中国农村信用社的改革发展

前言

农村信用合作社作为农村金融的重要组成部分，在我国金融体系中的位置和作用是无可替代的，是农村金融体制改革的客观要求，是新农村建设重要的金融动力，是农村经济可持续发展的客观需求，为“三农”和农村经济、社会的全面发展进步有效地提供金融支持和服务，对我国农村经济的发展和社会的稳定具有重要作用。

国有商业银行退出农村金融市场后，为农村信用社成为农村金融市场的主力军提供机会，支持和促进农村经济发展的重任落到了农村信用社肩上；进一步拓展了农村信用筹资空间，增强了农村信用社资金实力。截至2011年末，全国共组建农村银行机构432家，全国农村合作金融系统有2,609家法人机构，其中农村商业银行259家,75,840个分支机构和网点，总资产为132,466.85亿元，同比增长24.46%，其中贷款余额为67,107.08亿元，同比增长16.70%；总负债为124,969.07亿元，同比增长24.18%，其中存款余额为102,076.20亿元，同比增长20.03%。全年中间业务收入为153.51亿元，同比增长20.88%。年末不良贷款率同比下降1.90个百分点，全国农村合作金融机构农户贷款余额为2万亿元，占全部银行业金融机构农户贷款2.6万亿元的78%，农村合作金融机构支农服务主力军地位不断稳固。

在我国农村金融改革的过程中，农村信用社作为我国农村金融的主力军，在支持农村经济发展方面发挥了重要作用。2010年末，全国农村信用社各项贷款余额达到 5.7万亿元，占全部银行业贷款总额的11.1%，农村信用社涉农贷款达到3.9万亿元，占全部银行业涉农贷款总额的33.3%，农户贷款2.1万亿元，占银行业农户贷款余额的79.3%。农村信用社在农村金融服务中的作用越来越突出，为保证农村经济又好又快的发展，农村合作金融势必要进行改革，农村信用社改革已经成为我国农村金融改革中最重要的内容。

一、我国农村信用社的改革历程

中国的农村信用社是经中国人民银行批准设立，有社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，它的本质特征是：由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员提供信用服务，合作制是农村信用社的基本制度，以农为本，为农服务是农村信用社的办社宗旨。作为农村金融服务主要力量的农信社，发展60多年以来，几起几落，体制几经更迭：

1951年，党中央召开全国第一次金融工作会议，决定在全国范围内试办农村信用合

作组织，农村信用社破土而出，为新中国农村金融事业发展拉开了帷幕。1957年，再次修订出台了《农村信用合作社示范章程草案》，由人民银行管理的农村信用社迅速发展到10．3万家，遍布各乡各村。

1958年到1979年，国务院颁发了《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》和《关于人民公社信用部工作中的几个问题和国营企业流动资金的规定》，先将农村信用社下放给人民公社管理，接着进一步下放给生产大队管理，随后移交农民管理，再接着又交给人民银行集中管理，1979年划归农业银行领导，逐渐走上“官办”道路。

1980年到1996年，农村信用社由中国农业银行代管。当农村经济体制改革起步时，农信社虽然还是农民群众的合作性原则的组织，但实质上已经演变为国家银行在基层的机构。

1996年，《国务院关于农村金融体制改革的决定》正式出台决定，该文件指出：农信社与中国农业银行脱离行政隶属关系，分别由农信社县联社和人民银行承担其业务管理和金融监管职责，农村信用社开始走上合作制独立发展的道路。

2000年到2003年，农村信用社股份制试点在江苏率先展开。为符合“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，江苏省以县为单位统一法人改革组建农信社联社，推进多元化产权改革，并在常熟、江阴、张家港组建农村商业银行。

2003年，8省（市）开展改革试点，刚成立的银监会肩负起组织推动这场变革的重任。深化信用社改革，要重点解决好两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任，由银监会作为国家银行监管机构对信用社进行监管。2004年，试点范围扩大到29省（区、市）。2006年12月，海南省农信社改革试点方案获批，至此，全国农信社全面融入改革大潮。

