浅谈乡镇政府的服务职能

浅谈乡镇政府的服务职能

【摘要】政府职能，构建服务型政府，是新时期中国行政管理体制改革的重要内容，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。实践中，不同层级的政府其服务职能有不同的要求，作为数量最多和最基层的乡镇政府应紧紧围绕服务“三农”转变职能，建设服务型政府。推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。

综上所述，根据安徽省灵璧县对乡镇如何破解建设服务型政府所面临的财税体制、管理体制、传统观念、考核机制等制约因素进行了阐述分析。

【关键词】乡镇；政府; 服务职能

【文本】

一、乡镇政府服务职能的相关概念与理论

乡镇政府作为中国行政体制的最基层，它直接面向广大基层群众，是党和政府联系基层群众的桥梁和纽带，更是在当地带领农民贯彻党的路线方针政策，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会的领导核心。乡镇政府的治理模式制约着广大民众需求的实现和社会福利的增长，处于公民社会与官僚体制冲突交汇点的乡镇政府，急需探索完善自身的体制结构，更好地实现为广大基层群众服务的职责。

（一）乡镇政府服务职能的相关概念

1、乡镇政府的相关概念

（1）政府

政府的概念可划分为广义政府的概念和狭义政府的概念。从广义的角度来说，政府是包括一个国家的立法、司法和行政机关在内的所有公共机构的总称。而狭义的政府仅指国家立法、司法和行政等公共机构中之行政机构分支。本文使用的是狭义政府的概念。

马克思恩格斯的著作中，国家与政府的概念是不分的。按恩格斯的观点，国家是表示“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无可摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内。这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”

综合上述，学者们的基本观点是：政府是一个具有统治职能的国家机器，而统治职能的实现显然是以政府权力的强制性来保证的，即政府利用其所掌握的政府权力的强制性来惩治那些不遵守政府所代表的那个群体意志的人，以迫使他们服务反映政府所代表的那个群体意志的法律和政策，这种强制性就来源于政府所拥有的系统的、有组织的暴力。强制性是政府概念的固有特性。

（2）地方政府

地方政府是管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府（在联邦制国家，即称“联邦制府”）的称谓，汉语简

称“地方”。现代社会中，地方政府和中央政府相比，只具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等。

一般来说，人们从管辖区域的范围、从权力的纵向来源、从管辖事务的性质、从政府层级、从中央政府的对应参照物等多个角度对地方政府定义。地方政府具有角色的双重性、职权的有限性、权力的非主权性等基本特征。

中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。中国大陆地方政府自1950年开始至1980年，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980年后转为四级为主，三级和四级并存。宪法把地方政府分为三个层级：省级、县级、乡级。我国地方政府实践中，纵向分为四个层级，即省级、市级、县级、乡级（有的为三级，有的为五级）；横向有一般意义上的地方政府，民族自治的地方政府，还有特别行政区的地方政府。

（3）基层地方政府

基层地方政府处于地方政府体系的最低层级。乡镇政府是地方性政府的最基层。它最直接面向地方居民，直接管理和服务本地居民和本地公共事务。能否充分吸收当地居民广泛参与地方事务的管理，能否充分发挥基层地方政府的效率，是影响基层地方政府活动的一个重要因素。基层地方政府的规模一般有适度、过小、过大三种类型。

所谓乡镇政府，亦可分为乡政府和镇政府。乡政府一般所辖人口较少，规模较小，经济总量较低；镇政府相对而言，人口较大，规模较大，经济社会发展较快。本文所研究的是响水县所辖的所有乡与镇。

2、政府职能的相关概念

（1）职能

职能是指人、事物、机构所应有的作用。从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力；事物的职能，一般等同于事物的功能；机构的职能一般包括机构所承担的职权、作用等内容。本文所探讨的是指公共管理职能。确定管理职能对任何组织而言都是极其重要的，作为合理组织活动的一般职能，究竟应该包括哪些？管理学者至今众说不一。

（2）政府职能

政府职能是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和发挥的作用。它反映了国家行政管理活动的实质与方向，是政府活动的全面概括。

政府职能主要由政治职能、经济职能和社会管理职能等组成。一般来说，政府的规模、结构、组织形态和管理方式，是由政府的职能决定的。政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。

学界对政府职能约有三种观点：一是能力和作用的结合；二是职责和功能；三是职责和作用。综上，可以把政府职能界定为根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。

