20世纪90年代中后期以来的征地制度变迁——兼论1998年《土地管理法》修订的影响

一、引言

20世纪90年代中后期以来，中国地方政府的行为发生了很大转变，地方政府的工作重心由“经营企业”转向“经营城市”，由“抓住办企业的权利”转向“抓住土地开发权”，从侧重工业化转向侧重以土地开发为主的城市化，地方政府财政收入来源的重点逐步由依靠企业转向依靠土地征收和土地出让[1-6]。中国的经济增长也由工业化的“单引擎”转变为（高价）城市化与（低价）工业化的“双引擎”[7-8]。

这种由政府主导并高度依赖土地收入的增长模式所造成的影响和后果是复杂的。一方面，加快了中国城市扩张的步伐，提高了城市化率，促进了经济增长。全国城市建成区面积在1996—2010年扩张了19843.82平方公里，年均增长率为5%，并且年均增速从1996—2000年的约2.7%增至2001—2005年的7.9%和2006—2010年的4.5%（见图1）。城市化率则由20世纪90年代末期的约30%提高至2010年的近50%。经济增长保持了年均9%以上的增速，经济总量一举跃升至世界第二位[8]。中国特色的财政联邦主义理论[9-10]以及官员晋升锦标赛理论[11-12]是解释这一模式的主要理论。另一方面，许多学者也指出了这一模式的负面影响：（1）政府通过压低土地价格（以及放松劳工和环保标准等）引资，短期内提高了GDP，但不利于社会经济的可持续发展，是一种无效率的“竞次”模式[13-14]。（2）并不必然促进地方政府将收入主要用于公共服务，反而加剧了地价和房价过快上涨以及城市生产和生活成本上扬，导致“土地城市化”快于“人的城市化”[1，8，15-16]。（3）加大了地方政府的债务风险以及中央银行的金融风险，放大了宏观经济波动；激化社会矛盾，引发政府与农民冲突，影响社会稳定和政治安定[17-18]；造成地权不稳定并减少了农业投资，导致腐败加重并系统化[19]。

对于政府主导的“土地财政”模式的形成原因，主要有两方面讨论：一是分析以GDP为主的政绩考核体制以及20世纪90年代中期分税制改革后地方政府缓解财政困难的动机[1，4-

5，20-24]，认为上述因素构成了地方政府扩大征地数量和范围的主观意愿，即地方政府变得非常有动力通过征用农地来经营城市。二是从可行性角度分析，认为城镇土地使用制度改革的深化、二元土地制度的缺陷以及20世纪90年代后半期的住房市场化改革等，构成了地方政府大规模征地的客观条件[2-3，8，17]，即地方政府因此变得更有能力和手段进行征地。也有学者更加明确地指出，地方政府之所以能够完成从经营企业向经营城市的转型，是因为它“控制”了关键性的生产要素，特别是土地[2]；也就是说，经营城市的核心条件是“抓住土地开发权”[3]或抓住“关键的（土地）要素控制权”[2]。

问题是，政府具体是怎样“控制”土地的呢？中央政府和地方政府各自的作用又如何？在分析征地中的政府行为时，已有研究多强调对地方政府的分析，而忽视了中央政府的作用；多强调分权，而忽视了集权的作用。周黎安启发性地指出，“这是由于行政性分权，中央向地方让渡了许多原先属于中央的权力，尤其是对于经济发展来说极为关键的要素控制权”[2]。但是实际上，中央政府对地方政府具体如何行使这一“关键的（土地）要素的控制权”，仍然做出了或明或暗、或粗或细的一系列规定。也就是说，地方政府通过分权获得了土地征收（以及土地供应）等权力，但这一权力的行使范围和程度仍然主要掌控在中央手中。地方政府行使这一“关键的（土地）要素控制权”的主要制度约束是有关征地的法律规定及其变迁，尤其是1998年《土地管理法》的修订对中国征地制度的重大改动。

对于1998年修订的《土地管理法》，主管部门称该法以保护农民土地财产权为核心，做出了多项创新性规定，包括“赋予被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督权”[25]；在征地条款的设计上“提高了征用土地补偿费的标准，并对征地的程序、征地补偿费用收支做出了规定，加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护”[26]。这一观点也得到了学界支持，不少研究都认为1998年修订的《土地管理法》以保护农民土地财产权为宗旨，是中国征地立法的重大进展，从对抗国家剥夺的角度看，该法的修订和实施增强了地权的安全性，有利于保护农民的权利[27-29]。问题是，如果1998年修订的《土地管理法》所确立的征地制度果真是以保护农民土地财产权为核心并得到了较好实施，那么21世纪以来的征地乱象从何而来？这正如荷兰学者Van Rooij所提出的“中国征地冲突之谜”[3]——“如果《土地管理法》和《农村土地承包法》的立法和实施取得了进步，征地冲突怎么可能还会继续，甚至进一步恶化？”

本文的研究目的有两个：一是深入分析20世纪90年代中后期《土地管理法》的修订过程，考察1998年征地制度发生重大变化的来龙去脉，对这一制度变迁的性质做出评价；二是以中国人民大学和美国农村发展研究所2005—2011年4次17省农地调查数据为主，刻画征地制度变化所导致的后果，以显示中央及立法层面的制度变迁对地方征地行为的影响。除引言外，第二部分分析20世纪90年代中后期以来征地制度的变化，总结1998年《土地管理法》修订后的征地制度的主要特征；第三部分应用17省调查数据描述1998年《土地管理法》实施以来征地的实际情况及其对失地农民的影响；最后是结论与建议。

