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元。腾出的宅基地复耕后流转为集体农田，搞农业
园区或入股办工厂式农业，每年工资加红利，农民
收入还会增加。
第三，有利于繁荣农村土地交易市场，实现土
地价值。如果将复垦后的耕地指标，以每亩
8.25万
元交易，总价值高达
668亿，拿出其中
10%用于市
场交易，就有近
70亿。加上陆续复垦的闲置宅基
地，金额相当可观。这既是一笔巨大财富，也有利
于完善农村土地流转机制，激活土地交易市场。
第四，有利于改善村容村貌，加快新农村建
设。对宅基地进行整治，将农民迁入设施配套的集
中居住点，可以改善农村目前
“只见新房、不见新
村”的现状，改变农民人居环境和生活方式。同
时，能从宅基地复垦新增耕地指标交易中，获得建
设资金进行新农村建设，实现
“农村支持城市、城
市反哺农村”。
三、宅基地复垦与补偿的对策
第一，明确农村宅基地及其房屋的财产利益，
在宅基地复垦过程中，切实保护好农民的合法权益。
在农村宅基地复垦中，充分保证农民的利益，特别是
在合法前提下获取其应得的宅基地部分增值收益。
第二，完善农村宅基地复垦的补偿机制。在补
偿原则上，坚持政府推动、市场运作，科学规划、
积极引导，因地制宜、规范操作，量力而行、逐步
推开，数质并重、注重质量。在补偿资金来源上，
既要发挥政府主导作用，加大财政支持力度，也要
发挥市场机制作用，积极引进社会资本参与宅基地
复垦。在补偿方式上，结合新农村建设特别是
“农
民新居
”建设，结合农村拆违拆乱、土地整治、高
山移民、梯级移民、生态移民和异地移民，结合农
业
产业化、生态环境保护与治理，结合促进就业和
完善社会保障体系，采取货币补偿、产权调换、农
民自建住房、统建优惠购房、社保、就业等补偿方
式，补偿方式之间可以互相衔接。在补偿标准上，
在条件许可的情况下，科学测算综合成本，大幅度
提高补偿标准，力求整体解决投入问题。初步设计
为：主城区宅基地复垦新增耕地面积的，按8万
元～10万元
/亩补助；渝西地区，按6万元～8万元
/亩
补助；三峡库区及渝东南城市郊区，按4万元～6万
元/亩补助；偏远山区，按2万元～4万元
/亩补助。
第三，合理分配农村宅基地复垦的利益。坚持
宅基地
“公平置换
”原则，严格按市场公平的准则
进行，赋予农民平等的谈判地位和权利。在推动宅
基地置换时，置换补偿应该由政府和农民双方协商
确定，给农民以平等交易地位及讨价还价的权利。
在政策设计上，必须注重利益尽可能向村社特别是
农民倾斜，让村集体和村民得到实惠。
第四，科学编制农村宅基地复垦规划，系统设
计实施方案。抓紧编制农民新村建设规划，并做好
与村级土地利用规划的衔接，与巴渝新居、高山移
民、农业产业化、森林重庆、农村社保、土地整理
等专项规划结合起来，对农村宅基地复垦进行科学
规划。立足系统解决拆迁复垦、土地流转、产业发
展、新村建设、就业、社保等问题，设计复垦方
案，确定复垦的目标、任务和时间进度，出台综合
性政策措施。
第五，对新增宅基地进行严格控制。鼓励探索
在集体经济组织内，建立农村宅基地有偿使用制
度。坚决贯彻
“一户一宅
”的法律规定，对现有宅
基地使用情况进行全面清查，对宅基地面积超过法
定标准的农民住宅或非法取得
“一户多宅
”的，在
对违法用地、违章建筑处罚后，给予办理确权及登
记发证手续；而面积超过法定标准或
“一户多宅
”
的农民住宅，宅基地使用人每年应向拥有宅基地所
有权的农村集体缴纳超面积或
“多宅
”的宅基地使
用费。对新增宅基地实行更为严格的审批制度，即
农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地面
积严格按照规定标准执行，防止无故迁址，一户多
宅，以堵住荒旧宅基地增长的源头，避免出现一边
复垦、一边荒废的情况。实行将审批、划拨新的宅
基地与退还、复耕旧的宅基地有效挂钩，确保不出
现新的闲置房。设置复垦前置条件，先复垦后办理
新居房屋产权证。严格控制单家独户建房，鼓励建
设联排住宅和多层公寓，对单户宅基地和新村规划
点人均居民用地面积实行双控制。
第六，
完善闲置农村宅基地退出机制。一是开
展农村宅基地清理和确权登记专项工作，尽快给所
有合理合法的农户宅基地逐一确权发证。二是鼓励
有条件的农民放弃宅基地进城落户。三是对农村居
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民退出宅基地给予奖励补助。四是争取国家的支
持，允许重庆探索试验闲置宅基地使用权强制性回
收制度。五是争取国家允许重庆在局部范围内大胆
探索试验，在相关法律法规上有所突破，对占有宅
基地实行征税制度，将级差收益归集体所有。
第七，几项具体措施。
1.争取国家政策支持，推动宅基地复垦新增耕
地指标跨省交易试点。受国家法律法规限制，土地
复垦新增耕地指标尚不能跨省交易，如果能够争取
国家支持，在政策上有所突破，既可以满足沿海地
区建设用地需求，也能实现复垦效益的最大化，加
快复垦进度。
2.将农村宅基地复垦与推动
“农民新居
”建设
统筹起来，促进农村居民集中居住，逐步改变生活
方式。
3.完善农村宅基地复垦的相关法规。结合统筹
城乡综合配套改革试验，加强农村宅基地复垦的立
法调研，从法规上确保复垦各方的利益，保证复垦
工作卓有成效地开展。
4.加强宅基地复垦调查统计工作。开展农村宅
基地闲置情况的调查统计工作，摸清地块权属、面
积、位置、分布、用途、户主等现状，确保数据信
息的详细、准确、可靠，为科学分析决策和制订政
策措施提供依据。
5.建立责任约束和奖惩激励机制。加大补助奖
励力度，按工作实绩对宅基地复垦工作突出的单位
和个人进行奖励。建立宅基地复垦与建设用地指标
使用挂钩、与年终奖金挂钩等机制；在市级补助的
基础上，对超额完成复垦任务，对新增耕地面积作
出贡献的乡、村两级表彰奖励；拿出部分经费，对
直接参与工程实施的村干部给予奖励。
责任编辑：何敏
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