论90年代中国的政治发展
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论!#年代中国的政治发展
作者：杨帆&$!’$—(，北京师范大学法律政治研究所政治学博士，从事政治学理论、当代
中国政治研究；邮编：$##)’*
收稿日期："###年$#月$"日
关键词：政治发展!#年代
中国
内容提要：政治发展的涵义是相当丰富而难以准确定义的，要测度政治发展必须找到一个合适的标尺。!#年代中国政治制度化水平进一步提高，政治结构分化，政府能力增强，政治文化移向世俗化与理性化端点，政治参与水平提高。中国政治在!#年代取得了明显的进展。〔中图分类号〕+,"$〔文献标识码〕-〔文章编号〕&"##$(#".###!.#*
政治学研究
!#年代，
中国的经济发展取得了举世公认的成就。对于中国的政治发展，人们存在不同的观点。有人认为，相对于)#年代，中国!#年代的政治处于倒退阶段，有的认为，中国政治处于不发展的迟滞阶段，还有的则认为，中国处于先经济后政治的发展阶段，等等。究竟应该如何认识!#年代中国的政治发展/本文就这一问题做一些探讨。
一、政治发展的涵义及测度标尺
政治发展作为政治学中的一个重要词汇，出现于第二次世界大战之后，*#年代酝酿，,#年代形成，’#年代以后又有发展。由于学者们的研究角度不同，因此，对政治发展的理解是各不相同的。派伊认为：“政治发展包括三种要素；第一是人口发生变化，从臣属地位转变到对社会有贡献的公民。随之而来的是大众参与之扩张，对平等原则逐渐增加敏感性，及对普遍法律的接受。第二是政治系统之能力增强，政令能贯彻深入地方基级，控制人民之间的争端，应付及满足人民之需求。第三是政体组织结构的分化，功能愈趋化，及各制度和
组织之间的整合。”%#&阿尔蒙德从三个方面看待政治发展：首先是政治文化的世俗化，这主要是指人们的政治态度、政治观念的变化，即某种政治文化成为普遍化、大众化的政治文化。其次是结构的分化。在分化当中，政治“角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”而所谓“角色分化和结构分化，不仅仅是指新一类角色的出现和旧一类角色的变化，而且包括角色之间或结构之间相互关系上可能发生的变化。”最后是政治决策和贯彻政策能力的提高，即政治体系扩大其政策作为的能力的提高。%!&亨廷顿着眼于从政治制度化，即自由与秩序的关系角度考察政治变迁，对政治发展多次下过定义。他先是把它定义为“政治发展和程序的制度化”，以后他又将政治发展定义为“现代化产生的政治后果”。%’&我国台湾学者陈鸿瑜在总结国外众多学者对政治发展的看法和理解的基础上，将政治发展界定为：“一个政治系统在历史演进过程中，其结构渐趋分化，组织渐趋制度化，人民的动员参与支持渐趋于增强，社会愈趋于平等，政治系统的执行能力也随之增强，并能渡过转变期的危机，使政治系统之发展过程构成一种连续现象。”%(&
国内学者对政治发展的研究开始于)"年代中后期。在研究中，我国学者一方面借鉴了国外学者关于政治发展的概念和理论框架，另一方面对政治发展也存在自己不同的理解。比如，黑龙江省社会科学院李元书研究员把政治发展界定为：
“通过付出和扬弃代价，以寻求不断发展人的政治潜能的政治体制和政治方式的过程，以及这些体制和生活方式的生长过程。”%*&北大教授谢庆奎则认为：
“政治发展是在独立民族国家形成和传统社会向现代社会转型的过程中，政治体系的合法化、民主化和现代化的过程。”%+&我国学者一般都认为，政治发展不单是发展中国家的事，所有国家包括西方发达国家都有政治发展的问题。在对政治发展的解释中，我国学者也不赞成西方学者的西方本位主义色彩，不认为西方的政治发展模式是发展中国家政治发展的蓝图。
由此可见，政治发展的涵义是相当丰富而难以加以准确定义的。综合中外学者对政治的理解，我认为政治发展中，最为核心和关键的因素应包括政治制度化程度、结构分化状况、政府能力、政治文化变迁、政治参与水平几方面。
政治发展与经济发展不同，经济发展具有实在和广泛的认同和测评指标，据此人们可以理性地判定经济是否上了新的台阶，或进入了新的发展时期。对于政治发展程度的判断，除了诸如政治革命等原因导致的从一种政治制度到另一种制度的飞跃，由于其十分明确，清晰可辨而被作为政治发展的理
