浅析美国国会调查权的行使

外国行政法论文

《浅析美国国会调查权的行使》

法学1101班

2003110102

张琬莹

浅析美国国会调查权的行使

摘要

调查权是美国国会经常使用的工具性权力,它在实际政治生活中逐步确立了它的法律基础和程序规则。它是国会了解和查明国民经济、社会和政治等领域中发生的重大问题而进行相应的立法或补救性立法所不可缺少的工具和手段,也是国会揭露政府中违反宪法和法律的滥用职权行为、贪污腐败行为、以及重大工作失误的锐器,客观上有利于维护美国分权与制衡的宪政制度以及政府统治的稳定性和有效性。同时,国会调查在形式上充当国会或者选民的耳目,在实质上则是政党利益、集团利益和议员个人利益相互争斗和妥协的政治过程。美国国会曾滥用调查权而侵害了公民的自由权利,损害了美中关系。

可见，在国会各项权利中占有重要地位的调查权也有它不容忽视的弊端。本文拟先阐明国会调查权的具体内容，进一步分析其来源及性质，接着我们会结合案例，就美国国会调查权在行使的过程中，是否存在限制，是否会与公民的权利存在冲突等问题进行探讨。从讨论中得出美国国会调查权在某种程度上存在一定的限制，在特定的情形下可能会与公民以隐私权为代表的一部分权利发生冲突。

关键词：美国国会调查权弊端人权保障

根据美国宪法，国会对政府具有完全的制衡能力，这种制衡能力具体表现为：组织权力（任命弹劾权）、授予进行活动的权力（批准权）、给予活动经费的权力（财政权）和监察行政活动的权力（调查权）。国会的调查权力是国会控制行政活动的重要武器，其重要性不亚于国会的立法权。国会调查的目的在于保证行政机关的执法活动符合法律的规定，防止其越权或滥用职权。虽然有助于监督政府行为，防治腐败，但仍然有很多时候，因为其中议员的腐败行为或者调查权被滥用的情况，而使这项权利无法发挥到预期的成效。与此同时，各委员会中的国会议员又常常身兼政党党员，在诸多因素的牵动下，调查权有时成为政治报复、损害被调查者名誉或帮助国会议员做秀、塑造政治声望的工具。另外，因为经费及人员的限制，再加上额外另有繁重的立法工作要进行，致使在缺乏行政部门和司法部门协助的情况下，出现工作进度拖沓缓慢的情况，最后即使调查结果出来，也可能因为时效性问题而失去社会舆论的关注，导致应有的监督功能大打折扣进而丧失本该有的意义。

其实调查权在美国的宪法中并没有明文规定，国会的调查权原本是从国会立法权派生出的一种监督权，但是它得到了联邦最高法院的认可。1946年的国会改革法首次宣布，监督政府是国会的职责。同时，决定在参、众两院分别设立政府工作委员会，负责对联邦各行政部门进行总的监督，并代表全院统一检查各委员会的监督工作。两院中的各常设委员会负责对其所管的行政机构进行日常监督，负责决定监督课题，进行专题调查并提出处理意见。此外，1978年国会还通过了《监察长法》，决定在内阁各部和联邦独立机构设立监察长一职。监察长由总统提名、参议院认可，负责审计和调查所驻部门的舞弊、浪费、低效和滥用职权等问题，并提出改进该部门工作、增强效益的建议。监察长每半年向国会递交一份监察报告。另外，针对某些问题特别严重、影响极大的案件，国会两院可以随时设立特别委员会来协助常设委员会进行调查。如1986年的“伊朗门”案，国会两院为此分别成立特别委员会，对此案进行了彻底调查。这一做法表明国会的调查权在维护国会的宪政权力，抗衡总统的权力膨胀，维护三权分立与制衡原则方面发挥着不可或缺的重要作用。国会伊朗门事件特别委员会的调查报告促使国会修改现行法律，规定总统必须向国会通报所采取的秘密行动。