3、服务型政府的相关概念

“服务”一词在公共管理领域被频繁地使用，究其概念，多数学者将“服务”作为一种“产业”，即“服务业”来使用。还有的从服务的词源意义上来界定，认为服务是为其他人工作，也意味着是一

种职业。

笔者认为要从服务概念推演出服务型政府中政府与公民之间的关系，就应该从服务者与被服务者的关系入手认识服务的概念。学者井敏认为，评价服务的质量，要从服务提供中，服务者与被服务者之间的关系，以及服务的消费者对服务的感觉，即服务的消费者对服务的提供者所提供的服务是否满意和满意的程度如何来界定服务的质量。

由此，服务的基本特征主要有被支配性、自愿性、惬意性，第一个特性是决定性特征，后两个是衍生而来的。

（二）乡镇政府服务职能的相关理论

1、政府职能的理论

（1）行政职能与行政组织的设立与变革关系

行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。政府机构改革包括：科学分解、确定政府各机构职能，合理划分各机构权限，调整、设置政府机构，合理配置和使用人员，转变机构运行方式，改革机构办事手段，完善机构运行机制，精简多余机构和官员等。政府机构改革并不是简单的撤减、合并，而是要转变政府行政职能。

（2）政府治理模式的基本理论

何为“治理”？世界银行在1989年首次使用治理一词，“按照全球治理委员会的定义，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和”。本文认为，治理是指在一个国家或地区范围内，政府组织、非政府组织、企业和公众所构成的管理系统，

为实现公共管理目标，通过公共管理职能，运用公私管理的一切手段，进行公共服务和社会事务管理的过程。

（3）国外地方政府职能转变的经验

西方国家对于政府职能定位的普遍做法是不同层级的政府职能有所侧重、事权分工比较明确。在英国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。在美国联邦与各州之间的权限划分是非常清晰的，州内部的结构形式与中国几乎相同，但各州的政府事权划分非常明显，涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使，而诸如消防、卫生、市政、地方治安等事权都交给地方政府来做；具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于地方性的需要，如铺路、供水、安装街灯、处理垃圾、治安与消防等。西方国家在各层级政府间合理划分事权的做法，既明确了各级政府的职责权限，又减少了不必要的机构设置。

美国乡镇的主要职能是执行地方法令、讨论税收和财政支出，大多公益性活动都由社会团体负责或采取企业化管理。法国市镇的权力与职能十分有限。市政府不设专门的行政机构，主要由市长和市长助理组成，市长助理的人数按照市镇人口的多少确定，最多的为12人，最少的为1人。市镇政府一般不能直接地经营企业或包揽具体经济事务，市镇长的首要任务是实施国家法律和中央政府的法令，贯彻执行省长的指示，维护地方治安；其次是负责执行市镇议会的决议等。

我们从西方国家来看，西方国家对于乡镇的职能划分比较明确，机构设置较少，管理形式灵活多样，且侧重公共产品服务职能，淡化其政治职能。发达国家各级地方政府在政府职能承担上采用“职能分工”模式，各级地方行政机关互不隶属，各司其职。地方政府职能的主要内容，不是政治性职能，而是与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。地方政府基本上不承担政治性职能。地方政府职能的主要内容，是为当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。在经济事务方面，地方政府也不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。地

方政府通过对当地社会提供良好的公共管理和服务，提供必要的公共基础设施，形成安定的社会秩序，为当地居民的生活、企业的生产创造一种较好的环境和条件，从而维护和促进地方经济和社会的持续发展与进步。

2009年1月，中共中央国务院出台了《关于2009年促进农业稳定发展、农民持续增收的的若干意见》，这是2004年以来中央连续发布的第6个关于“三农”问题的1号文件。文件提出要推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。

作为数量最多和最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责，国家的惠农政策，都需要乡镇政府去实施、去落实。随着社会主义市场经济的建立和农村城镇化步伐的加快，乡镇政府的职能发

生了很大的变化。乡镇政府提供公共服务、促进农村社会的稳定与和谐发展的职责更加突出。这就需要强力推进农村基层综合改革，完善乡镇政府社会管理

和公共服务职能，发挥其在农村公共事业发展中的主导作用。

安徽省灵璧县乡镇机构改革迈出了可喜的步伐，取得的成绩是显著的。但是，如果将撤乡并镇就等同于乡镇机构改革，仅仅在机构的裁减和隶属关系的转移上“想点子”，做文章是不够的，还必须把乡镇机构改革和乡镇职能转变与人民群众应得的实惠有机地结合起来，通过深化乡镇机构改革，按照规范化服务型的要求建设乡镇基层政府，从行政管理体制上切实解决机构设置和人员编制的科学性和合理化等问题，真正解决由于乡镇职能的错位、越位、缺位而产生的一系列与市场经济发展要求不适应的问题，乡镇机构才可能走出过去那种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的误区。

