中国行政区划的演变

中国古代行政区划演变概况

行政区划是国家对所辖领土进行分级管理的区域结构，是中央集权出现后的产物。在我国漫长的封建社会中，随着朝代的更迭，其最明显的变化特征莫过于行政区划的变化。从行政区划的定义可知，其变化过程是和中央集权制度的发展同步的，因而地方的行政区划和中央政府便会产生分权和集权的矛盾，而这也是推动行政区划变动的主要动力。可以说，中国行政区划的变迁史也就是中央和地方权力的调整史。那么行政区划的划分又是以什么为标准的呢？由于行政区划的作用是统治和管理土地和人民，因此其划分和管理的决定性因素是政治。在中国历史上政区的划分是以政治为首要因素，同时顾及到自然、经济等相关因素。在中央政权稳定的情况下，最理想的是三者的兼顾。

具体从政区地理的角度来看，行政区划基本上遵循四个要素，即中央到地方分几个层次进行管理；行政区面积范围；国家内部政区间的界线；行政中心的选择。

每一次改朝换代都意味着行政区划的变迁，而这种变迁也在很大程度上综合反映了我国人文地理面貌的变化。

中国历史上出现最早的地方行政单位是县，至春秋早期其含义已与邑类似，并多见与各类文献中，而秦和楚更是最早势力含有行政区划意义的县的国家。

较之县稍晚出现的是郡，大约在春秋中晚期，初期郡的地位较低，地理位置也较偏远。此时郡与县的出现已经开始慢慢打破西周以来的分封制度。

至公元前221年，秦统一六国，废分封，行郡县，使郡县二级制得到正式的实行。初分天下36郡，后增加桂林、南海、象郡等至46郡。

至汉初实行郡国并行制，是由于秦末农民起义中六国旧贵族的要求，也是巩固新生政权的需要。尽管后来汉高祖陆续废除异姓王而分封同姓诸侯，地方和中央集权的矛盾还是无法避免。这就出现了从景帝开始的削藩策略，至汉武帝时期推行推恩令等措施，使汉代王国灵帝大为缩小。至此汉又回归至郡县二级制。西汉初继承秦41郡，至汉平帝时中央政府所辖103郡，而东汉时达到105郡，但此时由于刺史制度的实行和演变，郡的行政级别已将为二级，州则升至以及行政区。

从东汉开始至魏晋南北朝，实行的是州郡县三级制。其发展经历了东汉的十三州到三国的十九州再到西晋时的二十一州。西晋后，由于侨置郡县的泛滥，行政区划开始变得异常混乱，州的数量也大大增加，从刘宋的二十一州到陈的六十四州（公元580年），而在公元581年，北方的州的数量已达到二百一十一。此时州郡县三级制已混乱到极致，行政区划到了非改不可的地步。

至隋唐五代，都府制代替了州郡县三级制，隋至唐初设总管府，唐武德七年改为都督府，又由于少数民族政权对唐边疆的压力，遂开始设置节度使，掌一州或数州之军政大权。而节度使的权力过度膨胀导致的结果便是安史之乱，唐代也由此由盛转

衰。

至两宋，开始实行道路制，其中，北宋保持时间最长的是二十三路，即北方十路，

南方十二路，外加京畿路共二十三路。至南宋由于领土大为减少，只有十六路。宋

代为了防止地方专权，尾大不掉，在同一层级设置多为长官分管各项事务。如转运

使（漕司）掌管财政，提点刑狱使掌管司法、监察、安抚使掌管军事等。

至元代实行源于魏晋时期行台制度的行省制，由行省、路、县三级政区组成。行省

为中央的派出机构，全称行中书省，简称行省。公元1790年，确立十三个省级行

政区。包括中书省直辖区，宣政院辖区和是一个行省。至元末，行省制趋于混乱。

至明代，省级行政制度日趋完善，洪武九年，该行省为承宣布政使司，行省取消，

但习惯上仍称省。明代的省份是都指挥使司辖一省卫所年户。明代共十六都司，五

行都司，二留守司。

至清代，总督、巡抚成为地方实官，实行省、府、县的三级行政区划。而边疆地区

则实行不同于内地的行政区划，如东北设奉天、吉林、黑龙江三将军，外蒙古设乌

里雅苏台等。

至民国时期，增设四特区，即热河、察哈尔、绥远、川边四地。在北京政府时期全

国共二十九个省级行政单位。在南京政府时期，该行政区划为省、行政督察区、县

三级。

总结中国古代的行政区划变化，可以看出在两千多年间，我国行政体系经历过几次

重大的变化。其表现为以下特点；首先以监察区划或军事区划转变而来；其次随着

时间的推移，行政区划层级呈下降趋势；第三，历史时期的行政区划以三级制为主；

最后，地方首长多由中央派出官转变而来。

补充：

中国古代行政区划的演变

早期国家的政治制度是基于氏族社会的传统而建立起来的。夏、商、周三代的政治制度都保留着氏族社会的特点，如商朝的内外服制度、西周的分封制都以血缘关系为社会组织的纽带，这时虽已出现中央与地方的统属关系，但尚不成熟。

