对传统公共行政的认识

对传统公共行政三种理论的认识

周春燕行政管理1班经过上几节课的学习，我对传统公共行政有了较深的了解，现在，我就根据自己所学的内容和我自己的理解，讲一下传统公共行政的三个基本理论；韦伯的官僚制理论、威尔逊的政治与行政二分法和泰勒的科学管理。

传统行政模式最重要的理论原则就是韦伯的官僚制理论。在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。官僚制存在三种权威，即：魅力型权威、传统型权威、理性—法律型权威。

韦伯的官僚制理论总结起来，内容一共分四个方面。一是专业化分工。分工的实际意义，不仅仅在于强调提高效率，而且在于消除等级社会的人身特权。在韦伯的分工体系中，人的差别只有技术能力的差别，而不再是身份和社会差别。组织成员的选拔，必须采用考试方式。专业能力替代了个人效忠，权力和责任属于职位而不属于个人，这些权力和责任以法律制度的形式固定在组织之中。二是等级制。官僚组织中的等级制，是按组织权力形成的。这种权力摆脱了对人身的依附，其实质是专业技术和知识差异。在韦伯的官僚制组织中，成员有职权的高低大小之分，但却没有身份地位高低贵贱的区别，正是官僚制打破了传统农业社会中森严的社会等级，为建立近代以来的人人平等的契约型社会创造了先决性的条件。三是对法理化规则的遵从。组织的一切规则都是理性的。任何组织成员，他们服从的是共同认可的规则，而不是因人而异的举措，或者是个人的偏爱喜好。但是，由于官僚组织只体现工具理性而排除了价值理性，所以，官僚组织从本质上来说是行政的或执行的工具，而不是政治的或情感的载体。四是非人格化。官僚组织是规章的体制，而不是个人的体制。所以，官僚制是排斥个人魅力的。组织的运行不依个人的意志为转移，不受个人的感情的支配。理性化的另一种表述，就是非人格化。官僚制改变了传统社会中的人身依附和个人忠诚，职业官僚接受上级的指挥和命令，是因为他们要服从法律和规则，而不是服从命令者本身的人格魅力感召，或者是服从附着在他身上的身份地位，更不是服从由传统习俗决定的社会等级。

传统的公共行政把政治事务和行政事务的区分提升为一项指导原则—政治与行政二分法。二分法使公共行政“呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制度上与政治有所不同”。

把政府划分为两个领域，即“政治”与“行政”，他认为就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择；行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。由此，他阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想，形成了“政治—行政”二分的理论：一是行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度；二是任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来；三是行政科学的指导价值是效率；四是有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心；政治与行政二分法就是指决策与领导事务与执行和管理事务分开，政治家，政治领导人负责宏观决策与领导整合组织，而行政官员，公务员则负责执行政治家的决策，管理控制自身所负责的相应部门和事务。政治行政二分法的好处在于可以有效的杜绝政治腐败现象的发生，提高政府管理效率。比如，美国在19世纪，每次选举总统，获胜的政党可以决定整个政府组成人员的去留，因此共和党当选总统，那就意味着，整个政府部门大部分都被共和党人取代，这样，就会造成人力资源的过分动荡和浪费，因此，而威尔逊提出，建立文官制度，文官，即公务员，行政官僚无论政府如何更替，都保持终身任职和中立态度，不隶属于任何政党，公务员的录用通过公开竞争考试择优录取，与党派政治没有瓜葛，对政治事务不承担责任。

弗雷德里克泰勒由于系统地阐述了科学管理而受到人们的普遍称道。泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”；“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证”。科学管理的内容包括：一决定工作标准的时间和动作研究计划职能归管理当局，设立专门的计划部门。执行的职能由工作现场的工人和工长从事，他们按照计划部门制定的操作方法和指示，使用标准工具，从事实际的操作；二刺激工资制度，它是对已存在的计件工资制的一种修正。它包括三部分：①通过工时研究进行观察和分析，以确定“工资率”即工资标准。②差别计件工资制，即按照工人是否完成定额而采用不同的工资率，如果工人达到或超过定额，就按高的工资率付给报酬，通常是正常工资的125%，以表示鼓励；如果工人的生产没有达到定额，就将全部工作量按低的工资率付给。③工资是根据工人的实际工作表现，而不是根据工人的工作类别支付。这样做的目的是克服工人磨洋工的现象，调动工人的生产积极性；三改变职能组织。把计划职能与执行职能分开，用科学的工作方法取代传统的凭经验工作的方法。泰勒追求的是一种根本性的变革，用效率和科学取代一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出相同的利益时，这种变革成为一种社会性的变革。

伴随着时代的发展，传统公共行政的管理模式遭受着巨大的考验，人们对三种基本理论提出了更多的看法。

韦伯的官僚制的优点在于：一、严密性——严格的岗位责任制官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。二、合理性——专业技术知识居于中心地位出于专业技术知识居于中心地位。任何规定都详细具体，只有可操作性。因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。三、稳定性——非人格化秩序可摆脱长官意志非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。四、普适性——适用于公共与私营部门官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。但是官僚制依然存在很多问题：一、过分强调了层级节制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神。二、过分强调组织利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求，难以应付多样化的社会需求。

三、过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。

四、过分强调人员的稳定性，无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功但求无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况。

政治—行政二分法的优点在于：一、周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响。

二、革除了“政党分肥”的弊端。政治行政二分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯对官僚制工具理性的理论是不谋而合的。三、政治行政二分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一门独立的学科具备了可能性。四、政治行政二分法渗透了西方社会传统和工业时代的价值诉求——民主与效率。它的弊端在于：一、政治与行政是两种不同的功能，但这种区分是纯理论上的，而不可能是实践性上的。实践中，不能被截然分开并分别予以不同机关，而且之间必须取得协调，忽视行政在国家政治生活中特有的重要性，具有片面性；二是忽视行政自由裁量权，淡化了公务员政治色彩，回避了公务员与政务官员之间的相互影响；三是价值中立原则和效率原则的奉行，回避了对所研究的问题的价值判断，将政府工作简单化为“效率”与“非效率”的问题。其次，实践中适用范围的局限。有学者认为，在政治和行政二分法的原则指导下，传统行政学研究局限于一个非常狭小的领域，一般研究的焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性的问题，很少重视和社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等的研究上，使公共行政远离社会危机的处理。

泰勒的科学管理的优点是：一、在历史上第一次使管理从经验上升为科学。泰勒科学管理的最大贡献在于泰勒所提倡的在管理中运用科学方法和他本人的科学实践精神。泰勒科学管理的精髓是用精确的调查研究和科学知识来代替个人的判断、意见和经验。

二、泰勒和他的同事创造和发展了一系列有助于提高生产效率的技术和方法。最佳工作方式的提出。弊端在于：一、最佳工作方式的测定非常繁琐，在现实生活中并不实际。

二、程序手册的存在，使得行政人员有机会逃避责任。

传统的公共行政模式已经逐渐淘汰。尽管新的模式尚未确立，但是一些趋势已经显现，即：更关注结果而非过程，更重视责任而非逃避责任，更关心管理而非行政。