1、科学定位政府角色，重新界定乡镇政府职能。

科学界定乡镇政府职能是一项带有前提性和基础性的工作。应充分借鉴西方国家在地方政府职能定位的有益经验，同时充分考虑到乡镇政府的特殊地位以及各地不同情况，努力形成具有中国特色、富有成效的乡镇政府职能定位。

一、要科学设计乡镇职能。

要适当减弱我国乡镇政府所承担的政治职能、经济职能，增强社会管理职能。主要职责应该被界定为：其一，严格按照国家法律和政策规定，落实和管理中央和省级政府投资的公共服务项目，如公共基

础设施、基础教育、公共医疗、基础社会保障等，保证这些项目优质高效完成，确保国家各项支农、惠农政策落到实处。其二，提供与其财权和事权相应，主要面向本辖区公民的公共服务和社会管理。主要包括治安、排污、垃圾处理、农技、农业信息、市场监管等。其三，组织和协调公民和社会组织进行自我服务和自我管理。组织和监督村民根据一事一议的原则，发展乡村道路、农田水利、基础设施和其他公共事业建设。

二、建立高效的职能模式。

以安徽省灵璧县为例近年乡镇机构，重新规范了行政事业单位设置，撤消了原有的一些中心和站、所，又新建了一些管理中心。应该说，这次改革，为乡镇机构职能的根本转变，从过去全能型的政府转向有限功能的服务型政府奠定了基础。但这只是解决了“干什么”的问题，还需要进一步解决“怎么干”的问题。“怎么干”又涉及到干部的理论水平、思想认识、能力素质、物质条件等。目前在许多进行了乡镇撤并的地方,基层干部对履行新职能，普遍存在着思想准备不足，工作方式陈旧，转变措施力度不够和人才资金等条件缺乏的问题。许多乡镇干部对催收催种轻车熟路，但对于如何提供公共产品和开展公共服务却认识模糊，表现出点子不多，对策不活、方法老套，工作措施到位率、落实率不高。有的地方工作方式上也出现了“老办法不行，新办法不会，硬办法不敢用，软办法不顶用”的现象。可见这种职能的转变不是一个简单的形式和过程。也就是说乡镇机构改革和调整以后，各机构怎样做到责任分明、协调有序，具体工作怎样操作才

科学合理，真正行之有效，干部的心态如何由管理向服务转换、管理理念和新工作方式等都还有待进一步摸索；在管理方式和手段上也应有所创新。

三、要合理划分县、镇职权。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求，积极探索乡镇政府职能法律规范，使乡镇政府职能转变做到有法可依、有章可循。

1、完善财税管理体制，加大财政支持力度。

目前，灵璧县大部分乡镇财政负债严重。由于无钱办事，多数乡镇领导整天把主要精力用于向上跑资金、争项目。为维持财政运转，违规挪用挤占支农资金，拆东墙补西墙，举债保运转已经成为乡镇的一道通病。因此，深化乡镇机构改革，首先要进一步调整和完善乡镇财政体制，理顺上级财政与乡镇的财力分配关系，实现财力适度向乡镇倾斜，调动乡镇增收节支的积极性，形成乡镇自求平衡的内在约束机制，促进乡镇政权建设以及乡镇经济和社会事业的全面发展。一是要通过提高财政转移支付比重和其他方式，不断消化乡镇债务。中央政府应继续扩大在发展基本公共服务方面的职责，扩大基本公共服务覆盖面，尤其加大基本公共服务支出向农村、落后地区和弱势人群倾斜的力度，尽快实现十七大提出的基本公共服务均等化和“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基本目标。省级政府应加大对辖区县、镇公共产品投入，解决辖区内城乡间公共产品不均等问题。镇级政府不再对基础教育、公共卫生等公共服务负主要支出责