二、20世纪90年代中后期以来征地制度的变化

在有限理性的个体[31]面临信息不完全和交易费用大于零的现实世界中，产权界定及制度安排对经济绩效具有决定性作用[32-34]。产权界定不清以及无效率的制度安排不利于稀缺资源价格信号的显化，会诱导行为人倾向于从事分配性而非生产性活动，增加交易费用和信息

成本，导致“租值耗散”及“公地悲剧”[35-37]。制度的一大基础是以法律为主体的正式规则，它是界定有保障的产权以及实施产权正规化的关键[34，36-38]。本文考察中国征地制度中有关法律规定的变化，特别是1998年《土地管理法》的修订过程及其导致的重大变化。这一变化的性质及其影响在已有文献中尚未得到足够重视。正如何培生所指出，“形成当前中国地权格局的政策和法律制定过程相当复杂而又缺乏研究”[27]，已有研究大多未涉及征地政策和法律的制定过程。走进历史，在细致挖掘文本资料的基础上，结合征地制度演进各阶段的历史背景，深入征地政策和法规的制定过程，解读立法者以及各部门的思路、动机及其变化，有助于我们更深刻地理解中国征地制度的变迁，特别是征地制度中的正式规则的形成及其实施。

（一）1998年之前的传统征地制度

中华人民共和国成立后，受制于当时国际国内的政治经济环境以及国家领导人的经济理想，选择了计划经济体制，并推行以优先发展重工业为目标的赶超战略。由于重工业优先发展战略的要求与当时中国经济发展水平及要素禀赋的特点相矛盾，这一发展战略无法依靠市场力量得以实现，只有通过政府的行政手段人为扭曲要素价格以及产品价格，实行工商业的国有化和农业的集体化，以保障重工业发展的低成本[39-40]，主要的实施机制是“三套马车”——农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍制度，并进而形成了稳定的“城市偏向”策略[41]。

重工业优先以及城市偏向的“赶超战略”塑造了计划经济时期的征地制度，其中所蕴含的“高强制、低补偿”的基本特征一直延续至今。1953年《国家建设征用土地办法》中规定：“被征用土地的补偿费……一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准”；而在1958年修订后的《国家建设征用土地办法》中，征地补偿又被压低为“以它最近二年至四年的定产量的总值为标准”。时任国务院副秘书长陶希晋在《关于国家建设征用土地办法修正草案的说明》中指出，这是为了“节省国家开支”。从党的十一届三中全会启动改革开放，到1992年党的十四大明确提出“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，1993年党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，市场化改革已全面展开。但是由于“追赶发达国家……始终是中国工业化战略的首要目标”[42]，因此“改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜”[43]；在征地制度上，则依然“实行低价征用土地的办法”。这种与计划经济体制相适应的以产值倍数确定补偿标准的原则，也体现在1982年的《国家建设征用土地条例》以及1986年的《土地管理法》中，即该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。

需要说明的是，计划经济时期的征地制度在保障农民土地权利方面也有值得称道之处。一方面，在征地范围上，1954年以来，我国《宪法》一脉相承地规定了“国家为了公共利益的需要”可以征地的原则，且一直未对“公共利益”进行界定，保持“公共利益”的抽象意涵。尽管由于1982年《宪法》修订案首次宣布“城市的土地属于国家所有”导致出现“征地悖论”[44]，但是在计划经济时期以及1998年之前的有关征地法规中都至少保留了只有“公共利益”才能征地的法律条文。例如，1953和1958年的《国家建设征用土地办法》以及1982年的《国家建设征用土地条例》、1986年的《土地管理法》中，都以“国家建设”为题，规定了国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地。

另一方面，在征地补偿安置和程序上，1953和1958年的《国家建设征用土地办法》都突出在征地工作中走群众路线，将“坚决贯彻群众路线”作为“保证做好土地征用工作的一个重要关键”[45]。首先，1953年《国家建设征用土地办法》将“照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”作为“国家建设征用土地的基本原则”，如果对被征用土地者一时无法安置，则应等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。其次，征地必须“向当地人民进行解释工作”，并“取得人民同意后始得进行”；1953年12月7日，中共中央发出《为贯彻政务院给各级党委的指示》，指出“决不容许不取得多数群众的同意，采用强迫命令的办法，硬性地决定征用，迫令群众搬家，或者对于土地被征用者补偿安置办法不予履行”[46]。最后，征地补偿费的确定要以政府会同用地单位与被征用土地者的“评议商定”“共同评定”为原则。1982年《国家建设征用土地条例》第七条规定：用地单位必须与被征地单位协商征地数量和补偿、安置方案，预计征用的土地面积和补偿、安置方案需要签订初步协议，最终征地也要签订协议。1986、1988年《土地管理法》及其实施条例中也规定，被征地方参与商定征用土地的补偿、安置方案，临时用地的要同农业集体经济组织签订临时用地协议并逐年给予补偿，并且“在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物”。1991年《土地管理法实施条例》第十八条则规定，政府土地管理部门要“组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案”。