2011年，进一步推进农村信用社的改革，此次改革将围绕明晰产权关系、理顺管理体制和推进内部机制转换，进一步深化全省农村信用社改革，不断提高全省农村信用社

的综合实力、市场竞争力、抗风险能力和农村金融服务水平作为进一步深化全省农村信用社改革的重点；力争通过进一步加快股份制改造，进一步理顺管理体制，进一步推进内部机制转换，计划在用五年的时间全面完成农村信用社股份制改革，真正将农村信用社打造成现代金融企业。至2011年9月末，全国有农商行134家，农合行214家，农信社法人机构由改革前的3．5万家减至2914家。

二、我国农村信用社发展现状分析

截至年2010底，全国农村信用社各项存款为17382亿元，比2005年增加8579亿元，增长各项贷款11892亿元，与此同时，农信社的不良贷款比例也在大幅度下降，基本上实现了健康发展。全国农村信用社在2009年和2010年不良贷款率下降了差不多8个百分点。2010年第一季度，全国农村信用社不良贷款下降198.3亿元，其中试点8省市下降179.4亿元，占全国总额的90.4%。

产权制度方面，全国很多省级联社统一法人改革己基本完成，有市级农村商业银行，县级农村商业银行，市级联社统一法人，县级联社统一法人等多种产权形式。目前，全国已组建农村商业银行155家、农村合作银行210家，农村银行机构资产总额占全国农村合作金融机构的41.4%。另外，还有1424家农村信用社已经达到或基本达到农村商业银行组建条件。2010年，有17家农村商业银行进入英国《银行家》杂志评选的2009年全球银行业1000强，占我国入榜商业银行的20%；重庆农村商业银行成功在香港上市。

管理体制方面，农信社的主要责任人和管理人为省政府，省政府成立省级联社作为管理平台。全国自上而下形成了由省，市，县三级法人治理结构组成的组织管理体系，同时实现党组织垂直管理，理顺了农信社系统党组织关系。全国自上而下成立了省，市，县三级稽核队伍，确定了各自的职责，认真开展专项性检查和经常性监督，严格监督和追究责任，促进合规经营。建立了覆盖各个岗位，各项业务，各个环节和各风险点的风险监督体系，建立了风险资产管理体制，不良资产监察考核制度和清收不良资产的激励系统，建立了贷前，贷中，贷后管理体系，此后，信贷风险防控机制日益完善。

服务方面对象，近年来，农村信用社坚持服务“三农”的经营理念，以农户和农业经济组织作为主要服务对象，在金融支农中占着不可替代的作用。农村信用社在加快推进改革的同时，积极研发新产品，推出了符合农民需要的小额信用贷款和联保贷款。截止2007年底，全国涉农贷款余额为6.01万亿，到2010年9月末，全国涉农贷款余额已经增加到11.13万亿元，平均每年净增加2.51万亿元。占各项贷款的比重达22.7%。

截止到2007年底，山东省累计评定信用户673万户，信用村2.5万个，信用乡镇329个，信用户占有贷款需求农户的63.5%，设立信贷专柜3738个，发放贷款证512万本，贷款证贷款占农业贷款余额的66%，组建农户联保小组47.4万个，参保农户达153.9万户。

三、当前农村信用社存在的问题

1、产权制度不完善

农村信用社是按照“入股自愿，退股自由”的合作制原则结合广大农民社员组成的，因此，农民是信用社的主要社员。理论上，农村信用的社产权制度是明晰的，即社员是信用社的出资人，社员掌握入社的出资额拥有所有权，集中表现为收益分配权和民主管理权。然而，事实上，农村信用社的产权在运行中是不明晰的，一方面农民社员根本没有没有真正拥有民主的管理权，相反农村信用社法人才具有广泛的权利使用和分配社员集合起来的资产，而且农村信用社社员的“退股自由”名不符实，仅仅表现为信用社的股权分割，即社员经本社理事会同意放弃作为出资人的所有权，而不能凭借所有权对信用社的法人产权予以分割；另一方面由于目前农村信用社普遍存在大量的历史包袱和不良贷款，经济收益根本没有得到有效保障。