任，而是将有限的财力投入到其应负责的方面。特别是加大对乡镇为农服务单位的经费投入力度，以消除他们的后顾之忧，调动乡镇政府为农服务的积极性。二是调整乡镇财政管理体制，适当增加乡镇财政预算经费。按照适度调整、有所提高的原则，切实增加对乡镇财政的投入和管理。三是重点培植本级骨干财源。要跳出单纯靠农业求发展的圈子，把财源建设的重点转移到二、三产业上来，积极构建以工业经济为主导的多元化财源体系。按照利益均沾、效益共享的原则，鼓励乡镇积极开展招商引资，发展农业特色产业，引导农民创业，力争给乡镇多让利，刺激乡镇自觉扩大税收产业，加快形成稳定的税收财源，不断增强自我发展能力。四是对分流工作要给予财力支持。市、县通过加大财政转移支付的力度，适当承担改革成本，促进乡镇改革，减轻包袱，轻装上阵。原由财政供养、按规定途径分流的人员，其工资、养老、医疗保险经费由财政支付；经费由财政核补或镇自筹经费的分流人员，其经费由县、镇共同承担，主要由镇级筹集资金解决，缺口由市、县转移支付解决，确保分流人员的经费足额到位。要积极协调工商、土地、税务、金融等部门，尽量为分流人员创办实业，为其从事个体经济、合作经营给予方便。

2、激发干部队伍活力，筑牢服务型乡镇的基石。

乡镇干部是实现乡镇职能和目标的关键，承担着乡镇决策、计划、组织、指挥、协调、控制、执行、操作职能，对建设服务型乡镇具有基础性作用。因此，要根据职能转变的新要求，大力提高乡镇干部的素质。

（1）是要改善乡镇干部的专业结构。

针对现阶段农村工作需要和干部自身的要求，严格按照“大教育、大培训”的总体要求，着力建立健全多层次、开放式的干部教育培训机制，建立完善干部日常学习、集中培训、轮训制度，在提高干部政治理论、市场经济和科技文化知识水平的同时，注重提高干部依法行政、统筹协调和服务产业的能力，通过直接有效的培训，力促乡镇干部向学习型、技能型、示范型、服务型干部转变，以推进乡镇职能更快更好转变。

(2)是改善乡镇干部的年龄结构。

明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准，建立科学合理的乡镇干部绩效评价体系，按照公开、公平、公正，因事选人，择优录取的原则，高起点，严把关，采用招考等形式，从农村、乡镇企事业单位中，吸纳部分优秀人才，充实乡镇干部队伍。要改变乡镇干部老化现象，加大县乡干部交流力度，把一批素质好、有潜力的干部输送到乡镇工作一线，逐步实现乡镇干部队伍年富力强的目标。

(3)是完善选人、用人机制。

要坚持结构合理、优势互补的原则配强乡镇党政领导班子。要通过公开选拔和竞争上岗等形式，把有乡镇工作经验、素质高、业务精、本领强的优秀干部按程序选进乡镇党政班子。按照政治上关心、经济上关爱、生活上关照的要求，加快乡镇一般干部的交流力度，积极推行干部轮岗交流、回避交流、异地交流制，逐步优化乡镇干部工作、生活环境，进一步激发干部的工作积极性和主动性；建立完善的干部

考评机制，通过实施群众考核、公开评议等制度，进一步促进乡镇干部工作作风的转变，推进乡镇干部队伍管理的科学化、规范化、制度化。

(4)是改善乡镇干部的待遇。

要拓展基层干部升迁路径和机遇，形成既能上又能下的“激励与约束”对称和“报赏与绩效”对应的人事行政体制。

【结论】

乡镇政府职能转变既是一项艰巨而紧迫的任务，又是一个长期而复杂的过程，不可能一蹴而就，这种转变将伴随着农村改革发展的全过程，也将根据农村发展需要不断地进行调整。必须按照探索、完善、巩固、提高的原则，解放思想，大胆实践，持之以恒地进行改革和尝试，并在实践中不断发现和解决新的问题。乡镇政府管理体制改革的方向和任务是转变政府职能，构建服务型政府。从文中，亦可得出这样的结论：1、改革政府机构的目的是转变其职能；2、乡镇政府完善服务职能，构建服务型政府要首先革新管理理念，准确定位公民社会中的政民关系。有待于进一步思考的问题是，江苏“县财省管”的体制是否会走向行政体制的省管，新体制下的乡镇政府机构设置又该如何完善才能实现公共服务功能，更好地发挥其在推进城乡统筹发展与和谐社会建设中的作用。

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