程碑外，其余的政治发展诸如通过政治改革逐步积累起来的重大进步则容易被忽略。一种政治制度贯穿一个漫长的历史时期，在这一漫长的历史时期中，它逐步地成长、成熟，最后向新的政治制度跃迁。根据其演变的程度，其间必须形成不同的历史阶段。虽然不象经济发展的测度那样容易，政治发展应该而且必须找到它的发展测度标尺。根据对政治发展的理解，政治制度化程度、结构分化状况、政治能力、政治文化变迁、政治参与水平应是测度政治发展的一个可行的架构。因为这几方面涵盖了政治生活，政治关系的最主要内容，同时，与中外学者所界定的政治发展的内容相一致。下面用这一测度标尺，对中国,"年代的政治发展作一简要分析。
二、,"年代中国政治发展分析
政治制度化水平进一步提高
政治制度化是当代政治发展论的术语，其本身的含义主要指政治组织和政治过程的稳定性、权威性和连续性。亨廷顿把政治制度化水平作为划分政治发展不同阶段的标准。改革开放以来，鉴于建国后前三十年的历史教训，邓小平同志指出，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”%-&。因此，在)"年代，我们十分重视党和国家政治生活制度化方面的工作。,"年代，我们的政治制度化水平在)"年代的基础上有了进一步的提高。
%#&法制化进程加快。,"年代一个显著的特征便是社会政治生活法制化水平不断提高。这一时期，我们党十分重视社会主义法制建设，特别是为适应建立社会主义市场经济的需要，经济立法的步伐明显加快，社会主义市场经济法律体系的框架初步形成。同时，修改和完善了刑事诉讼法和刑法，制定和修改了一批社会主义民主政治建设和其他方面的重要法律，如行政处罚法、行政监察法、法官法、检察官法、教师法等，在,"年代，可以说立法数量和立法质量，都创造了新中国法制建设史上的新高点，国家生活和社会生活基本做到有法可依。在法律的实施、监督、普法工作方面也取得了明显的成绩。从#,,(年底以来，江泽民等中央领导同志先后几次出席法制讲座。讲座期间，江泽民同志发表了一系列重要讲话，对依法治国进行了全面深入的阐述。党的十五大明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的方略。法治代替个人专断是政治发展的一块界碑。中国第三代领导集体的新的治国方略表明，中国的政治发展进入了一个新的阶段。
%!&干部人事制度改革迈出新的步伐。,"年代，我国的干部人事制度在既往改革已经取得成果的基础上，又随着社会主义现代化事业的发展迈出了新的步伐。一是以公务员制度为核心的政府行政管理
制度基本确立。!%%&年，积历时!#年之久努力探索之成果，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，经过几年的工作，各级政府机关基本完成了职位分类和人员过渡，公开、公平、平等、竞争、择优的用人环境，能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，法制完备、法律严明的监督体系正在逐步形成。二是加大了党政领导干部选拔任用等重要制度的改革。中央制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、
《关于加强和完善县’市(党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》、《实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》等制度，干部的选拔、考核、易地交流进一步规范化、制度化。三是国有企业领导干部管理工作走上了新的轨道。根据十四届三中全会的精神，!%%)年，中组部、国家经贸委、人事部发出《关于加强国有企业领导班子建设的意见》的通知，并强调首先要抓好国务院确定的!##家现代企业制度试点企业的领导班子建设。!%%*年又下发了《关于做好国有企业领导班子考核建设工作的通知》，对企业领导班子的考核提出了具体要求。四是司法人事制度改革走上法制化轨道。!%%)年《法官法》、
《检察官法》开始实施，法官、检察官的招考、培训、考核、辞退等制度初步形成。
’&(党的领导制度进一步发展与完善。%#年代，我们党切实加强制度建设，取得了显著的进步。中央和中央有关部门根据新的形势和任务的要求，在加强党的思想、组织、作风建设特别是干部队伍建设方面相继出台了一系列制度和规定，党内生活向制度化、规范化迈出了新的步伐。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步成熟。!%+%年底，中共中央发布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的文件。八届人大一次会议通过的宪法修正案，用根本大法的形式将我国现行的政党制度确认下来，合作、协商和监督的形式与内容进一步制度化和明确化。党风廉政建设和反腐败斗争纳入法制化轨道。这期间出台的法律法规很多，如《中国共产党纪律处分条例’试行(》、