（二）1998年《土地管理法》的修订

经过原国家土地管理局于1997年8月完成并向国务院提交了《关于报送（送审稿）的报告》。《报告》总结归纳了原有征地制度的弊端：（1）投资主体多元化，国家已不再是唯一的甚至是主要的投资者，原有的国家建设征地方式已不适应；（2）征地范围没有限定，任何项目都可以动用国家的征地权；（3）征地权力过于分散，县以上各级人民政府都可以征地；（4）征地补偿安置方式已不适应城镇集体体制改革的需要；（5）对征地权力的滥用没有任何抑制手段。为此，这次修改《土地管理法》应当对土地征用制度作重大改革：一是界定土地征用范围，将征地限定在社会公共利益范围内。社会公共利益用地主要包括：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公共事业用地；能源、交通、水利等基础设施用地；法律、法规规定的其他用地等。为了保证城市规划实施，为非公共利益建设供应土地，对于城市规划近期建设区可参照征地办法征地，由城市政府成片开发后向市场供地（“修订草案”第四十条）。二是原则上征地的批准权集中在中央和省两级。三是改革传统的征地补偿安置方式。“原来按照被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法已远远不符合现实情况。征地补偿标准的时效性较强，而且采用什么方法来确定补偿标准，还需要在实践中摸索，修订草案没有定死，可由国务院做出具体规定。”四是加强对征地过程中的农民司法救济手段[47-48]。

可见，当时的立法者对于原征地制度的缺陷是十分清楚的，并且也尝试进行“重大改革”，在《修订草案（送审稿）》中明确提出了界定公共利益、限定征地范围以及改革征地补偿办法的方案。但是，送审稿上报国务院后，经征求意见、修改和审议，1998年上半年推出的《土地管理法修订草案》却完全推翻了《送审稿》中有关限制征地范围和修改补偿原则的内容，仍按照旧的土地管理法，仅规定“国家为公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征用”；同时因袭旧法中征地补偿安置的计算办法，规定征用耕地的补偿费和安置补助费按该耕地被征用前三年平均年产值的倍数计算。

对于这个至少在征地制度上未作“重大改革”的修订草案，九届全国人大常委会二次会议1998年4月28日进行分组审议，常委们提出“征地审批权应当上收，补偿方法和原则应当修改”的意见[49]。会后修订草案向全社会公开。截至1998年6月15日，全国人大常委会法制工作委员会共收到人民来信611封，31个省、自治区、直辖市以及47个中央有关部门提出了意见和建议。对于草案中有关征地的条款，全国各界人士，包括铁道部、交通部、农业部等中央各部门，民革中央、中国土地学会等群众团体，四川、新疆、黑龙江、福建、青海、山西、上海等各地方，中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学等科研单位的学者，以及基层人大、政府、司法机关、土地管理部门、干部群众、农村集体经济组织和村民等，通过各种渠道向全国人大法律委员会表达了鲜明的意见，提出了大量反对和改进意见[50]。原国家土地管理局政法监察司、全国人大常委会法工委经济法室对这些意见和建议进行了综述，明确指出“土地征用问题是这次全民讨论的热点问题”，而征地范围、补偿方法是讨论焦点[51-52]。遗憾的是，所有这些关于限定征地范围、界定公共利益、改正征地补偿计算方法等重要意见，都未被全国人大法律委员会纳入“主要问题”，也不算是“关于征地问题主要意见”[53]，未得到采纳。最终，这份不限定征地范围、以耕地年产值计算征地补偿的修订草案于1998年8月29日由九届全国人大四次会议通过。

为什么会这样？立法者的一个常见解释是“情况复杂”。例如，“征用土地的补偿费问题较为复杂，各地情况也不同，现在难以做进一步修改”[53]；又如，“本次修改《土地管理法》时未对征地的目的作具体规定，主要是因为情况比较复杂，难以准确界定”[28]。国土资源部信息中心指出，“1998年在修订《土地管理法》的过程中，我们曾试图进行改革，终因各方面认识不一致未果”[54]。甘藏春也指出“在《土地管理法》（草案）的起草过程中，争论比较激烈”[55]。由于立法本身就是不同利益群体的协商、妥协和政治交换的过程，所以“各方面认识不一致”以及“争论比较激烈”是正常的，那么，最后到底是哪些“认识”和“争论”占了上风呢？细致考察当时立法者的某些解释和说明，可以初见端倪。《中华人民共和国土地管理法讲话》指出，“随着市场经济的深入发展，许多企业使用土地并不是直接为了公共利益，那么，土地征用的范围为什么还是那样广泛呢？可以这样理解：第一，我国土地市场具有政府的垄断性，相应地，土地征用就具有实施政府培育土地一级市场的政策目的，因而，土地征用含实施国家经济政策的目的；第二，通过实施土地征用，可以为国家财政获得稳定的收入……”[56]。《中华人民共和国土地管理法释义》也指出，“经过反复研究认为：一是征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家卖地”，“二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不下降为原则”，“（因）而对补偿的原则和方法未作修改”[26]。

由此可见，主要是为了达到“政府培育土地一级市场的政策目的”以及“实施国家经济政策的目的”，并保障“国家财政获得稳定的收入”，所以才继续施行已明显不适应市场经济形势并有严重缺陷的“高强制、低补偿”的传统征地制度。也就是说，尽管这个时期已不再明确提“赶超战略”，但是政府主导经济发展的基本原则仍然是通过扭曲要素价格以实现快速工业化和城市化。当时的“国家经济政策”具体是什么呢？举例来说，国务院1998年7月颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，进行全面房改，“两点论”（即“将住房建设作为新的经济增长点”及“使住房消费成为新的消费热点”）成为当时的主流政策和宣传口号。可见，为了人为压低城市产业发展和房地产开发的成本，农民利益的保障就只好仍以“生活水平不下降”这一最低标准“为原则”。

（三）1998年《土地管理法》修订后的征地制度特征

与原拟进行的“重大改革”初衷相违背，1998年修订后的《土地管理法》中进一步增设了不利于保护被征地者利益的条款。1998年修订后的《土地管理法》更加忽视农民利益的规定集中体现在以下三个方面。