一、国会调查权的来源

（一）历史来源

在1792年，美国军队被印第安部落击败，国会决定对此事进行调查，要求国防部提交有关的文件，当时的政府高级官员一致认为，进行调查和要求提交文件属于国会的权限，从此美国国会拥有了习惯意义上的调查权。1927年的判决中认定，宪法既然赋予国会立法权和财政权，那么调查权是行使立法权和财政权所必要的和适当的派生性权力，毫无疑问地包括在国会权力范围之内。1946年的立法改组法明确规定，调查权力是国会执行监督职务必不可少的手段。

国会调查的重要内容是政府官员的行为表现，如有无贪污受贿行为等，并为弹劾收集证据。它是国会监督政府的一种最直观的、形象的方式。对于重大问题的调查一般采用听证会的形式，国会有权强制不到庭作证的人出席调查听证会并提供证言，对于拒绝到国会调查听证会上作证的人，国会可以蔑视国会的罪名传讯，也可对提供虚假证言的人以伪证罪名加以传讯。国会有权要求行政机关就某一特定事项提出报告，或就其广泛的执法活动定期做出报告，以便于国会的调查和发现问题。对于比较简单的问题，委员会的成员可以与有关的工作人员进行面谈，了解情况，传达国会的意见。

（二）法律来源

虽然在1792年国会调查权就已经在国会各项权力中拥有一席之地，然而开始时，调查权在大家的认知中一直是作为一种附带权力，直到1875年联邦法律作出规定：凡是被国会传唤前来就调查中的任何时间提供证词或证据者，如故意不出席，以及虽然出席而拒绝回答问题者，可按照规定进行起诉。并判以100元以上和1000元以下的罚款；或一个月以上，十二个月以下的有期徒刑。这一法律的推出，使得国会的调查权开始在司法领域内获得确认和保障。

在欧洲的其他国家，议会的调查限于重大问题，不涉及细微的行政事件。美国国会的调查和听证，往往不问事件的大小，只要能够满足议员的某种政治目的，都能触发国会的监督程序。国会的调查听证会一般是公开的，并通过新闻媒体向外界广泛报道，以取得公众对其调查的关注和支持。现在，国会对行政部门进行

调查已成为国会监督总统以及行政部门的一项经常性的形式。

总之，国会对行政的控制是维持美国分权原则，保持立法部门和行政部门互相平衡的宪法手段。正如麦迪逊所言：“防止各种权力逐渐集中于一个部门的最大保障，在于给予每一个部门的主管者必要的宪法手段和个人动机以抵制其他部门的侵犯……，野心必须用野心来对抗。”1事实上，美国国会对政府部门控制的严密程度，超过任何其他西方国家议会对政府部门的控制。

二、国会调查权存在的性质

(一)立法辅助

美国联邦最高法院在1927年的McGrain v．Daugherty一案中指出，“国会调查权即为辅助国会立法作用，而授予国会调查，搜集资料之一项重要而适切的权限”。“国会调查权的有效性就在于调查是为了特定的目的服务，也即辅助立法程序”。在McGrain v．Daugherty一案中，最高法院大法官认为，“长久以来，通过证人质和指令相关当事人出示相关材料以收集必要信息的权力具有立法权的属性，这些辅助性权力(auxiliary powers)对于国会有效行使其立法权能是必要且合宜的。”台湾地区学者许剑英认为，“必须强调的是，国政调查权的主要功能，乃在辅助立法权的行使，从事立法之准备工作??”[1](PP．98～99)从这些论断中可以看出，言者无不将调查权集中于立法机关的立法职能方面，认为调查权是作为立法机关制定法律的辅助权限而存在的。鉴于国会的主要职责是制定法律，国会调查与立法有关。国会调查的目的是让国会获得公众对于立法动议的看法，获得对某些技术问题的专家意见，使议员们获得测试其支持者或反对者的机会。[2](P．529)在涉及国会调查权的案件中，美国法院往往强调国会调查权是否有正当目的，主要看调查对象是否与国会行使立法权相关，调查所得的信息是否有助于国会进行立法考量。如果符合这两个条件，法院就会认为调查目的正当。

