国民收入分配现状、问题、成因与对策

国民收入分配现状、问题、成因与对策

合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要保障。改革开放以来，我国收入分配制度改革和调整取得积极成效。但是，居民收入在国民收入分配中的比重下降、收入差距扩大等问题依然存在。这既有资源禀赋、市场竞争机制、发展阶段性等合理因素，也有体制机制不健全、政策措施不完善、发展不平衡等不合理因素，特别是收入分配中掺杂垄断、寻租、腐败等因素，使问题更加复杂，不仅积聚矛盾，影响社会稳定，也影响市场运行效率和经济的可持续发展。我们要深刻认识解决收入分配领域问题的紧迫性，遵循增进公平、兼顾效率的原则，重新审视财税体制改革过程中存在的倾向性问题，以及城镇化、工业化、市场化进程的影响，关注行业层面的垄断现象和企业分配机制不合理的问题，注重教育、就业和社会保障等公共服务的均等化要求，加强政策研究和工作协调，推进机制改革和制度完善，抓紧解决收入分配领域存在的问题。一、收入分配制度改革取得的成效与收入分配领域存在的主要问题

改革开放以来，我国收入分配制度改革不断深化，逐步打破了计划经济体制下僵化的收入分配制度，建立起与社会主义市场经济体制相适应的按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，有效调整各种经济主体之间的利益关系，促进了经济社会平稳较快发展。一是城乡居民收入快速增长，减贫成就举世瞩目。二是法规制度逐步完善，初次分配有章可循。三是政府再分配调节能力不断增强，市场机制缺陷得到弥补。但是，收入分配领域仍然存在不少矛盾和问题，有些还呈现加剧的趋势。主要表现在以下几个方面：

1.居民收入在国民收入分配中的比重下降。改革开放以来，政府、企业、居民三者分配关系的演变大体可分为向居民倾斜（1978～1995年）和向政府、企业倾斜（1996年至今）两个阶段。2000～2007年，居民可支配收入占国民可支配总收入的比重从65.5%下降到57.5%，下降8个百分点，政府和企业占比则分别提高5.2个和

2.8个百分点，劳动者报酬在国民收入初次分配的比重从51.4%下降到39.7%（见表1）。

2.居民之间的收入差距扩大。无论是城乡之间、城乡内部，还是行业之间、地区之间，居民收入差距均呈扩大趋势，低收入群体增收难度较大。居民收入的基尼系数2000年超过0.4的国际警戒线之后，呈不断扩大的趋势，2008年达到0.47。其中，城镇居民基尼系数为0.34，农村居民为0.38，分别比2000年提高0.02和0.03（见表2）。城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比从2000年的2.79:1扩大到2008年的

3.31:1，绝对差距已经超过1.1万元。就业人员的收入差距也在扩大，2000～2008年，在城镇职工中，国有单位、集体

单位、其他单位职工实际工资分别增长1.75倍、1.48倍和1.18倍；行业门类间的工资差距由2000年的2.60倍，扩大到2007年的4.46倍；2008年证券和纺织两大行业的职工平均工资之比达到创记录的10.6倍。低收入群体收入增幅放缓，2000～2008年，城乡低收入家庭人均收入分别增长90%和64%，明显低于城乡居民人均收入151%和111%的增幅。

3.收入分配秩序不规范。特别是腐败和灰色收入在一定程度上加剧收入分配差距，社会影响恶劣。中国经济改革研究会王小鲁的一项研究表明，加上隐性收入后，2005年城镇最

高与最低收入10%家庭间的人均收入差距从统计显示的9倍扩大到31倍。主要是企业家、个体经营者、专业技术人员、医生、教师、文艺工作者以及部分公职人员存在大量隐性收入。这些收入主要来自公共资金的流失、银行贷款在正常利息之外的额外收费、行政许可中的寻租、土地收益流失、垄断收益等。

二、居民收入占国民收入比重下降和收入差距扩大的主要原因

我国居民收入占国民收入的比重下降和收入差距扩大，既有合理的因素，包括资源禀赋特征、经济体制转轨、发展的阶段性等原因；也有不合理的因素，包括对资源享有的初始不平等、行业或部门垄断、体制机制不健全、政策措施不完善等原因。

1.资源禀赋的制约和要素市场化的要求。资源禀赋对经济发展模式和收入分配格局有着深刻影响。长期以来，我国劳动力供给始终处于过剩状态，城镇就业形势严峻，农村隐性失业问题没有根本缓解，而资本、资源、技术和管理的供给则处于偏紧状态。这些矛盾在计划经济时期没有充分暴露，转入市场经济之后，生产要素的市场化直接导致收入分配向资本倾斜，向有管理能力的经营者倾斜。

