浅谈我国海洋自然保护区存在的主要问题及其对策

浅谈我国海洋自然保护区存在的主要问题及其对策

[摘要]：海洋自然保护区是保护海洋环境与生物资源的一个重要途径，同时也是实现海洋经济可持续发展的重要举措。对于我国的海洋事业具有十分重要的现实和潜在价值。但不容忽视的是我国海洋自然保护区的管理与其他发达国家相比，仍有较大差距，在体制、法律、经费以及观念等方面面临许多的问题，严重制约着我国海洋环境自然保护区的健康发展。为解决当前所存在的问题，实现海洋自然保护区的又好又快发展，必须认真分析当前所存在的问题，有针对性的采取政策，从改善管理体制，健全法律法规以及加大资金投入等多方面进行努力。但改善我国海洋环境自然保护区需要政府和公众的长期共同努力，这将会是一个十分艰辛而漫长的过程。

[关键词]：海洋自然保护区；问题；对策

引言

“海洋自然保护区是指以海洋自然环境和资源保护为目的，依法把包括保护对象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和管理的区域。”[1]建立海洋自然保护区，对于保护日益受到开发和污染损害的海洋自然是十分重要的。自1990年国务院首次批准建立包括昌黎黄金海岸国家级自然保护区和山口红树林生态自然保护区在内的五个国家级海洋类型自然保护区起到2009为止，我国目前已建立了30个国家级海洋自然保护区和60个地方级海洋自然保护区。这些自然保护区涵盖了中国海洋主要的典型生态类型，保护了许多珍稀濒危海洋生物物种，对海洋生物多样性和生态系统的保护发挥了重要作用；并且保护区的建立也保留了海洋自然条件的天然“本底”和“原始”风貌；同时也是科学研究的天然场所，促进了海洋自然资源的持续发展。但不容忽视的是，随着海洋自然保护区的不断建立和发展，其在体制、法律等方面存在的问题也日益暴露，这些问题很大程度上影响了海洋自然保护区工作的开展，亟待采取措施去解决。

一、完善我国海洋环境自然保护区的必要性

我国是海洋大国，管辖海域广阔，海岸线漫长，海洋环境多样，其海洋生物资源在世界中也占有十分重要的地位，海洋资源可开发利用的潜力很大。完善我国海洋自然保护区管理是十分必要的，这主要体现在以下几个方面：

（一）海洋环境资源的保护离不开海洋自然环境保护区的完善

首先，海洋自然保护区的划定和实施保护了许多濒临灭绝的珍稀物种，如文昌鱼、海龟、海豚、文昌鱼以及海底古森林等，是我国实现生物多样性保护的有效措施；海洋自然保护区为众多生态系统提供了保护伞，如红树林、湿地、珊瑚礁等典型海洋生态系统；在实行保护

区的海洋区域，可以有效的防止陆源污染等污染途径。以上事实都显示，海洋环境资源的保护离不开海洋自然环境保护区的建立和完善。

（二）海洋科学研究的发展需要海洋自然环境保护区的完善

海洋自然保护区内有大量的珍稀物种以及完整的生态系统，因此具有极大的科研价值，受到科研工作者的青睐。海洋自然保护区为多种学科，如动物学、植物学、生态学、地质学、遗传学等地海洋科学研究提供研究场所和研究对象。为此，完善海洋自然保护区就对进一步促进海洋科学研究具有了十分重要的意义。

（三）海洋经济的进一步发展要求海洋自然环境保护区的完善

海洋自然环境保护区大多风景宜人，有条件地开发其旅游资源，可以为人们提供优美的环境，例如建设滨海公园，在国外已经有诸多先例。并许多保护区还在为生物医学行业提供物种源上发挥了很大的作用，提供了商业开发可借鉴的范例。因此，要进一步发展海洋经济，就要求我们要进一步建立和完善我国的海洋环境自然保护区，从而创造更多的经济效益，为海洋的保护和发展创造良好的经济保障。

二、我国海洋自然保护区存在的主要问题

海洋自然环境保护区的建立，虽然在保护海洋环境、物种资源，维护海洋生态平衡，促进当地经济发展方面发挥了不可估量的作用，但不能忽视的是，海洋环境自然保护区在制度、法律、资金以及思想等方面仍存在着许多问题，严重制约着我国海洋自然保护区的发展。

（一）体制不完善，制约保护效率

当前，我国自然保护区管理体制比较复杂：综合管理、分部门管理、分级管理并存[2]。这样复杂的管理体制被认为是制约海洋自然保护区管理和保护效率的重要原因之一。海洋、林业、环保、农业、国土等均是海洋自然保护区的主管部门。首先，各个部门都有各自的管理体制、经费来源，都在努力发展隶属于本部门的保护区，由此很容易就会造成相互竞争、重复建设、各自为政，最终导致的结果就是资源利用率低，整体效率低下。