1.征地范围界定：明确扩大了征地的合法范围

如前所述，计划经济时期以及1998年之前的征地法律法规中至少都保留了只有“公共利益”才能征地的法律条文。然而，1998年修订后的《土地管理法》不仅未能在公众期望的“公共利益”明确界定上更进一步，反而放弃了公共利益的抽象意涵。该法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。按此规定，除农村集体企业和村民个人经批准可使用本集体所有土地外，任何单位和个人进行建设使用原属农村的土地时，都可以而且必须征地。更进一步地，《土地管理法释义》中更加明确地规定，“按目前的规定征用土地情况可分为两类，一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地，另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的，国家将要为其办理征用土地手续”[26]。这就是说，在1998年《土地管理法》修订之前，某项建设是否是出于公共利益，由于“公共利益”的界定本身是抽象的，还是可以讨论的，争议双方都可以提出自己的理由，主张该建设项目“是”或“不是”为了公共利益。然而，经过1998年《土地管理法》的修改，明确了凡城市建设需要占用农民集体所有土地的，不需要再判定该项建设项目是否是“公共利益”，就可以以征地方式占地——即使很明显不是为了公共利益，也可以走征地的渠道。

2.征地程序安排：协议征地转为公告征地

在征地补偿安置程序方面，20世纪50年代到1998年修订《土地管理法》之前的征地制度将“坚决贯彻群众路线”作为“保证做好土地征用工作的一个重要关键”，而且特别强调“妥善安置”“评议商定”“签订协议”以及“争议解决以前”不得实施征地等具体规定。1998年《土地管理法》修订后，国土资源管理部门代表政府成为唯一的征地主体，征地面积、征地补偿以及征地安置方案等全部由政府部门单方面决定，法律规定中再也没有“评议”“商定”“评定”“协商”等措辞及相应程序。并且，新《土地管理法》第四十六条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。这就是说，是否征地的决定是由政府部门单方面决定，征地补偿安置方案也是由政府部门自行确定，补偿安置方案不再需要与被征地单位商定，也不再与农民签协议[55]。只在实施征地前的最后环节，被征地方才会看到一纸“公告”，上面会清楚地载明土地已经被确定即将征走，而政府早已确定了征地补偿和安置方案，并且根据新的《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。总之，即使是与计划经济时期相适应的征地制度中都规定了必须与被征地方商定征地方案以及签署征地协议，在新的《土地管理法》中都不再“必须”，被征地方与征地方可能的讨价还价的权利进一步被剥夺了。

3.争议解决机制：征地争议不影响征地实施

1998年修改后的征地制度中出现了一个釜底抽薪式的规定，即1998年12月24日通过的《土地管理法实施条例》的第二十五条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这种在争议尚存的情况下便可实施征地的规定，在2001年10月18日国土资源部《征用土地公告办法》中再次出现。该《办法》第十五条指出，“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。也就是说，政府单方面确定征地方案后，不管被征地的农村集体经济组织和农民对于补偿标准有无意见、有何意见，在争议解决之前，政府就可以强制实施征地。遍查各地实际征地时发布的征收土地公告、征收土地方案公告及征收土地补偿安置方案公告等，会发现其中特别强调征地补偿安置争议不影响征地实施的文字几乎成了必不可少的“标准规定”。

在这种政府既是征地方同时又是征地纠纷裁决者的制度安排下，有效的司法救济对被征地方利益的保护就显得愈发重要了。然而，目前涉及土地征用和拆迁补偿的案件，人民法院多数“不予受理”，即便受理，也多驳回诉讼请求，或者受理后不处理、拖延处理等[57-59]。

总之，1998年《土地管理法》修订后的征地制度，不仅保持了传统征地制度“高强制、低补偿”的特征，并且由于明确扩大了征地的合法范围，将协议征地转为公告征地，以及规定征地争议不影响征地方案的实施，从而对农民利益的忽视和损害更加重了。

（四）1998年《土地管理法》修订后的征地制度微调

进入21世纪以来，征地问题及冲突的日趋严重和恶化，引起了中央高度重视。2009年5月7日，时任国务院法制办公室副主任郜风涛指出，“目前国务院受理的终局裁决案件近80%都是征地类案件。这类案件涉及层级高、牵动面广、社会影响大、利益关系复杂，处理难度很大。稍有不慎，个别问题就可能演变为普遍问题，局部问题可能演变为全局问题，经济问题可能演变为政治问题，影响改革发展稳定大局”[60]。2010年国务院办公厅下发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中也指出，一些地区在征地拆迁中“相继发生多起致人死伤事件，群众反映强烈，社会影响十分恶劣”。

自2003年起，中央在一系列重要文件中安排征地制度改革的事项。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。这一“严格界定公益性和经营性建设用地”“及时给予农民合理补偿”的征地制度改革基本精神，又陆续体现在2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》等重要文件中。

除了上述这些原则性安排外，中央也出台了一些有关征地制度改革的具体安排。例如，2004年10月、2006年8月国务院先后发出《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》，确立被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则，要

求各地制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，确立土地补偿费主要用于被征地农户的原则，进一步明确政府对被征地农民的安置负责，并拓宽安置途径，规定在土地征收依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民等。又如，2010年国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，要求“严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作”，“征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地”。

