何哲：中国公共管理面临的前沿问题

何哲：中国公共管理面临的前沿问题

——“公管学人青年论坛”成果综述

2014年10月16日13:40 来源：行政管理改革

2014年6月6日下午2点，由国家行政学院公共管理教研部发起主办的“公管学人青年论坛”在国家行政学院举行。本届青年论坛旨在为中国公共管理学界的中青年研究者搭建起长期的高水平交流平台，以促进中国公共管理学术界对理论和现实问题的不断研究交流和中青年学人的代际发展。

本届公管学人青年论坛共有来自包括国家行政学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、厦门大学以及地方行政学院的十一位杰出中青年学者参加。研讨主题涉及治理理论、中国行政学本土化、绩效管理、网络社会治理、大部制改革、社区治理、地方改革试验区、政策过程等当前中国公共管理理论与实践中所面临的各种重要问题。本届论坛研讨深入、热烈，取得了满意的效果。

在理论层面，来自北京大学政府管理学院的田凯副教授对治理概念进行了深入探析。田凯副教授认为，治理这一概念最早来源于公司治理理论，随后被引入到公共管理领域。从当前该理论的发展来看，对治理概念的界定和使用，都存在一定程度的混淆。他认为，治理理论的进一步发展，应该沿着四个方向深化：一是要构建统一标准化的概念和研究体系；二是要从源头开始，借鉴公司治理中的若干出发点

和分析方法；三是研究视角要从宏观叙事转向微观逻辑；四是要从一般理论探讨转向对具体实践的关注。

来自中国人民大学公共管理学院的刘鹏副教授探讨了中国公共

行政学的本土化问题。通过对国外行政学发展历程的总结，刘鹏副教授发现，一个国家的行政学本土化是一个客观的历史发展过程，行政学的发展必然要同国家的发展相适应。因此，他认为，推动现实行政体系的改革是中国行政学研究者的一个必然使命。

在理论与实践两个层面，来自国家行政学院公共管理教研部的尹艳红副教授对中国绩效管理的发展进行了深入探讨。她认为，当前中国绩效管理的发展总体上呈现出逐步推进的态势，从理论研究与现实推进两个层面来看，也存在不一致和不平衡的特点：一方面，在实践层面，从中央到地方都成立了相关推进机构和议程；而另一方面，在理论研究中，却存在明显的无法有效指导实践运行的尴尬局面。她认为，产生这种理论与现实脱节的根本原因在于现有的绩效管理理论还没有与中国本土的体制环境和制度文化实现有机结合。这集中体现在以下几点：首先，对绩效管理的价值判断存在误区，如在地方政府层面，很多地方政府把政府绩效管理当成压力性工具和抓权的工具，或者把绩效管理搞成形象和政绩工程，这就误解了绩效管理的基本价值。其次，把绩效管理简单化，用考核代替绩效管理，这就没有理解绩效管理不仅是考核体系，而是完整的制度建设体系；第三，以技术理性代替政治理性，即用简单的技术工具取代对行政体制的实质改革。最

后，尹艳红副教授认为，未来进一步推动绩效管理的关键，是要真正把绩效管理看成一个系统工程，从而通过全方位的改革来推进完善。

网络社会的发展是对当前治理体系的重大挑战。来自国家行政学院公共管理教研部的何哲副研究员从理论和实践角度分析了当前网络社会发展对政府治理的挑战和传统政府的转型。他认为，网络社会的出现和发展具有三个层面的重要意义：首先，网络社会的出现和发展是人类历史上前所未有的重大转型，其不仅是一种技术创新，对人类整个社会组成都将产生深远的影响。其次，在社会行为层面，网络社会通过改变人类个体的微观社交行为模式，从而改变了社会的宏观行为和存在方式，并进而将改变整个人类社会的基本组织结构和行为方式。第三，在政府治理层面，由于重构了人类社会的组织结构和行为方式，网络社会将促使作为传统社会结构中心的政府在自身结构、职能、角色等方面都将发生重大的转型。从网络社会的特性来看，何哲副研究员认为，网络社会本质上是一个复杂巨系统，具有很多特性如非中心性、自组织性、突变性、不确定性等。然而，网络社会最核心的特性是非中心性，在网络社会中，人人可以建立直接连接从而替代了传统社会信息与资源分配中心的存在意义。因此，传统时代作为社会运行中心的政府必然要发生职能改变和转型。具体而言，在网络社会的不断发展下，政府要逐渐淡化原先社会居间和资源分配者的职能角色，从而转为提供最基本的公共服务，包括社会基础设施建设、个人权利维护、民生和社会保障、法律制度体系、公共安全体系等，

也就是说，要更进一步强化巩固社会结构外壳的职能而减少作为社会中心居间者和资源分配者的职能角色。

事业单位改革是当前行政体制改革的重要组成部分。来自国家行政学院公共管理教研部的易丽丽副教授对事业单位改革在理论与实践两个层面进行了深入分析。她认为，在理论研究中，由于事业单位是一个本土化的现象而国外没有完全同一类型的组织，在研究上首先就存在着与国外研究对接的困难，因此，事业单位研究是极具中国特色的。从现实来看，她认为，当前事业单位改革存在两类模式，一类是逐步购买，例如广东等地，通过转变职能、政府购买社会组织服务的方式来逐步改革事业单位。另一类是转型与回归，通过冻结编制，只减不增来实现逐步转型，例如深圳等地。而无论哪种改革，都面临着两个困境，一是人员制度的改革，二是对原有财产属性和归属的界定。此外，改革后的事业单位与其他社会组织在公益提供中是什么关系，这也将是困扰未来政府的一个重要难题。易丽丽副教授认为，未来改革的核心是要强调转型后的事业单位与社会组织的错位互补，并进一步推进人员和财产等方面的综合改革。