《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则’试行(》、《关于党政机关县’处(级以上领导干部收入申报的规定》、
《中华人民共和国行政监察法》等等。制度化反腐败成为%#年代反腐倡廉的重要方法。
政治结构分化
结构分化是指政治组织与结构的专门化、自主化和复杂化，以及各组织结构之间相互关系的变化。政治结构分化是政治现代化的必然趋势。%#年代，我国政治结构出现了进一步分化的特征。
从横向来看主要表现为党政关系的变化，及人大、政协自主性的增强。过去我们的权力高度集中于执政党党委、党委书记、党委第一书记，这种单一权
力结构事实证明弊端很大。于是在+#年代，邓小平同志提出了要党政分开，主张发挥人大和政协的作用。%#年代，由于形势的变化，虽然我们不再强调过去的党政分开，但通过!#年的发展，我们可以看出，我国横向政治结构呈现进一步分化的趋势。随着执政党领导方式的转变和自身建设的不断加强，中国共产党在国家政治生活中的核心地位日益增强。政府方面，%#年代我们进行了两次机构改革，政府职能进一步趋向规范、合理，人员大幅减少，效率提高，对社会经济、政治管理的权力和职能不断增强。作为国家权力机关人大的自身建设逐步完善，人大的各项职能做到了有法可依。比如，人大的各委员会的设立趋专门化；又如，为确保人大代表更好地依法行使职权，!%%"年，全国人大七届五次会议制定了全国和地方各级人民代表大会代表法。另外，人大的立法与监督职能进一步加强，昔日的“橡皮图章”正在硬化。比如，近几年来，党委推荐的政府领导候选人未获人大通过的事例屡有发生，人大对政府的制约作用加强；又如，为加强人大的权力，在某些地方出现了由党的书记兼任同级人大常委会主任，这样既加强了人大的作用，巩固了政治结构分化的成果，又有效地维护了执政党的领导核心地位，从国际上看，这也符合现代民主国家的惯例。人民政协的专门化、自主化进一步增强。!%%,年，八届政协二次会议审议通过了《中国人民政治协商会议章程’修正案(》，!%%)年，八届全国政协常委会第九次会议通过了《政协全国委员会关于政治协商参政议政的规定》，人民政协参政议政的主要内容、基本特征、途径方式等步入正轨，人民政协在参政议政、政治监督、巩固新时期爱国统一战线方面发挥了巨大的作用。在%#年代，虽然我们强调执政党的核心作用，但在国家政治生活中，党、政府、人大、政协之间的横向权力结构的分化与制约也很明显，在这里，我们可以看到阿尔蒙德所说的“政治结构和功能的分化”，但这种分化与制约不是西方的三权分立的那种性质。
从纵向来看，改革开放前，我们实行的是中央计划集权制度，中央享有对地方的绝对支配权。改革开放以来，在处理中央与地方的关系上，总的趋势是中央不断地向地方下放权力。总体上来说，下放权力的效果是积极的，地方的主动性、积极性、创造性高涨。但由于在我国社会处理新旧体制的转型过程中，控制管理机制还不键全，加之受地方和部门利益驱动，+#年代的下放权力也带了诸如下放权力被层层截留而不能到位，上有政策下有对策，中央财力下降等负面的影响。这样，%#年代，在处理中央与地方关系上出现了一些新的特点：一是为实现经济体制转型，强调维护中央权威。但维护中央权威并没有因循旧体制的轨迹，把已经下放给地方的权力重新收回
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来，而是根据发展市场经济的需要，合理地配置和规范中央地方的权力，造成中央和地方两个积极性都能充分发挥的局面。二是着手建立和健全市场经济的宏观调控体系，并对国税、金融等部门实行中央垂直管理，强化了中央政府的宏观经济调控权。三是注意到运用法律手段规范中央与地方的关系，实现中央与地方关系的规范化、法制化。在%"年代的中央与地方关系的调整中，注重经济、法律的方法，这是我们党的第三代领导集体在国家权力结构问题上的新的创造。#%%&年，设立重庆为直辖市，这是推动我国西南地区经济和社会发展的重要举措。另外，我们在%"年代按“一国两制”的方针，顺利地实现了香港、澳门的回归。香港和澳门特别行政区的正式成立和顺利运作，是中国国家体制发展史上的新的里程碑。
政府能力增加