上述这些对征地制度改革的微调均可视为有意义的渐进式改革，并且对缓解愈演愈烈的征地冲突有帮助，但却均未改变我国传统征地制度“高强制、低补偿”的基本特征，特别是未触动1998年《土地管理法》修订以来征地制度的根本，距离公众期望的“明确界定征地范围”“公平公正补偿”以及“利益相关方充分参与”等诉求仍然相差甚远。2004年3月14日《宪法修正案》仅将“征用”改为“征收或者征用”，并在原条款上增加了“并给与补偿”的规定，《土地管理法》也于当年进行了适宪性修改，将有关条款中的“征用”修改为“征收”，其他所有条款均与1998年《土地管理法》完全相同。2007年《物权法》的制定和颁布更是充分体现了这一点。《物权法》第四十二条仅规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，未对公共利益进行界定；在补偿、安置事项上，第四十二条虽然强调“足额支付”以及“不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费”等，但仍未将“公平公正补偿”写入。至于为什么不能全面改革征地制度，2005年《全国人大法律委员会关于修改情况的汇报》指出，目前我国用地制度改革正在深化，尚待总结实践经验，通过修改现行有关法律从根本上解决这个问题，现在物权法还难以做出具体规定。因此，法律委员会建议原则规定：建设用地使用集体所有的土地的，应当依照有关法律规定办理。对于为什么不能明确界定征地的“公共利益”，则是因为，“法律委员会反复研究认为，在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂。而且，征收属于公权力的行使。物权法作为民事法律，不宜也难以对各种公共利益做出统一规定。……法律委员会建议物权法对‘公共利益’不作具体界定，以由有关单行法律作规定为宜”[61]。看来，还是与1998年《土地管理法》修订时的状况一样，由于“情况相当复杂”而难以“从根本上解决这个问题”，之前被广大人民群众寄予厚望的《物权法》最终也未能迈出改革现有征地制度的实质性步伐。

（五）小结：制度变迁与发展战略

将1998年《土地管理法》修订置于征地制度变迁的历史背景下分析讨论，就不难理解1998年《土地管理法》修订是一个重要的转折点，而且也更易解释为什么当时拟进行的“重大改革”非但未能完成，反而变本加厉，之后的制度微调也未能从根本上扭转这一趋势。重工业优先以及城市偏向的“赶超战略”塑造了计划经济时期的“高强制、低补偿”的征地制度。制度自形成伊始，就显示出自身的演进规律及生命力，制度的“路径依赖”和“锁定效应”[34]使得针对传统征地制度的“重大改革”殊为不易。计划体制已然向市场经济体制转轨，但是政府主导经济发展的模式并未根本改变，仍然是通过扭曲要素价格，人为压低城市产业发展和房地产开发的成本，以实现快速工业化和城市化。

这样一来，1998年修订后的《土地管理法》，虽然表面上提高了征地补偿安置的最高倍数，但是征地的合法范围由宪法规定的“为了公共利益的需要”明确扩大到“城市建设需要占用农民集体所有的土地”和“城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地

的”；能否征地、征多少地、怎么补偿和安置、补偿安置标准的确定等事项全部由政府单方面决定，政府征地只需公告，不再需要与被征地单位协商并签订协议，被征地方只能提供“意见”；对补偿标准有争议的，也单方面由政府裁决，且“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。正是这种来自立法层面和中央层面的制度安排（正式规则），决定了地方政府具体如何行使这一“关键的（土地）要素控制权”的范围和边界，地方政府因此获得了通过扩大征地数量和范围以增加财政收入并进行“城市经营”的“尚方宝剑”，甚至还拥有了实施强征和强拆的法律依据。

问题是，如果说在低水平“短缺”的计划经济时代，辅以“三套马车”（农产品统购统销、人民公社、户籍管制）之类的保障措施，传统的征地制度尚能大致维持的话，那么，在投资主体多元化和分散决策为特征的市场经济条件下，仍然延续这样的征地制度，大范围滥用征地权，无视农民利益，那么代价就很可能过于高昂了。一方面，客观的资源禀赋条件已然发生变化，不仅人地比提高了，而且经济水平和收入提高了，产业结构也更复杂了，导致土地稀缺程度和相对价格提高，不清晰的产权界定及制度安排将使得交易成本大增[34，62-64]。另一方面，随着生活水平的不断提高以及改革开放所带来的观念更新，居民的自主意识（维权意识）越来越强了，人们主观上对“公正”“公平”的需要和诉求也相应提高，对因征地带来的“相对剥夺感”和不公的感受会愈加强烈[65-68]。这就是说，“高强制、低补偿”的征地制度即使能够降低征地的直接成本（显化的货币成本），但是如果将“低补偿”给农民群体带来的直接的福利损失，以及由于上述资源禀赋条件变化、农民公平观的损害带来的交易成本考虑进来后，工业化和城市化的“低成本”假说也就不再成立了。这一分析和判断得到了17省调查数据以及宏观数据的实证支持。

三、征地的实际情况及其影响：基于17省调查的分析

2005年，中国人民大学和美国农村发展研究所合作进行的17省份农村土地问卷调查中加入了有关征地的问题，之后于2008年、2010年以及2011年又陆续进行了3次调查。调查采用多阶段随机抽样和便利抽样相结合的方法：第一阶段选取17省，涵盖了中国所有的农业大省；第二阶段从每个省至少选取100个村，每个村调查1~2个农户（每个县不超过6个农户，每个乡镇不超过3个农户）。为了保证样本的代表性，在选取村的时候，考虑了村与最近城镇距离的多样性。采用入户访问的问卷调查方法，由访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民进行面访。4次调查共收回7192份有效问卷，其中，2005年、2008年、2010年和2011年分别为1962、1773、1616和1841份。调查样本的地区分布见表1。7192个受访农户中，9.6%位于城市郊区，90.4%位于农村。73.3%的样本村距离最近的乡镇或县城10公里以内。被调查农户的户均人口数为4.6人，户均耕地面积为6.2亩，人均耕地面积为1.5亩，户均承包耕地数目为4.2块。被调查者受教育年限均值为7.4年，年龄均值为46.6岁。