来自国家行政学院公共管理教研部的张弦博士从理论与实践两个层面探讨了中国大部制改革的进程和所面临的问题。她认为，在理论层面，国内对大部制改革的学术研究经历了2008年和2013年后的两次热潮。从现实层面，中国大部制改革已经取得了一些成就：首先，改革的理念广为传播；其次，中央地方皆有推进，无论从中央和地方

层面，都进行了很多尝试和改革；第三，对改革的认识正逐步深化，也就是逐步实现了从机构合并到政府职能的转变。她认为，中国大部制改革的未来深化要有一些新原则：首先是规模适度，即机构改革的目的应是在职能优化配置的前提下，提高机构提供公共服务的效率和效能，规模过大或者过小的政府都不利于实现这个目标；其次是量力而行，要认识到大部制改革不是万能良药，因此在实施改革时仍然需要小心谨慎；第三是事权明晰，改革后的大部门要进一步明晰事权；第四是配套同步，其他配套改革如审批制度改革、社会管理创新、协同机制改革等都要与之同步，才能有效巩固改革的效果。

来自北京师范大学公共管理学院的果佳博士探讨了中国特色的政策过程，她认为，传统上的政策过程呈现出典型的自上而下和“制定-执行”两阶段特点，而当前的理论研究和现实发展越来越体现了公众和社会组织、知识精英等社会力量逐渐融入，并且地方实践也能够逐渐被上级和同级其他区域所学习和吸收的多方向性政策过程特点。她进一步认为，中国已经形成了一个有效的政策学习网络，这一政策学习网络有利于实际的政策创新和扩散以及知识的累积。

来自清华大学公共管理学院的梅赐琪副教授分析了中国政策制定过程中地方官员的角色，他将其称之为政策企业家。他认为，在过去的改革中，地方主官做出了很多类似企业家的行为，其中最明显的是在投资上的竞争，就是把财政最大化作为一种当地的执政追求。这就行成了区域之间的有效竞争，可以称之为竞争锦标赛。他进一步分

析了产生竞争锦标赛的原因，如晋升等。他认为，通过将地方官员的行为与企业家的决策行为进行类比，可以得到很多有意义的结果，后续的研究还需要进一步深入。

河南行政学院公共管理教研部副主任贾博副教授探讨了当前省直管县改革中存在的理论与实践问题。她认为，当前省直管县改革存在很多模式，包括财权直管、事权直观、人事直管、主官高配等形式。但总体而言，存在如下普遍问题：一是财权和事权下放不一致，相对来说事权放得多，而财权下放幅度和速度小；二是下放的权限和责任不对称；三是政府公共支出责任不明确，很多下放的财政都用于经济发展而不是公共服务；四是对县级政府的监督不到位,少了地市一级的监督；五是直管后，公务员行政能力不够。她对未来的省直管县改革提出六个方面的建议：一是搞好顶层设计；二是划分清责权利；三是划分政府与市场的关系；四是划分政府与社会的关系；五是划分财权和事权；六是厘清条块关系。

来自厦门大学公共政策学院的李德国博士以综合改革试验区的视角分析了中层设计与地方体制创新问题。他认为，在行政体系的中层通过设置综合改革试验区，可以有效降低改革的整体难度，并形成在局部区域推进改革的态势。通过对若干改革试验区的研究，他认为，改革试验区的成功要有几个必要条件：首先是具有改革试错权；其次是要有独立的行政主体地位；第三要形成与上层不同的组织系统，避免上级的直接干预。他认为，通过设置若干综合试验区对综合改革的

推进具有典型的示范意义，未来应该进一步通过这种形式进行改革的综合探索。

社区治理是整个国家治理体系的重要组成部分。来自北京行政学院公共管理教研部的孔祥利博士分析了外来非盈利组织参与城市社

区治理的问题。她认为，外来非盈利组织主要是指在社区以外产生的非盈利组织，这样的组织在城市社区治理中将起到越来越重要的作用。从目前来看，当前非盈利组织的成长有三种模式，一是政府培育；二是知识精英培育；三是自我成长。通过分析，她发现，外来社区组织能否有效协助基层治理的关键在于是否能够在社区内形成新的社区

内组织，在这一过程中，需要考虑几个问题：一是要平衡社区内的多种利益关系；二是在培育过程中社区内新组织要保持资源依赖和独立之间的平衡。三是参与社区社会组织培育，对外来非盈利组织自身的独立也是严苛的挑战。

此次研讨，无论从主题还是研讨的深度，都体现了当前中青年公管学人对社会发展的使命感、责任感。可以展望，在中国未来深化改革、构建现代化国家治理体系的整体背景下，中国中青年公共管理学人将担负起更为重要的理论思考、现实研究和改革探索的责任和使命。

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[作者简介]何哲，国家行政学院公共管理教研部副研究员。