世界历史经验表明，在发展中国家向现代化转型过程中，随着旧的权力模式的消解，新的权力模式尚未确立，最容易出现政府权力和权威的流失和衰落，出现所谓的“软国家”。因此，在政治发展的研究中，政府能力被认为是发展中国家政治现代化过程中最稀缺的资源，政府能力的强弱成为测度政治发展的一个重要指标。%"年代，我国政治体系愈益现代化，政府能力也明显增强。
’#(政府的政治整合功能增强。在%"年代，我们党顺利地实现了第二代领导集体向第三代领导集体的过渡，闯过了亨廷顿认为的发展中国家魅力领袖离开之后这一难关，以江泽民同志为核心的第三代领导集体在国家政治社会生活中享有较高的权威，得到了人民的广泛认同，这是实现政治整合的前提。随着社会主义市场经济体制的建立，社会结构日益分化，利益主体多元化，与此相适应，社会主义民主法制进程明显加快，以民主法制为基础的一套新的整合机制已基本形成。在社会政治生活方面，我们社会政治稳定，经济发展，人民生活水平得到提高，凝聚力增强，党的基本路线深入人心，这充分说明政府具有强大的整合功能。
’!(政府的执行功能有了新的进展。我国传统的政府执行功能是与计划体制相耦合的，政企不分是其最大特色。%"年代以来，随着社会主义市场经济体制的培育和完善；迫切要求政府能适应现代市场经济发展的需要，政府改革一度成为政治改革的前沿地带。在这期间，转变职能成为两次政府改革的核心，政府的执行功能开始了根本性的改变，已经初步建立起了适应市场经济体制的宏观调控体系。最有力的证明就是#%%)年以来采取种种宏观调控手段，使我国经济成功地实现了“软着陆”。即使从世界经济发展来看，一个国家要在短期内既要控制通货膨胀，又要经济迅速增长；既要防止经济过热，又要防止经济衰退，是十分复杂和艰难的。我国的宏观调控比较成功地实现了这一目标，反映了我国政府对现代化规律认识的深化和对现代社会管理已进入了一个相对成熟的时期。
’)(中国已能相当平稳地渡过和处理重大政治社会事件。%"年代，中国政府遇到了前所未有的挑战。对内我们顺利地实现了香港、澳门的回归，取得了#%%*抗洪抢险、反“法轮功”邪教组织以及反李登辉为首的“台独”势力分裂祖国活动的斗争的胜利；对外我们成功地防范了亚洲金融危机的风险，声援南联盟的正义事业和强烈谴责以美国为首的北约轰炸我驻南使馆的野蛮暴行。面对这一系列重大事件的考验，我们的党和政府能够顾全大局、总揽全局，既保持了政治社会的稳定，又实现了经济的发展，这表明我们党和政府已具有解决和处理重大政治社会事件的能力。
政治文化的演进
政治文化指的是一定的政治角色在社会生活中形成的关于政治现实的感觉、态度、思想以及价值评价与选择的复杂有机体。政治文化对政治发展的影响越来越引起学者们的重视。他们认为人们对政治体系的认同意识，对政治输入输出过程的功能评价以及人们对自己在政治体系中地位的体认，都会从主观上对一国政治进程产生影响。阿尔蒙德指出：
“公民文化在某种意义上是保持民主政体有效运行的一般动力来源。”’*(他把政治文化在政治发展中的演进成果概括为：世俗化与理性化。%"年代，中国政治文化越来越移向世俗化、理性化端点。
’#(%"年代，确立并发展了以邓小平理论为基本指导思想的主流政治文化。邓小平理论的确立基本上适应了社会转型对意识形态的要求，指导我国社会主义建设取得了举世瞩目的成就，树立和增强了党的理论、路线、方针、政策的政治权威。有中国特色社会主义事业这一共同的理想对转型时期社会利益分化和文化多元化状况起着有效的再整合作用，广大人民群众对其有着深厚的认同感和归属感。
’!(公民的政治主体意识增强。市场经济是法制经济，它强调各市场主体依照规则平等竞争、公平交易。%"年代，随着市场经济体制的培育和成熟，我国普通公民的民主、平等和自觉意识逐渐增加，社会主人翁意识和政治参与意识不断扩大。而且，社会生活中法律扮演的角色越来越重要，人们诉诸解决问题的方式逐渐由找“长官”转向找“法官”，这表明公民开始确立依法有序表达意志和要求的思维模式和行为方式。
’)(政治价值观念日益世俗化，利益成为人们判断事物的主要价值尺度。在个人方面，人们更倾向于
追求知识、财富和个人的自我实现；随着经济与科技的进步，人们拥有了更多的信息、机会、生活方式和社会化渠道；公众对政府的评价更具现实性，更看重政府的实际作为；在政治生活中，人们不再盲目绝对服从。
&’(公众政治心态日趋理性化。)$年代末*$年代初，东欧剧变、苏联解体，社会主义遇到了麻烦，我国也出现了“政治风波”。*$年代，政治稳定成为我国政治发展主要追求的目标之一，我国的政治进入理性发展时期。政治稳定关系到每个公民个体的利益，因此大多数人都能认识到政治稳定是社会主义现代化建设过程中带有战略性全局性的根本问题。于是“重秩序”成为这一时期人们的主要政治心态之一。这种“重秩序”的政治心态有利于人们摆脱影响政治稳定的各种“左”的和右的激进非理性观念的束缚，自觉吸收主流政治文化，维护政治权威。