对17省调查数据以及相关宏观数据的分析表明，20世纪90年代中后期以来中国土地征用的几个特点可归纳总结如下：（1）征地规模和征地范围扩大；（2）征地补偿数额相对下降；（3）征地拆迁方式更加不规范，农民参与谈判的能力下降；（4）征地纠纷增多且越来越难

以解决；（5）农户的征地不满意度很高。

（一）征地规模和征地范围扩大

首先，随着时间的推移，征地更加频繁了，不仅被征地村的比例增加，而且征地面积占村土地总面积的平均比例也增加了。2005年的调查显示，自“二轮承包”（即1993年中央提出“30年不变”政策）以来，约28.8%的村进行过土地征用；之后，这一比例持续上升，至2011年调查时达到46.4%。按照估算的当年进行征地的村比例，也可看出这一增长趋势（从2005年的8.2%增至2011年12.4%）（见表2）。征地面积占全村土地总面积的平均比例则由1996年的12.4%增至2011年18.1%（见图2）。

将21世纪以来全国的征地规模数据与20世纪八九十年代进行对比，则这一增长趋势就更加明显了。20世纪八九十年代，全国年均征地面积分别为111.7万亩和124.5万亩，呈现出稳定、缓慢增长态势。进入21世纪，征地规模急速增长。2003—2010年全国共征地3954.7万亩，年均494.3万亩，2009和2010年更是创下历史纪录，分别达676.5万亩和688.9万亩。也就是说，进入21世纪后，年均征地面积是20世纪八九十年代的约4倍，且迅猛扩张的态势仍未见减缓（见图3）。

其次，征地规模和范围的扩大，还表现在不仅非公益性征地比例上升，而且相对于郊区发生征地的村比例而言，农村发生征地的村比例显著上升了。一方面，2005—2008年，再到2011年，基于公益性目的征地的比例下降了，而非公益性征地的比例有所上升（见表3）。另一方面，20世纪90年代后期农村发生征地的村比例大约为10%，进入21世纪后，该比例增至最高17%~19%（见表4）。

（二）征地补偿数额相对下降

如果仅考察被征地农民获得的补偿绝对数额，从17省调查中可以看出，农民获得（农村集体总所得）的征地补偿额的总体趋势是逐年递增的，20世纪90年代征地补偿额（中位数）不超过10000元/亩；2000—2007年约为10000元-15000元/亩；2008年以来增至20000元-25000元/亩。并且，2008年之前补偿额的增长较为平缓，2008年后增幅较大（见图4）。

然而，从相对数额上看，无论是与当地的经济发展水平相比，还是与政府土地出让的价格增长情况相比，征地补偿水平都是下降的。首先，不论是征地补偿数额均值占城镇居民平均收入的倍数，还是占农村居民平均收入的倍数，都从1999年的高值（分别为2.7倍和7.1倍）持续下降至2011年的低值（分别为1.4倍和4.3倍）（见图5）。其次，不论是征地补偿数额的中位数，还是征地补偿数额均值占政府出让土地平均价格的比例，都从1999年的高值（分别为19.9%和41.3%）持续下降至2011年的低值（分别为8.0%和9.5%）（见图6）。这一结论也得到了相关文献的支持。例如，对浙江温州的调查分析表明，尽管征地补偿数额的绝对值是上升的，但相对于居民可支配收入的比例是大幅下降了，由20世纪80年代的约占农村居民可支配收入的18%~38%，降至2003年的约6%~13%[70]。又如，虽然1998年修订后的《土地管理法》把征地补偿的最高限制从土地原用途年平均产出的20倍提高至30倍，可是相对于国民经济的增长，特别是城市二级土地市场价格的更快增长，新的法定最高补偿不但没有上升，反而大幅度下降[44，71]。总之，被征地农民分享经济增长成果以及土地增值收益的比例都下降了。

这一现实中发生的征地补偿相对值的下降，既与法律规定的低标准有关，又与法律规定的低标准都未得到执行有关。前者即按照农业产品的倍数补偿法造成的低标准；征地后生活水平不下降规定得模糊性、不可监测性。后者是指即使是这样的低标准，现实中的执行仍然继续打折扣，到农民手中所剩无几[72-73]。

（三）征地方式更加不规范，农民参与谈判能力下降

失地农民除了面临上述的征地补偿低标准这一不公平外，还面临着征地程序的不公平。也就是说，征地方式愈加不规范，农民参与谈判的能力下降。征地方式的不规范主要表现在以下几个方面：强征/强拆比例增加；事先不通知农民比例较高；征地补偿额征询农民意见的比例低。这些都导致了农民征地满意度的下降。

第一，强制拆迁比例增加。2011年17省份调查表明，近1/5（19.1%）的征地采用“强制拆迁”的方式，而且这一比例呈上升趋势。20世纪90年代，强制拆迁比例不到10%，进入21世纪以来，强制拆迁比例大约翻了一番（近20%）（见表5）。强制拆迁的农民比未强制的农民不满意程度要高93%[74]。