其次，部门管理体制的制约也造成了综合管理部门与具体主管部门之间主动的沟通和协调的缺乏，随之而来的结果就是综合管理部门在对各部门的自然保护区在宏观决策、政策指导和监督检查方面的工作上无从下手，难以开展。以上两点，在很大程度上导致了海洋自然保护区建设的统一规划，无论是在国家层面还是在省市层面都难以实现，制约了保护工作的力度和效率。

（二）法律不健全，难以满足需求

现在，我国虽然已经初步建立了海洋自然保护区的法规体系，但仍缺乏专门的、完善的、操作性强的法律，难以满足不断发展的海洋自然保护区的工作需要。首先，当前的一些有关海洋自然保护区保护的规章、办法，如经国家科委批准、国家海洋局颁布实施的《海洋自然保护区管理办法》，也只是“办法”，仅仅是部门规章，缺乏可操作性的实施细则，法律地位和约束力相对较低，制约了成效。

其次，现有的法规体系无法满足复杂艰巨的海洋资源与生态环境保护管理的特殊需求：如《森林法》无法使用于红树林生态系统的保护，《野生动物保护法》也难以适应海洋生物

及其生态系统变化的需要。由此我们可以看出，当前我国不健全的海洋自然保护区相关法律、法规，是难以满足海洋自然区保护和不断发展的需要的。

（三）经费不充裕，限制工作开展

资金，是保障海洋保护区管理体系正常运行的重要动力。根据法律规定，我国的海洋蔼然保护区被划分为国家级和地方级两种，而地方级又包括省、市、县三级。在我国“管理自然保护区所需的经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排，国家只对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”[3]。

但事实上却是，我国绝大多数的国家级海洋自然保护区是由所在的当地人民政府管理，其中许多更是由市、县、乡级政府管理。由于政府收入有限、重视力度不足以及管理成本高等多方面原因，许多地方政府对海洋自然保护区最基本的投入都难以保证。在这种情况下，许多地方对海洋自然区的保护也仅仅只能停留在看护阶段，科学研究及后续的一系列发展开发工作根本无从谈起。

（四）重视不充分，影响保护进程

这里的重视不充分体现之一就是相关政府部门对海洋自然保护区认识不充分。海洋自然保护区投入大，回报周期长，许多当地政府考虑到政绩考核等多方面的因素，更为重视能否直接从中获取经济利益，从而忽视保护区的保护；另一些政府则更甚，受经济利益驱动，牺牲长远利益获取眼前的“蝇头小利”，盲目对保护区进行开发，对保护区造成了难以逆转的破坏。

重视不充分的另一体现就是民众对自然区缺乏必要认识，导致对保护区的重视性不足。现在我国虽然已经采取多种措施加强人民群众对海洋及其保护区的认识，但不容忽视的现实是，由于之前长期对海洋的认识空乏，以及传统的“大陆”观的制约，这些举措的效果并不明显，人们对海洋自然保护区的认识大多仍是“一知半解”，更有甚者，连听都没有听过。这对于进一步开展保护区的工作和长远发展是十分不利的。

三、采取措施完善我国海洋自然保护区

当前，我国的海洋自然保护区在制度、法律、资金以及观念等多方面均存在问题，在很大程度上制约了我国海洋自然保护区的全面、协调和可持续发展。因此，要实现海洋自然保护区的又好又快发展，就必须认真分析当前海洋环境自然保护中所存在的问题，并有针对性的采取政策，在改善管理体制，健全法律法规以及加大资金投入等多方面进行努力。

（一）改善管理体制

就短期来看，体制变革不可能一蹴而就，多部门共管海洋保护区的体制弊端难以得到解决。因此，当前应当寻求协调部门关系的有效机制，尽最大可能减弱现有体制的弊端。分别在各个层面上组建由海洋、环保、林业相关主管部门共同参与的领导小组，负责统一指导、协调和管理。并且，可以将自然保护区建设成绩纳入政府工作绩效考核，从而提高地方政府建设和发展保护区的积极性，增强我国海洋自然保护区工作的主动性。

但从长远来看，则应采取措施改变保护区的管理体制，争取做到管理尺度与海洋自然保护区生态系统特点相匹配，保证信息在海洋生态系统的不同结构层次之间的正常流动，加强

海洋自然保护区之间的建设、交流与沟通，明确各个海洋自然保护区的边界及其资源的所有权和使用权。而且还可以根据海洋自然保护区的地域特点，加强海洋自然保护区和周边社区关系的协调，实现海陆结合的总体综合管理，促进海洋自然区保护工作的又好又快发展。