政治参与水平提高
政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的行为。政治参与水平直接反映了一个政治体系的民主化程度，是政治发展的一个极其重要的方面。我国社会主义制度的建立为人民当家作主，积极参政、议政提供了良好的前提条件。但是，由于过去长期缺乏政治参与的制度规范，加之人们的文化素质低，政治参与的知识与技能不高，因此，在政治生活中出现了盲目的激进参与或政治冷漠等不正常的情况。改革开放以来，随着国家政治生活走上正轨，民主化、法制化进程加快，人民政治参与的范围不断扩大，参与能力增强，参与的积极性增加。特别是*$年代，随着市场经济体制的确立，在政治上人们的参与水平也跃上了一个新的台阶。
&!(公众政治参与的主动性上升。市场经济的确立催生了公众的自由平等意识、独立意识、竞争意识、参与意识，更好地诱发了人们的内存利益动因，这促使人们由被动的政治参与转化为主动的政治参与。
&#(政治参与的渠道增多，随着选举法的修订，选举特别是基层选举作为人们参政的重要渠道，得到了完善和发展。同时，公民的信访、申诉、举报等政治参与渠道，愈来愈引起政府的重视。传媒视角向广泛社会基层倾斜，百姓生活已成为焦点话题，因此，大众传媒也开始成为公众对政府施加影响的重要渠道。
&"(作为人民参政议政的重要场所，人民代表大会的民意表达功能达到了新的历史高度。*$年代，人代会收到代表的提案、意见、批评逐年上升，到!**)年九届人大一次会议收到代表的提案就多达)"$件。&*(全国人大还办理和接待大量的来信来访，仅!**+年，就接待人民群众来访!",’+人，办理来信+,+$$件。&!$(人民代表大会的政治沟通、民意表达功能的增强，大大激发了人民的政治参与热情。
&’(公众参与基层政治生活的程度明显提高。切实加强基层民主建设，扩大人民实际政治生活的民主程度，是我们党的第三代领导集体带领人民当家作主的一个重要特色。通过不断的试验与推广，在*$年代，我国基层民主制度建设、企事业民主管理和基层群众自治取得了重大进展。民主决策、民主管理和民主监督成为人民群众参与基层政治生活的基本特征。
总之，通过对中国*$年代政治的上述五方面的分析，我们可以得出结论：*$年代中国的政治发展不是迟滞的，更不是倒退的，而是取得了明显的进展。人们之所以对这一时期中国政治发展存在不同的观点，一方面是因为政治发展的复杂性使然，另一方面是因为人们在理解政治发展中使用了不同的测度标尺，也就是参照物不同。比如，片面地用西方的三权分立、多党竞争来衡量中国的政治发展，就可能得出政治不发展或发展迟滞的结论；又比如，在衡量中国政治发展时忽视中国政治发展基础不好的国情，看不到其发展的连续性和自身的逻辑，则可能导致中国政治走向倒退的误读。因此，要认清中国的政治发展，我们既要把握政治发展的一般规律，找到合适的测度标尺，又要认清中国政治发展的固有逻辑，这样才能得出正确的结论。
注释：
&!(陈鸿瑜：
《政治发展理论》，台北：桂冠图书股份有限公司，!*),%#-%
&#(.美/加布里埃尔?0?阿尔蒙德，1%宾厄姆%鲍威尔：《比较政治学》%上海：上海译文出版社，!*),%##—#-%
&"(萧超然等：《毛泽东政治发展学说概要》%北京：北京大学出版社，!**"%"-$%
&’(陈鸿瑜：《政治发展理论》%台北：桂冠图书股份有限公司，!*),%"$%
&-(李元书：《政治发展的涵义、特征和研究意义》%《学习与探索》，!**+&+(%
&+(谢庆奎：
《新中国五十年的政治发展》%《理论学习与研究》，!**-&-(%
&,(《邓小平文选》&第二卷(%第"""页%
&)(.美/加布里埃尔%0%阿尔蒙德，西德尼%维巴：
《公民文化—五国的政治态度和民主》%杭州：浙江人民出版社，!*)*%-,)%
&*(全国人大常委会办公厅研究室：《人民人表大会制度论丛》&第一辑(，北京：中国民主法制出版社，!**#%
&!$(田纪云：
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，
《人民日报》，!**+—$"—##%
责任编辑：李保林
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