2003年6月，国务院决定试点探索股份合作制和股份制产权模式。理论上，股份合作制结合股份制和合作制的特点。从其试点的实际总体情况来看，相比单纯的合作制有了明显的进步与改善。但是，这种由股份制和合作制结合的产权模式仍然存在某些难以克服的弊端，像是对于资格股的制度安排，容易导致股金不稳定，资本基础不牢靠，不能形成有效的公司治理。

首先，无论是股份合作制还是合作制都无法避免所有者缺位的问题。由于自然人股东占比众多，股权分散，所以他们难以体现农村信用社的所有权，因此所有者缺位问题无法有效的解决。股份制可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”，具有明晰产权功能。股东大会通过选举产生能够代表股东利益的董事组成董事会，由股东负责重大决策，创造的利润按出资比例分享，相应的根据入股数量多少承担有限的责任风险，如此避免农村信用社所有者缺位问题。

其次，无论合作制还是股份合作制都难以有效解决抗风险能力弱的问题。信用社社员的“退股自由”使农信社股金缺乏稳定性，股权分散和自然人股东众多，引起的信用社资本实力下降，而可能暴露的经营风险难以有效解决。

再次，股份合作制和合作制都还不能有效的解决的一个问题就是民主管理不易落实的。由于农村合作银行不彻底的产权制度改革，法人股东大股小权、同股不同权，股份持有与权利不对等，而自然人股东因股金有限不是很关心监督，使得出现一人决定某些重要决策，“三会一层”形同虚设。

2、内部控制管理水平不高

（1）对内部控制认识上的误区致使强化管理力度不够。内部控制是农村信用社经营管理活动自我协调和自我制约的一种机制。但是，各基层社对内部控制的认识存在以下误区，认为只要加大稽核检查力度，就是完善内控机制，就可以防范化解金融风险，认识上的误区致使一些基层信用社在强化内控管理上出现了注重抓规章制度建设，忽视内控组织体系建设；注重抓审计稽核等间接的、事后的查处性控制，忽视抓内部会计控制、内部管理控制等直接的、事前的预防性控制；忽视风险防范，放松内部控制等种种偏差行为，致使强化内部控制管理的力度削弱，职能作用发挥不畅。（2）内控组织体系不尽严密直接影响和削弱了内控机制的功效，忽视对决策行为的监督约束，作为控制的主体和被控制对象在信用社内部控制中的作用未得到积极发挥；存在着网络化程度低、兼容性差、应用程序杂等问题。（3）内控制度建设的不完善和滞后性导致内控管理滞后于业务发展。现行内控制度，一是不健全、不完善；二是制度建设明显滞后，与业务发展不协调；农村信用社的内控制度没有随业务发展逐步完善，也没有体现“及时性”的原则。

3、历史包袱沉重，不良贷款比例高

农村信用社的历史包袱极为沉重。截至2010年底，全国有2,954个农村信用社，占银行业金融机构的78.5%。他们大多分布在县和县以下农村地区，负债超过10万亿元。农村信用合作社的历史债务包袱本质上是制度原因造成的。一部分是由于地方政府行政干预信用社、通过指令性贷款支持乡镇企业等形成的：一部分历史包袱是在体制改革过程中形成的，如农行和信用社脱钩时，农行遗留给信用社的呆账；清理合作基金时，随着合作基金会与农村信用合作社合并，合作基金会的历史债务也转移给农村信用社。1993年高通货膨胀时，保值储蓄的补贴也给农村信用社增添了债务。此外，还有一部分债务是由于农村信用社自身经营不善造成的。近年来，农村信用社出现了大的亏损，资不抵债的农村信用社逐年增加。