（二）健全法律法规

一方面，应当加快制定海洋自然保护区法律的进程，以法律的形式确认对海洋自然保护区的管理。我国应当尽快以法律的形式确定海洋自然保护区的地位，确立自然保护区法律的权威性，体现其强制性的特征。在以后的一定时期内，海洋保护的工作重点应当放在对保护区法律的制定上，以法律的形式确认保护区设立、管理的重要性，在人们心中树立海洋自然保护区相关法律强制性和权威地位。这样，才有利于制止随意破坏海洋自然保护区的现象。

另一方面，由于各地设立的海洋自然保护区的地理环境有很大的差异，保护的生物和其他资源也千差万别，并且根据之前分析可以看出，现行的海洋自然保护区的法规、办法缺乏可操作性。根据“因地制宜”的原则，各个海洋自然保护区应认真考察、调研当地实际情况，制定出符合本保护区特点的实施细则。

（三）加大资金投入

这里的加大资金投入包括两方面的含义，一是要在考虑当前实际财政情况下，加大资金投入。这里就要求国家进一步加大对海洋自然保护区的重视力度，适当加大支持国家级海洋自然保护区建设的投资力度；而作为各级政府则应把海洋保护区的建设管理纳入国民经济和社会发展规划、计划，所需经费纳入基本建设和财政预算年度计划中，在可能的情况下，加大资金投入力度。

二则是采取措施拓宽资金来源，从而加大资金投入力度。这里的拓宽资金来源，可以分为两方面：一方面实在不破坏海洋自然保护区的前提下，实现适度开发，增加资金收入，实现“自养”;另一方面则可以考虑动员社会大众和组织，鼓励社会义务捐赠、广泛争取国外资金。多渠道的筹集资金，保证海洋自然保护区的正常工作。

（四）加强环保意识

这里所提到的“环保意识”主要是指海洋自然保护区的环境保护意思。而这里的“加强“，则要求从政府和群众两个方面努力。针对政府方面，一方面可以通过上文所提到的“改善管理体制”的办法，将自然保护区工作的成效纳入政府部门工作绩效的考核，从而加大政府对保护区工作的重视力度；另一方面则可以通过定期教育或者是思想宣传的办法，使“可持续发展”和重视海洋自然保护区工作的观念深入人心。

针对群众，则可以从以下几方面努力：一是开展经常性的环保教育，加大宣传力度，这里的“教育”要注重从“娃娃抓起”，使得人们从小就具备海洋意识，这样在以后走入到工作岗位后，就会很自然的做到“心中有海”；二是提倡公共参与，主动为公共提供参与的机制和条件，鼓励公众参与到保护工作中来，在实践中使人们认识保护区的重要性以及开展这项工作的必要性。

结语

改善海洋自然区保护区的管理，是在“海洋时代”实现经济大发展的客观要求，同时也

是对“可持续发展观”的践行和深入发展。随着经济的不断深入发展，海洋科学技术的进步以及陆地资源开采的进一步饱和，建立海洋自然保护区，合理保护和开发海洋资源，将成为实现我国经济全面、协调、可持续发展的必由之路。但是，要实现海洋资源的合理开发和利用，在很大程度上要从当前的海洋自然保护区管理的改善开始，将其当做之后海洋开发和利用的“试验场”和“经验的积累场”，这样加强海洋自然保护区的管理就显得十分重要。但我们也应看到，改善我国海洋自然保护区，需要政府和大众从多方面公共努力，这将会是一个十分漫长和艰辛的历程，不可能一蹴而就。

注释：

中华人民共和国《海洋自然保护区管理办法》（1995），第二条。

2崔凤,刘变叶《关于完善我国海洋自然保护区立法的构想》：“我国自然保护区管理体制比较复杂：综合管理、分部门管理、分级管理并存。”

3《中华人民共和国自然保护区条例》第二十三条

[参考文献]：

[1]全永波.海洋管理学，北京：光明日报出版社，2011年版.

[2]崔凤,刘变叶.关于完善我国海洋自然保护区立法的构想.中国海洋大学学报（社会科学版）,2008,5

[3]陈兴华.我国海洋自然保护区制度深析.柳州师专学报,2005,20(1):79)82

[4]中华人民共和国海洋局.海洋自然保护区管理办法.1995

[5]陈晓鹏.浅谈海洋自然保护区管理建设的几个问题.建议与对策

[6]崔凤,刘变叶.我国海洋自然保护区存在的主要问题及深层原因.中国海洋大学学报（社会科学版）,2006,2