2.市场竞争机制和效率优先原则共同作用的结果。在计划经济向市场经济转变的过程中，分配制度进行适应性的调整，是为了适应要素市场化的要求，提高经济运行效率的需要。计划经济时期，国有和集体经济为经营主体，分配方式基本上是平均主义的。从计划经济转向市场经济，收入分配制度由“单一的按劳分配”调整为“以按劳分配为主体、多种分配方式并存”，对收入分配格局的影响主要体现在四个方面：一是三资、民营企业和个体经济参与日益激烈的市场竞争，各类企业的经营状况出现明显分化，个人收入与企业盈利能力的关系更加紧密。二是劳动力市场得以发展，劳动力价值经历了一个再发现的过程，不同教育水平、不同能力劳动力的价格出现明显差异，复杂劳动与简单劳动的价格差异扩大；三是管理的价值得以体现，经营者对企业决策过程和经营成果的影响扩大，知识产权逐步得到认可；四是资本市场取得长足发展，对经营者的激励机制通过期权、股权等方式得以实现，居民也可以通过投资和财产经营获得收入。可以说，随着市场竞争机制的引入，收入分配转向按要素的贡献和劳动力的质量进行分配，使得收入差距相应扩大，这是转轨阶段的伴随现象，也是为提高经济效率付出的必要成本。

3.工业化进程和经济发展阶段的影响。我国正处于工业化加快发展的阶段，依托自然资源和资本优势的重工业发展明显快于轻工业，更快于第三产业，而政府和企业在重工业的收入分配中占有天然优势。一些国家的发展经验表明，在经济发展过程中，收入分配与经济发展之间会呈现一种倒“U”型曲线关系，即在一定时期内，收入差距会伴随着经济的增长而扩大，到达一个高点后，才会出现下降趋势。大国尤其是发展起点低、内部发展不平衡的国家，大都无法回避这个问题。近几年，我国经济保持年均两位数的增长，国家经济实力和可支配总收入大幅度增加。在政府、企业和居民三大块的分配关系中，政府收入主要是体现在税收上，由于税率相对固定，政府收入增长可以保持与国内生产（增加值）的增长基本同步，并可通过企业所得税、个人累进所得税的征收，取得分配格局中的优势地位。在经济高增长的同时，企业的盈利状况相应有很大改善。通过对利润的支配权，企业在收入分配中也占据了相对有利的位置。居民收入则主要受工资收入刚性的影响，增速低于国家、企业的收入增速，占比相应下降。可以说，国民收入向政府和企业倾斜是经济高增长时期的必然结果。

4.城乡、区域、群体的发展不平衡，固化甚至扩大了居民收入差距。当前城乡二元结构是我国居民收入差距扩大的主要原因。国家发改委社会所一项研究表明，2007年城乡居民收入差距对总收入差距的贡献率达64.5%。同时，地区发展不平衡也是居民收入差距扩大的重要原因，东部沿海地区拥有区位优势和资源、人才、产业集聚效应，经济发展快，收入水平提高得快，中西部地区发展滞后，收入增长相对较慢。从群体来看，低收入群体尤其是贫困人口的脱贫工作已进入攻坚阶段，提高这部分人群的收入水平难度很大；高收入群体则可以依靠财富的累积效应，使收入保持一个较高的增速。2007年我国城镇居民财产性收入的基尼系数为0.54，农村居民为0.51，这个系数远远超过城乡居民总收入的基尼系数，并呈逐年扩大的态势。财富聚集具有的“马太效应”推动财产性收入向收入水平较高的少数人集中，进一步加大了居民收入差距。

5.体制机制不合理，不利于收入分配合理化，甚至起着“逆向调节作用”。一是财税体制不完善。税收收入以间接税为主，调节收入分配的功能较弱。财政支出中公共服务项目的支出比重偏低，在一定程度上弱化了调节收入分配的功能。二是社会保障制度不健全。覆盖城乡居民的社会保障体系尚未全面建立，保障水平比较低，特别是农村社会保障发展缓慢。

由于配套制度不健全和执行上的偏差，财政转移支付、社会保障等再分配手段产生逆向调节效应。2008年，城镇居民人均收入中，转移性收入3928.2元，占23%；农村居民人均纯收入中，转移性收入323.2元，占6.8%。农村居民获得的转移性收入仅相当于城镇居民的8.2%。三是公共服务不均等。在城乡之间、国有单位与非国有单位之间，不同地域、不同身份的人们在教育、医疗卫生、社保、就业等方面执行不同的政策，享受不均等的公共服务，不仅拉大了当前的收入分配差距，还造成了起点不公平、机会不公平的问题，成为今后居民收入差距扩大的起因。四是行业垄断问题和企业分配机制缺陷依然存在。垄断行业凭借其垄断地位，获取高额利润，并转化为经营者和职工的高收入，同质劳动获得的劳动报酬明显偏高，导致行业之间的收入差距扩大。在企业内部，一方面，处理劳资双方关系的机制不健全，劳动者权益保障不到位；另一方面，经营者约束机制不健全，内部人控制问题严重，管理者收入偏高。