（一）郡县制

古代较完整的地方行政制度出现于春秋战国之际。春秋时期，秦、晋、楚等国在边地设县，在古文中，县是古悬字，因悬于诸侯的采邑之外而命名。其后各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。设郡晚于设县，也是为了满足防卫之需要而在边地设立。最初郡县互不统属，后因经济开发，人口增长，中原各诸侯国北部边境的郡开始分县而治，中原腹地的县逐渐划小，数目增多，于是在县上置郡，形成郡县两级政区。至战国后期，各诸侯国除都城外已普遍置郡。秦统一六国后，分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。确立了郡县制。

两汉承袭秦制，但刘邦认为秦朝速亡的重要原因是未分封子弟为王侯供卫中央，于是将当时

全国60个郡的3/4分封给诸侯王，中央直辖仅15个郡，结果重蹈战国时割据之势，引发七国之乱。平叛后,西汉朝廷将王国作用官吏的权力收归朝廷，又以“推恩令”分割王国封地，缩小其辖境。从此，诸侯王“惟得衣食租税，不与政事”，郡国并行制名存实亡，实际已恢复秦的郡县制。

（二）州郡制

州起源于汉武帝时所建的刺史监察制度。为加强对地方的控制，汉武帝分全国为十三个州部，每州设剌史监察地方，不过这时的州刺史并无固定驻所，还没有形成一级行政规划。黄巾起义爆发后，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。由于州牧手握重兵，并以此为割据资本，使中央集权陷于瓦解，导致三国鼎立割据局面。

魏晋南北朝时期，地方行政制度极度混乱，隋统一全国后，隋文帝“罢天下郡”，推行以州领县的两级行政制度，至隋炀帝时又改州为郡，以郡统县，隋朝的整顿虽然结束了魏晋南北朝埋藏滥置州、郡的现象，但也没能挽救州郡制。

（三）道路制

唐朝前期与隋朝一样是州、郡名迭相改用。至唐太宗时为加强管理，按山川地形分全国为十道（后增至十五道），唐玄宗时又把“府”引进行政区划中来，将属京师、陪都或皇帝驻跸地建府以显示其特殊地们，使唐代的行政区划基本上成为道—府（州）—县三级制。

唐朝设道之初仅由中央派监察大员不定期赴多事地区视察，未成定制，至开元年间才设置各道采访使，以六条检察非法，类似汉朝刺史。后因边患频增，由边境节度使兼任道采访使,且兼辖州县事务，重演东汉末年外重内轻的局面，最后导致安史之乱。安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者辖十几州，小者也辖三、四州。所以道作为行政区划已徒有虚名了。

北宋统一中原后，为改变“方镇太重、君弱臣强”的局面，除收军权于中央外，地方行政机构采取分路而治，成为路—府（州、军、监）—县三级政区（冲要之地设军，矿区所在设监）。事实上，宋的路制是仿唐代的道制而置。宋初分全国为十三道，路下府虽与州同级，但地位要略高于州，国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都改置为府，情况与唐朝很相似。

（四）行省制

自元代开始，中国又出现了一种新的行政区划制度，称为行省制。行省源于魏晋时的行台，当时为中央政权处理军国大事时的临时派出机构。金朝曾在边境广置行台尚书省。蒙古人入主中原时仿金制，设行尚书省统辖一个大区的路府州县，演变成地方最高政治机构。元世祖年间，尚书省并入中书省，地方机构也改称行中书省，简称行省。从此，地方政治制度进入划省而治的阶段。元代行省以下的行政区划略同于宋，行省下辖路，路领府、州，府、州辖县。

明立国后为强化专制主义中央集权，撤销行中书省，改称承宣布政使司（因辖境与原行省相同，习惯上仍称省）布政使司之下，分府、县两级行政机构。府由宋、元的路改置。

清承明制，在内地设18行省，行省以下机构大都承明制。省置巡抚成为一省之长，同时置8总督，凡督抚同在一城的省,存总督而废巡抚；非总督驻节的省，巡抚可全权处理军国大事，至此，行省制臻于健全。后因省区太大，政务日繁，又在行省与府、州间置道，作为省政府的派出机构，称道台。辛亥革命后废府存县，道台演变成省府派驻各地区之行政专员公署。