[2](P．537)国会调查只能是为了检验现行立法，或为了将来的立法而做准备，如果调查不是以此为目的，那么在司法实践中往往会遭遇败诉。在调查行政部门时，如果国会不以立法为目的，总统或行政机关会以国会超越权限为由而不予理睬。立法调阅权专为辅助议会立法，通说是一项辅助权能。许剑英认为，立法调

1《联邦党人文集or联邦论（federalist papers，1788）》汉密尔顿、麦迪逊、杰伊

阅权，系指立法院为行使制定法律、审核预算、遂行质询、厘定政策、监督政府之必要，而对政府机关、各级官吏和一般民众，实行必要之立法辅助权。

[1](PP．97～98)并认为该项权力具有如下三个特征：其一，调阅权是附属于立法的从权力，具有附属性，而不能够单独行使，它是行使立法权所衍生的权限，也是一种辅助权限；其二，调阅权的行使，是在“仍有不明了”或“必要时”才行使的权力；其三，调阅权必须经由院会或委员会决议，才可以行使，在性质上属于立法院集体行使的职权，而非立法委员个人行使的职权。[1](P，98)可以看出，立法调阅权是因调查所需向相关机构和个人调阅文件的权力，其内容比调查权狭窄，故辅助属性无可争议。

(二)辅助立法机关

辅助立法机关与立法辅助不同。立法辅助是指调查权辅助国会制定法律，辅助立法机关是指调查权辅助国会对行政和其他机关及公职人员的监督。许剑英认为，“国会调查权，乃指国会为行使立法权、预算议决权限与行政监督之必要，得对政府机关、官吏或认为必要调查之权力”。[1](P．98)另一学者指出，“调查权是立法机关为行使各项重要职权，必须明了有关情形附带发生之权??调查权是应事实之需要，属立法机关应有之职权，借以增进立法机关之权能，而使一切有关情形，尤其是政府行政，在精密调查之下，予于公开，然后再借社会的力量监督与改进有关部门的措施”。2两观点的共同性质是承认调查权的辅助性，认为调查权的行使是“附带发生的”，但“附带”性并非仅仅是立法，雨是包括立法机关的其他权能，涉及对预算议决、政府机关、官吏或者其他必要事项之监督。与仅仅认为国会调查权的立法辅助性质相比，该观点强调调查权“辅助范围”的广泛性。美国国会调查权的调查目的不断扩展，逐渐从早期的辅助国会立法扩大为辅助国会的其他权能。在亚当斯任期内，确立了国会调查行政机关开支疏漏的权力。到19世纪末期，国会调查权实际上已涵盖了所有的政府行为——从调查内战的爆发到政府基金的滥用丑闻。1927年的McGrainv．Daugherty一案在国会调查权的发展历程中非常关键。在此案中，最高法院驳回了下级法院的裁决，申明国会的调查是正当的。最高法院认为，虽然“宪法并未明确地授予国会以调查

2左潞生：《比较宪法》，中正书局1964年版，第464—465页。转引自参考文献[3](P．98)。

权，但根据宪法第1条第8款的‘必要和适当’条款，国会有权行使与其立法权相关的权力。由于总检察长执掌司法部门，不管他及其同僚是否正当履行职务，抑或懈怠渎职，对他进行调查，所得到的相关信息对于国会实践其立法权将会起到实质性的帮助作用。而国会要实行调查，其唯一的正当目的就是调查能辅助立法。”[3](P，793)此后，国会调查权不仅得到了最高法院的支持，而且在实践中运用得非常广泛。“立法调查权不仅包括辅助立法的直接尝试，而且包括国会在其正当权力范围内对于行政部门的不当行为的调查，甚至包括个人的不当行为”。