另外，在以经济建设为中心的发展阶段，一些地方和部门在工作中存在重速度、轻就业，重效率、轻公平，重经济、轻社会的倾向，对解决收入分配领域的问题，往往缺乏总体考虑和政策、资金支持。由于解决收入分配问题需要多方面配合，需要综合性政策和长期的努力，短期内很难收到立竿见影的效果。一些地方和部门对收入分配问题重视不够，缺乏政策协调和改革的动力，也是造成收入分配问题没有根本解决的原因之一。一些关键领域的改革，虽然有了共识，但由于部门之间缺乏配合，甚至有畏难情绪，很难有效推进。

三、解决收入分配领域问题的紧迫性

当前收入分配领域存在的问题，已经成为制约经济发展、引发社会矛盾的重点问题。无论是从提高经济效率、增强发展后劲着眼，还是从维护社会稳定、实现和谐发展的角度考虑，都需要把完善收入分配制度作为重要抓手。

1.我国居民的收入差距已经接近悬殊的程度，正在集聚社会矛盾。从国际经验看，基尼系数的警戒线为0.4，超过0.5，收入分配差距就比较悬殊。李实等认为，根据我国国情，我们承受水平可能要高一些，但收入差距的程度很有可能被低估了，真实的基尼系数可能已经触及影响社会稳定的警戒线。有两个问题令人担忧：一是等到收入分配问题影响社会稳定时再采取措施，恐怕就来不及了；二是如果现在不改变收入分配格局，一旦强势利益集团形成，到时再想改变都很困难。国家发改委社会所去年底的问卷调查显示，被调查人员中对收入分配状况不满意的已经超过70%。

2.效率与公平的关系已经发生变化，增进公平有利于增强发展的动力与活力。计划体制下的所谓“公平”是一种平均主义的分配，是一种没有效率的公平。按照效率优先、兼顾公平的原则推进市场化改革是必然选择，所带来的收入差距扩大也是一种进步。但是，目前由于垄断和不公平竞争带来的收入差距扩大，不仅不是市场化的结果，而且违反市场经济准则，影响人们发挥积极性、主动性和创造性。消除这些因素的影响，不仅有利于增进社会公平，也有利于提高经济效率。

3.扩大内需的关键在于解决收入分配领域存在的问题。我国内需不足，经济增长主要依靠投资和出口拉动，根本原因是居民消费率偏低、储蓄率偏高。特别是农村和城镇低收入群体收入增长缓慢，制约城乡市场的开拓和消费需求的扩大，影响国民经济良性循环。

4.推动经济增长从粗放型向集约型转变，必须提高劳动力素质，解决收入分配领域的起点公平问题。实现经济增长方式的转变需要政府政策的引导、企业积极性的发挥和劳动者素质的提高，前两者是认识问题，是市场因素推动的结果；后者则受多种因素的影响，需要长期的努力。在今年的高考中，全国有84万高中毕业生放弃了考试的机会。这种现象前所未有，原因是多方面的，其中一个重要原因是教育对就业和收入的影响减弱，正在失去改变个人境遇的功能。由于接受教育的成本提高，客观上造成不同收入水平家庭的潜在劳动者起点不均，加上今后的就业机会不明，预期收入不高，直接影响参与学习型竞争的积极性。其后

果是劳动者整体素质提高缓慢，高素质人才受供求影响价格更高，企业的竞争力和发展方向受到制约，不利于劳动生产率的提高和国家的可持续发展。

四、调整国民收入分配格局和完善收入分配制度的政策建议

总体上看，调整国民收入分配格局和完善收入分配制度，既是一项紧迫的、现实的任务，又是一项长期的、艰巨的任务。我们必须立足当前、着眼长远，把这项工作提到重要议事日程，提到经济发展全局和战略的高度，从推动多方面改革入手，从促进起点公平、机会公平和结果公平多个环节入手，进行系统的部署和安排，推动经济发展和社会公平进入互相促进、良性互动的轨道。