第二，事先不通知农民的比例仍然较高。17省份调查表明，大约1/3的征地事先不通知被

征地农民，这一比例随时间变化不大（见表6）。事先不通知农民的征地农民满意度要大大低于事先通知的农民[75]，即所谓“程序公正先于货币补偿”。史清华等对上海的调查也表明，特别是在经济发达地区，失地农民被征地后收入不降反升并未减少其不满，主要原因就在于“在现行征地程序安排下，农民不能完全参与征地利益分配过程，充分表达意见，获取土地所有权人应有回报，才是引发失地农民问题的深层根源”[76]。孔祥智等对东、中、西部9个地级市459个样本农户的调查结果显示，53.1%的样本户反映政府征地未发布公告;63.1%的样本户反映政府征地没有发布补偿方案公告;30.0%的样本户认为征地公告作用不大，21.0%的样本户认为征地公告是走形式，只有24.1%的样本户认为公告清楚说明了征地目的和实施方案[77]。

第三，征地补偿额征询农民意见的比例低。2010年的调查表明，在征地补偿金额上征询农民意见的比例仅有30.1%，仍然有超过半数的征地根本不征询被征地农民的意见。一个好的趋势是，征地补偿征询农民意见的比例有所上升，2005年征询意见的只有21.6%，2010年这一比例上升了近10个百分点（见表7）。

（四）征地纠纷增多且越来越难解决

一方面，21世纪以来，征地纠纷越来越多，且愈演愈烈。进入21世纪后，以征地纠纷为主的农村土地纠纷成了农民维权抗争活动的焦点以及影响农村社会稳定的首要问题[78]。据统计，因征地引起的群体性事件一度占全部农村群体性事件的65%以上[79]。国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组在全国17省（市、区）的调查发现，土地问题是农村矛盾频发的一个焦点，其中尤以土地征用问题最为突出，2749个村庄中有村民上访的占28.9%，其中约39.4%的村民上访反映的是土地征用问题。国土资源部的数据显示，2002年上半年，群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待部门受理总量的73%[80]。在这些上访人中，40%诉说的是征地纠纷，其中87%反映的是征地补偿安置问题[81]。国务院发展研究中心的赵树凯对21世纪前后农民上访的调查分析也体现了这种动态变化。利用国内专门面向农村的中央级报纸——《农民日报》收到的上访信，他发现收信时间为1997年11月至1998年4月的196封农民来信中，反映土地征用的有16封，占8.2%，“主要问题

是，或者征地过度，危及农民生存，或者征地没有合理补偿，几近于掠夺。涉及这个问题的来信有16封”[82]。而对2001年初组织的对472封上访信的调查，发现“征地问题已经开始远远超过税费负担重，成为社会冲突的主要生长点，也是最激烈的矛盾生长点。规模较大、冲突较激烈的上访和群体性事件，多数是由这类问题激发的”[83]。为应对因征地而起的大量信访突出问题及群体性事件，中央不得不在2004年8月建立集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议机制，专门设立“农村土地征用专项工作小组”，各个省（区、市）至县（市、区）各级也相应成立“农村土地征用问题专项工作小组”[84]。2007年6月，又有农业部、国土资源部等七部委发出《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》，成立“全国农村土地突出问题专项治理领导小组”，其中一项重要工作是检查土地征用补偿及分配，检查农村土地征占情况，依法纠正和查处违法违规批地用地、以各种名义变相征占农民土地问题。

另一方面，征地纠纷越来越难以通过有效的法律途径解决。由于对征地纠纷的解决，本来就缺乏合法途径[85-87]，而且合法途径越来越没有效果，所以只有极少的农民选择要求召开听证会或者打官司等途径，并且农户要求开听证会的比例及打官司的比例都下降了，同时采用法律外上访等途径的比例增加，尽管上访的效果也在下降。具体来说，首先，农民要求开听证会的人数和比例都很小，而且可能是因为没有效果（听证会会补偿提高的比例由2005年的31.6%降至2008年的21.4%），所以要求开听证会的比例下降了（由2005年的7.3%降至2010年的4.6%）。其次，到法院打官司的人数更少，2005年仅有3人，2010年也只有13人。最后，上访的人数和比例要高于要求开听证会和打官司的人数和比例，并且人数和比例都在提高，2005年有29人，占5.5%，2010年有67人，占8.4%，尽管上访的效果并不好（上访后补偿得以提高的可能性很小，不到10%，政府未采取行动的比例却很高，由2005年的37.5%增至2008年的51.1%）（见表8）。有不少学者分析农民为什么选择上访等“法外”措施（extra-legal options）而不是打官司，认为是由于因为打官司的成本太高，不划算[30]。

（五）农民征地不满意度高

由于政府的征地规则一直是不利于被征地农民的，特别是1998年征地规则的变化（“改恶”），导致诸多问题，例如：（1）征地拆迁方式不规范，强制拆迁，事先不通知农民；（2）被征地农民的补偿绝对数额虽有增加，但是相对于当地的经济发展水平以及政府卖地价格的增长却是下降；（3）补偿安置大都采用现金补偿（货币安置）特别是一次性支付的方式，并且仍有约20%的被征地农户没有拿到补偿（有13.1%的根本没有补偿）；（4）仍有超过半数的征地根本不征询被征地农民意见。由于上述这些问题的存在，导致大量农民对征地不满意，也就不足为怪了。2005—2010年的调查表明，有超过半数（51.79%）的农户明确表示对征地“不满意”，这一比例大大高于明确表示“满意”的比例（32.5%）（见表9）。