同时，农村信用社的不良贷款比例也居高不下。2009年年末，全国农村信用社不良贷款率为7.4%，与2002年37%相比不良贷款比例显著下降，资产质量提高，存贷款规模不断扩大，经营能力有了很大的提高，各项业务快速发展。2009年末，各项存款余额7亿元，各项贷款余额4.7亿元。纵向来看，农村信用社的不良贷款比例大幅度下降，资产规模增加，然而横向来看，农村信用社的不良贷款比例仍然很高。截至2009年12月末，我国境内商业银行包括国有商业银行、股份我国农村信用社的发展历程和存在的问题制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行不良贷款率为1.58%。其中，国有商业银行的不良贷款率为1.8%。

4、支农力度有待进一步加大

农业和农村在整个国民经济中处于相对比较弱势的地位，容易受自然环境、政治环境等各种因素的影响,一直以服务“三农”为宗旨的农村信用社，在社会主义新农村的建设中对农村经济发展提供有力的金融支持和重要保障,尤其是在一些经济落后的地区,更需要合作金融的支持。然而，由于农村贷款的收益率普遍低于对其他产业的贷款,致使发放农业贷款的积极性不高,而现阶段我国很多地方农村信用社在追求利润的经营目标驱动下,使得信用社的“支农”服务已变相，对于农村和农业的支持力度减弱。农村信用社存款余额较大幅度增长，但农业贷款增长幅度较小，大部分资金都被投入到非农业部门，使农村信用社的存贷差连年增加，并积累了大量不良资产。

四、我国农村信用社改革发展的对策分析

1、继续推进产权制度

完全放弃合作制农村信用社，全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行，股份制具有明晰产权功能，可以有效解决合作制条件下农信社所有者缺位问题。农信社实行股份制改造后，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”。通过股东大会选举代表股东利益的董事组成董事会，由股东负责重大决策，按照出资的比例分享创造的利润，根据股东的入股数量多少承担有限的责任风险。不再组建新的农村合作制银行，现有农村合作银行要全部改制为股份制的农村商业银行。要在保持法人地位总体稳定前提下，稳步推进省联社改革，逐步构建以股权为联接、以规制来约束、以产权为纽带的省联社与基层法人社之间的新型关系，真正形成省联社与基层法人社的

利益共同体。扩股增资必须明确募股对象构成、引进股权配置结构、区域经营战略、战略投资标准，而且要为以后可能选择的改革发展模式预留产权改革的空间，形成大股东间的相互制衡局面，又要借鉴上市公司公开发行股票的形式，通过市场化的方式向辖内企业、自然人和员工募集股本金，更要针对不同地域经营发展特点，采取因地制宜策略。战略投资人既是改革的衍生产品，又是改革的外生力量，更是改制机构战略取向、风险偏好和利益攸关共同体。要切实把好战略投资人准入关，筛选资质合格、战略利益趋同的法人股东。

2、探索激励约束机制，构建现代企业模式

农村信用社实行股份制改革就是要建立现代金融企业制度，提高核心竞争力，是实现可持续发展的必然选择。通过实行股份制对产权进行改造，并建立起真正的现代商业银行的运作机制，从各个方面提高核心竞争力，从而实现可持续发展。科学合理的激励约束机制是持续健康发展的重要保障。因此，要对指标考核体系进行完善，尽快对员工实施效益考核，实现单纯收益导向转变为成本收益并重，引导阶段性考核转变为周期性考核，从而促进经营行为的长期化和管理的精细化。在激励约束机制方面，要注重引入经济资本概念，逐步强化拨备成本、资本金占用的考核。对薪酬结构进行优化，建立绩效工资奖金延期支付制度，设定合理的支付期限。各类资源分配重点向基层倾斜，利益分配重点向一线倾斜，业务发展重点向“三农”倾斜，引导实现长效发展、高质量发展，为建立现代农村金融企业新秩序打下扎实基础。各级部门应进一步争取相关优惠政策，对先期完成改制的优质机构，给予更为优惠的正向激励，积极营造示范效应。