1.从促进形成合理国民收入分配格局的要求出发，对财税体制进行全面评估，确定新一轮改革重点。提高财政收入占国民收入比重是1994年财税体制改革的重要目标，经过长期努力，我们取得了显著成效。目前对这一比重及其变化趋势是否合理，我们也应在科学评估的基础上，做出明确判断，用以指导新一轮财税体制改革。当前初次分配有向政府倾斜的趋势，生产税净额增长快于经济增长；在再分配中，政府从经常转移中获得的收入税和社会保险缴款等增长快于社会补助支出；在政府的支出结构中，也存在偏重生产性投资的问题，对收入的调节作用相对弱化。从收入分配格局的角度看，下一步财政体制改革的重点，要通过完善体制机制，避免财政收入增长挤压居民收入增长空间，解决政府转移支付和社会保障支出不足影响居民消费倾向的问题。

2.以缩小城乡差距为重点，发挥城镇化在缩小收入差距和促进经济发展中的重要支撑作用。从根本上解决城乡居民收入差距问题，取决于经济发展水平和城镇化进程。改变城乡二元经济结构还有很长的路要走，但是消除人为设置的制度障碍已经刻不容缓。否则，城镇化就会异化为简单的城镇扩大，以及对农村资源的进一步挤占，强化收入差距扩大趋势，妨碍拓展经济发展空间。我们要在推动城镇化方面制定系统的、行之有效的办法和政策措施，不仅要做到公共投入和公共服务真正向“三农”倾斜，加快农村各项社会福利和社会保障制度建设，而且要加快探索完善农村宅基地置换、土地自愿有偿合理流转的办法，深化户籍制度改革，建立进城务工人员的平等就业制度，包括就业机会平等、获得劳动报酬权利平等、享受社区公共资源权利平等，让农民工逐步成为稳定的城镇居民。

3.在初次分配中兼顾效率与公平，让各种要素遵循市场原则取得收益，并加强对不合理因素的调节。（1）健全职工工资正常增长机制和支付保障制度。完善工资宏观调控指导体系，充分发挥工资指导线、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息的调节作用。逐步在各类企业建立工资集体协商制度，健全并落实最低工资制度，完善劳动定额管理体制。（2）加快推进垄断行业改革，加强对垄断行业收入分配的调控。通过市场准入引入新的竞争因素，不断弱化垄断性经营力量，创造平等竞争环境。健全国有资本经营预算制度和垄断行业特别收益金制度。加强对垄断行业单位内部收入分配的制度约束，严格实行工资总额控制制度，确定经营者与职工收入的合理比例，实施职工收入水平调控办法。加强对垄断行业产品和服务的价格管理；（3）完善资源产品定价机制。加快建立健全土地、矿产资源有偿使用制度，进一步推进市场化，规范交易行为，保障所有者权益，限制各种不合理的高收入。

4.按照更加注重公平的原则，加快完善再分配调节的税收机制。（1）积极推进个人所得税改革，尽快建立综合与分类相结合的个人所得税制，合理调整税率级距和水平，加大对高收入调节力度。（2）适时开征统一的物业税，加强对财产性收入的调节。（3）对捐资建立公益性或慈善性基金，按国际通行做法给予税收优惠，推进发展慈善事业，发挥“第三次分配”对缓解收入差距扩大的作用。

5.完善公共服务体系，促进公共服务均等化，解决公共服务领域的机会公平问题。主要包括：（1）受教育机会的公平。这是最大的、起点性的公平。提高全民族受教育水平，是缩小收入差距的根本途径。政府要加大对基础教育的投入，特别是加大对中西部地区转移支付

的力度；保障不同家庭的孩子有公平接受优质教育的机会，职业教育和技能培训要向困难群体倾斜。（2）就业机会的公平。让人口自由流动，建立统一的劳动力市场，打破城乡、地区以及所有制等方面的市场分割，让劳动者在平等竞争中得到合理的报酬，并以过程公平促进劳动者发展机会的公平。（3）享受基本医疗服务和社会保障机会的公平。这是人人都应该享有的最基本的公共服务，是结果公平的重要体现。要重点加强基层公共卫生服务网络建设。进一步完善城乡社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，着力解决社会保障待遇差别过大的问题，完善最低生活保障制度，尽早实现贫困标准的国际接轨。

6.加强收入分配监测体系建设，建立健全收入分配调节工作机制。完善职工工资统计制度，建立全国薪酬调查和信息发布制度。建立和完善高收入人群的收入申报制度，提高个人乃至家庭收入和财产的透明度。加强大额资金流动的金融监控，规范各种报酬的支付方式，逐步减少市场交易过程中现金支付的比例。进一步规范市场秩序、企业行为和行政权力，打击偷税逃税行为，坚决取缔各种非法收入。还应研究提出收入分配调节的阶段性工作目标，明确各级政府责任，建立收入分配调节的工作协调机制，统筹中长期规划安排，综合制定政策，加强检查落实。