一、美国地方行政区划的结构与内涵

县（County）、市（City）、乡（Township）、镇（Town）

和特别区（Special District）是美国州以下普遍存在的地

方行政单位

从美国行政区划的历史来看，县是殖民地时期最重要的政治单元。

（1）县的单位内涵

县通常是州为行政管理的便利设立的分治区，是州政府为了分散某些职能而设立的行政单位，县充当政府的代理机构，对境内的市、镇、乡、市镇、村镇和居民行使州所委托的责任和权力。

（2）县的特点

从美国地方行政区划的演变来看，县是2. 市（City）

市作为一种规模较大的市政自治体（municipality）。

（1）市的单位内涵

市是根据居民申请并通过公民投票，经过州特许成立的为居民提供公共服务的自愿结成法人团体的分治区（incorporated subdivision）。市是由指定地区的人们联合起来建立的一个政府，它没有立法权而是协助州政府来管理地方和社区的事务。

（2）市的特点

美国的城市体制中，大小城市在法律上是地位平等的，各自独立，在经济上则自主发展；美国的市政府只拥有特许状（charter）明文授予的权力，而没有固有的、保留的权力，州对市拥有最后的决定权和控制权。

（3）市和县的区别

最稳定的行政区划；县的规模、人口各不相同，有的相差甚远；由于历史原因，目前在美国从县的地位来看，各地的情况很不相同，表现为南强北弱。

目前，大多数县并未实行严格的三权分立制度。而县的城市化趋势又使得地方政府的机构不断分化，传统县政府的功能显然已经过时，改革县的建制成为美国地方政府改革的焦点之一。

市作为一种规模较大的市政自治体

（municipality）。

（1）市的单位内涵

市是根据居民申请并通过公民投票，经

过州特许成立的为居民提供公共服务

的自愿结成法人团体的分治区

（incorporated subdivision）。市是

由指定地区的人们联合起来建立的一

个政府，它没有立法权而是协助州政府

来管理地方和社区的事务。

（2）市的特点

美国的城市体制中，大小城市在法律上

是地位平等的，各自独立，在经济上则

自主发展；美国的市政府只拥有特许状

（charter）明文授予的权力，而没有

固有的、保留的权力，州对市拥有最后

的决定权和控制权。

（3）市和县的区别

市在法律上与县都是州的分治区，区别

在于它们创设的方式和自治程度不同。

县是由州设立的行政管理分治区（administrative subdivision）,根据

的是州议会的意愿；市是为了向居民提

供公共服务、根据居民自愿申请、经州

特许成立的，是自愿结成法人团体的分

治区（incorporated subdivision）。

因此，市享有更多的自治权，有更多的

权力和权利处理自己的问题。

如果说县市根据州的意愿，由上而下划

分的话，那么市就是根据居民自愿申

请，经州特许成立的由下而上的市政自

治体，因此市享有更多的自治权

市作为一种规模较大的市政自治体（municipality）。（1）市的单位内涵

市是根据居民申请并通过公民投票，经过州特许成立的为居民提供公共服务的自愿结成法人团体的分治区（incorporated subdivision）。市是由指定地区的人们联合起来建立的一个政府，它没有立法权而是协助州政府来管理地方和社区的事务。

（2）市的特点

美国的城市体制中，大小城市在法律上是地位平等的，各自独立，在经济上则自主发展；美国的市政府只拥有

特许状（charter）明文授予的权力，而没有固有的、保留的权力，州对市拥有最后的决定权和控制权。

（3）市和县的区别

市在法律上与县都是州的分治区，区别在于它们创设的方式和自治程度不同。县是由州设立的行政管理分治区（administrative subdivision）,根据的是州议会的意愿；市是为了向居民提供公共服务、根据居民自愿申请、经州特许成立的，是自愿结成法人团体的分治区（incorporated subdivision）。因此，市享有更多的自治权，有更多的权力和权利处理自己的问题。

如果说县市根据州的意愿，由上而下划分的话，那么市就是根据居民自愿申请，经州特许成立的由下而上的市政自治体，因此市享有更多的自治权

特别区是行使单一职能的行政区划单位，在其辖区内只行使某种特别的职能。

（1）特别区的单位内涵

特别区的设置是为了适应特定区域的特别需要，为了应对一些特殊问题而不得不打破历史形成的行政地域边界的限制。同时，有些地区为了规避宪法和法律以及特许状所规定的赋税、便于对有关专业人士的管理和普通地方政府为了某种共同的行政上的目的，也会将各自的全部或局部区域合并成为履行某一特别职能的管理区，设立独立的管理机关，使之成为一个特别区。

（2）特别区的特点

特别区包括很多种类如学校区、消防区、文生区、公园区等；特别区是美国各类行政建制中比重最高、增长最

快的行政单位；在美国的官方统计和政治术语中被当作“地方政府”，特别区是一种地方自治体，享有法人的权利。