[3]在肯定1927年判决的基础上，法院进一步肯定了国会调查权不仅在于辅助立法，而且还包括了“通告功能(informingfunction)，以及揭露腐败和不当行为。在此，“通告功能”、揭露腐败和不当行为已非单纯的辅助立法，而具有相对独立的属性。

三、国会调查权对民众不利影响的具体表现

（一）以侵犯公民隐私权为例

中国国务院新闻办公室8日发表的《2006年美国的人权纪录》援引《华盛顿邮报》和美国广播公司（ＡＢＣ）2006年12月公布的一项调查说，66％的美国人认为，美国联邦调查局和其他联邦机构侵犯美国公民的隐私权。

据美国司法部2006年4月28日公布的报告，2005年在国家安全调查中，电子监控和搜查令的使用率提升了15％。

美行政当局悄悄加签了一项声明，允许政府无需法院搜查令就有权拆阅公民邮件。据报道，美国国务院官员曾被指控对一些公民批评美国政府的公开讲话和著作进行搜集审查，以决定是否能让这些人到国外演讲，这被认为是政府控制信息流通、压制不同意见的行为。

由以上这些不难看出，在某些情况下，美国国会的调查权的确会对公民的隐私权造成一定程度的侵犯。至少，其所谓的“调查”会给公民带来一种不安的情绪，“电子监控”等手段更会让公民产生隐私权难以保障的心理感受。这样的情况下，国会调查权与公民隐私权发生了冲突，如何处理好这样的冲突，我想，更有能力去改变的应该是国会这一方，而非普通的民众。比如在行使调查权时，是不是可以适当优先考虑并保护公民的私权利，而非以高高在上的姿态强制进行。

我认为，“调查权”和“知情权”是相辅相成的，而“知情”与“隐私”是一对截然对立的矛盾，对于此种冲突还应当由立法界定。知情权的范围只能限于具有公共利益和正当的公众兴趣的领域，即公共事务领域，那么调查权也是一样。否则，由于人类的窥私、猎奇、好奇、探索等本性，调查权的范围无边无际，必将威胁个人的私生活安宁和自由。因此，为了协调隐私权与调查权的平衡，有必要在法律上设置公众人物、新闻价值等特定抗辩事由，以及公共利益、正当的公众兴趣等抽象的判断标准，以期划分私人领域与公共领域的合理界限。

（二）以美国国会对华为、中兴企业间争议的调查为例

有专家认为，此次针对华为和中兴的调查，结果有待商榷。表面看起来美国国会的调查活动详尽而严谨，可由于众所周知的原因，调查活动从启动开始就戴上了有色眼镜。从报告内容看，因为两家企业来自中国，交易被先入为主地认为可能威胁美国国家安全，且所有线索被任意放大。

（三）个人自由

国会的调查权曾受到挑战，但依赖最高法院的支持而得以维持。最高法院在肯定国会拥有调查权的同时，也指出调查权的行使不能破坏三权分立的原则，更不能侵犯个人自由。1881年，最高法院在科尔本诉汤普逊(Kilbouornv.Thompson)一案的判决中提示，国会有调查权，但是，调查事项应限于国会的立法权范围，而且调查权的行使不能破坏三权分立的原则。[4]

在另外一个案件的判决中，最高法院则从保护个人自由的角度出发，为国会的调查权划了一条不可逾越的界限。1957年，国会众议院的非美活动委员会指控约翰·瓦特金斯(John Watkins)犯有“藐视国会罪”。瓦特金斯曾经参加美国共产党，当时非美活动委员会要求他讲出另外一些已经脱离美共的人员名单，瓦特金斯拒绝回答，他认为，这类问题与非美活动委员会的工作无关，该委员会无权暴露人们过去的生活。在遭到国会指控后，瓦特金斯反诉至法院，这个案件最后到达了最高法院。同年，最高法院就瓦特金斯诉美国(Watkinsv.U.S.)一案进行判决，正式否定了国会侵害个人自由的做法。最高法院的判决书指出：“国会若无正当理由，不能揭发个人私事。调查本身并不是目的，而必须与国会的正当