3、构建风险管理机制，提高内控管理水平

依法合规是银行经营发展的底线，管理好风险是银行业发展进程中必须永恒追求的主题。农信社应按照“梳理——规划——建设——提高”四步曲，研究制定中长期风险管理建设规划，加快建立全过程、全方位的风险管理体系，落实风险管理责任，增强自动应对和有效控制风险的能力。应重点确保风险管理理念和机制能够贯穿于决策、执行和监督的全过程，覆盖所有业务、所有部门及岗位和所有操作环节，力争通过风险管理推动业务稳健发展，确保机构价值的长期提高，促进发展战略的实现。信息科技是提高农信社业务发展与风险管理能力的基础，要鼓励从大中型银行引进成熟的技术和系统，以节约开发成本，缩短开发时间，确保风险管理全流程固化到信息科技系统中，做到风

险“人防”与“技防”的有机结合。

4、持续加强支农服务能力建设

以创新为根本，提升农信社“三农”服务水平。农村商业模式正在发生深刻变革，资金流、信息流和物流深度融合的趋势明显，农村多元化多层次需求与供给矛盾的问题还比较突出。根据农村金融服务需求特点，加快完善经营管理体系和业务运作机制，注重加强客户、产品和渠道建设，力争做到贴近“三农”、灵活便捷、运行安全和服务高效。其核心是要坚持专业加敬业的原则，增强农村金融服务功能。主要将注重以下几个方面的发展：（1）是增强可持续发展能力。（2）是确立服务“三农”的市场定位。农村信用社长期扎根农村，在农村金融市场上具有先天的比较优势。坚持“三农”市场定位，既是提升金融整体服务功能的客观要求，也是农村信用社实现差异化、特色化发展的内在需要。为此，银监会着力加强对农村信用社战略方向监管，积极协调有关部门出台支持农村金融发展相关扶持政策，以监管约束和政策激励引导和督促农村信用社制定清晰的发展战略，确保其支农服务方向不偏移。（3）是健全服务“三农”运作机制。银监会始终督促指导农村信用社立足自身优势，适应农村金融需求特点，大力推动开展金融产品和服务方式创新。督促增加机构网点，特别是金融机构空白乡镇增设网点，完善网点功能，延伸提供服务，并采取布设物理机具、开展流动服务等多种灵活方式，不断扩展服务覆盖面和提高服务深度。（4）农信社应根据现代农村经济发展变化趋势，探索在组织体系、研发机制、经营模式等方面做出系统性制度安排和创新性机制转变。重点在组建“三农”事业部、设立区域性贷记卡管理中心等方面开展创新。（5）积极借鉴其他银行业金融机构成功经验，积极发展因行而异的特色化、品牌化战略，引入先进的小额贷款技术，强化全方位金融人才培养战略，维护和扩大农村小额贷款品牌优势，加紧研发以农业为核心的供应链金融服务产品，在具备条件的地区开办供应链金融业务，支持现代农业的发展。（6）大力推进抵押担保创新，探索完善土地经营权、林权抵押及微小企业担保方式，提高贷款可得性，推动信贷从量的扩张向质的提升转变，逐步实现金融产品和服务方式的市场化、本土化、特色化和现代化。（7）加快建立服务后评价机制，注重客户维护和客户培育，定期不定期开展客户回访，了解掌握客户满意度和服务需求变化，针对性地加以改进，促进提高客户忠诚度和自身竞争能力。重点围绕解决农村“贷款难”，加强农村银保合作，推动抵押担保创新。

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致谢信

在论文完成之际，我要特别感谢周渊老师的细心指导。在我撰写论文的过程中，周老师倾注了大量的时间和心血，无论是在论文的选题、构思和材料的搜集方面，还是在论文的研究方法以及成文定稿方面,我都得到了周老师的帮助和教诲，特别是她深厚的学术素养、严谨的治学精神和一丝不苟的工作作风使我终生受益，在此表示真诚地感谢和深深的谢意。