职务有关而且有所帮助，人民虽有义务到国会作证，但国会也应尊重被调查人的宪法上的权力，国会的调查如有威胁宪法修正案第一条所保障的自由时，参议院或众议院应明确规定调查委员会之权限及调查目的，以确保调查只能用于帮助立法工作。”[5](P214)

（四）对外交的影响

不过，国会监督中最大的问题还是调查和听证被滥用的问题。这方面最著名的例子是麦卡锡主义时期国会“非美活动委员会”的调查和听证活动。1938年，众议院设立“非美活动调查委员会”，与参议院工作委员会内的一个小组委员会共同调查美国国内的“极权主义活动”。1950年，来自威斯康星州的共和党参议员约瑟夫·R·麦卡锡(Joseph R.McCarthy，1908—1957)在为纪念林肯生日举行的活动中发表演说，利用“共产主义颠覆”这个话题，开始大肆宣言共产主义威胁论，并且直指美国政府内部就有不少共产主义的信徒和苏联间谍。此后，麦卡锡利用“非美活动委员会”和他领导的调查委员会，在美国掀起了一股“红色恐怖”狂潮，美国历史进入了麦卡锡主义时期。

麦卡锡的政治疯狂逐渐失控，连联邦调查局局长胡佛和国务卿艾奇逊都被指为“颠覆分子”，而且远在大西洋彼岸的英国首相艾德礼也成了“共产党人”。1954年，麦卡锡更将恐怖清洗的矛头指向军队，这终于引起了众怒。1954年12月，参议院以67票对22票通过决议，对麦卡锡违反参议院传统行为方式的做法进行正式谴责。从此，麦卡锡的政治影响力一落千丈，美国终于离开了“麦卡锡主义”时期。“麦卡锡主义”不仅使美国的公民自由受到严重损害，而且干扰了美国政府的内外政策，如对华政策就更加僵硬，从而大大危害了美国的国家利益，最终成为美国历史的一个污点。

小结

随着调查目的的扩大，人权保障不能成为人权侵害的借口，调查权对公民基本权利限制而导致的个人自由侵害尤为值得关注，而调查权的界限，特别是调查权与行政权、司法权的边界亦应成为理论研究的重点。

这里我们还要引用美国前总统威尔逊的一段话：“如果不是国会拥有并运用能对政府行政官员的行为和气质进行了解的一切手段，全国民众是无法知道这些官员们是怎样为他们工作的。如果不是国会对这些情况进行检查，并通过各种形式的议论进行细微的审查，全国民众对他们应该了解和给予指导的最重要的大事，仍会一无所知。这是极为不利的。国会作为消息来源的作用，甚至大于它的立法作用”。[8](P167)

参考文献

[1]许剑英．立法审查：理论与实务[M]．台北：五南图书出版公司．2000．

[2]Walter Hoffmann，The legitimate functions of a congressional investigation，Rutgers law Review，V01．9，No．3.

[3]William P．Marshall，The limits on congress’S authority to investigate the president．2004 U．111．L．Rev．P．796．

[4]Kilbouornv.Thompson[R].103U.S.168,190(1881).

[5]Arthur Maass.Congress

and the Common Good[M].NY:Basic Books,1983.

[6]徐育苗.中外代议制度比较[M].北京：商务印书馆，2000.

[7]孙哲.左右未来——美国国会的制度创新和决策行为[M].上海：复旦大学出版社，2001.

[8]威尔逊.国会政体：美国政治研究[M].北京：商务印书馆，1986.