2008—2011年的调查表明，首先，补偿太低或没有补偿是农民对征地不满意的最主要原因，而且导致不满意人数的总量和比例都在增加，由2008年的68.9%增至2011年的78.9%。其次，征地未征求农民意见是导致农民不满意的一个重要原因，有近半数的农民选择此项。这两项表明，农民对于征地，既要获得足够的补偿（理性的要求），这仍然是首要的，同时还要有“程序公平”，这一点不容忽视。最后，征地补偿不足以维持失地农民的长期生活，并且由2008年的19.8%增至2011年的38.3%，上升了近20个百分点，这说明至少有很大一部分失地农民的生活水平在被征地后下降了。这除了是由于征地补偿数额太低以外，失地农民找不到非农工作或其他收入来源也是一个不容忽视的因素（约30%）。此外，补偿款被政府截留或滥用（约1/4-1/3），以及土地价值远远大于征地补偿数额（约20%）也是导致农民对征地不满意的重要原因（见表10）。

四、结论与建议

上述政策分析和实证分析表明，我国征地制度自初始就具备“高强制、低补偿”的特征，而1998年修订后的《土地管理法》不仅未能予以改进，反而更不利于被征地农民，由此导致21世纪以来征地规模和范围扩大，农民利益受损失更大了。涉及征地制度改革，目前已大致能够达成共识的（或者至少争论并不激烈的）有以下几点：第一，界定征地的合法范围，缩小征地范围；第二，规范征地程序；第三，维护被征地农民和农民集体权益。然而，至少还有以下三方面问题值得讨论：一是土地征收以何种价格补偿农民，是“市价补偿”还是“低价补偿”？二是，政府在经济发展中扮演什么样的角色？三是，农民在征地过程中扮演什么角色？这三个问题错综复杂，交织在一起。

首先，在传统征地制度和法律法规下，征地的直接成本被政府压低了。然而，必须要考虑征地的间接成本，例如征地制度与财政、晋升机制等一起塑造了各地“以地谋发展”的模式，造成经济增长方式的扭曲；大量的违法征地，背后是层出不穷的腐败，因征地而起的大量信访和群体性事件影响了改革发展稳定的大局；大规模征地还造成耕地数量和质量的下降，进而危及粮食安全。将这些成本考虑在内，传统的征地模式成本并不低，旧有的城市化模式并不可持续。甘藏春也指出，市场经济条件下的征地制度，征地价格应按所征地块当天的地价计算，我国按征地前三年平均年产值计算的补偿方式“是计划经济的遗留物，应该按地价补偿”

[88]。其次，政府还是“得像政府”（公共部门），可以借鉴企业绩效考核的经验和优点促进政府效率，但不能“太像企业”（私人部门）。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府和市场的关系做了深刻阐述，明确指出，“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“大幅度减少政府

对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。最后，农村土地属于农民集体所有，土地是农民最重要的生产资料和劳动对象，征收农村土地应充分保障农民的财产权利，严格遵循公平程序，使得与土地休戚相关的农民全面参与到有关征地的各决策环节中，提升农民的获得感和参与感。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》、2019年《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》都强调要不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。

传统的征地模式和旧有的城市化模式已差不多走到尽头，亟须做出调整。刘守英指出，原有“以土地保增长”“以土地促工业化”“以土地促城市化”“以地谋发展”的模式已经越来越难以为继，一是征地拆迁和城市建设支出在土地出让总收入中的占比持续上升，城市化的成本快速增长；二是地方政府债务问题，地方政府债务中接近一半是承诺用土地偿还，而土地的估值和升值情况难以支撑债务的偿还；三是城市发展的融资成本也在快速上升[89]。2019年7月，全国人大公布了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法修正案（草案二次审议稿）》，向社会公众征求意见。其中，《土地管理法》增加了第四十五条：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”修改后的第四十八条为“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”。

吸取1998年《土地管理法》修改时的经验教训，我们认为，“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”不宜列入“可以依法实施征收”的范围。某个“开发建设”是否是出于公共利益，不会因其“成片”或“不成片”而发生改变。是公共利益建设项目，不成片的也可以实施征地；不是公共利益建设项目，即使成片、成大片，也不应实施征地。允许成片开发建设也实施征地，无疑会让大量的非公共利益建设项目以成片开发建设的名义征用农村土地。另外，二次审议稿对于征地决定、是否属于公共利益以及补偿安置方案有争议的，也未设置公开、透明、中立的裁决方法，理应改进。我们具体提出以下几点建议。

第一，修改宪法的土地条款。1982年的宪法修改增加了土地所有权条款，规定城市土地国有，农村土地集体所有，为了公共利益可以征地，土地不得买卖。这使得城市扩张中的非公共利益项目没有一个符合宪法规定，由农村集体所有土地转变为城市国有土地的通道——征地违宪，买地也违宪。这可能是《土地管理法》1998年转折的重要原因，也是征地制度改革长期难以推进的瓶颈。一个修改思路是，维持土地所有权不得买卖、土地使用权可以转让的规定，打破城乡分割，不强求城市土地必须国有、农村土地必须集体所有，以登记发证方式承认某时点的国有和集体所有土地现状，允许非出于公共利益的建设项目以取得集体土地

使用权的方式用地。另一个思路是，维持城市土地国有、农村土地集体所有，修改土地不得买卖的条款，让原属农村集体所有的土地经买卖转为国有土地，而不是经过征收。也可讨论的其他思路有，不规定城市土地国有、农村土地集体所有，也不禁止土地所有权买卖，就事论事，进行试点。

第二，确定只有公共利益项目才可以动用征地权。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要”可以征地。但是，在实践中，“不仅我国土地征用的目的已远远超出公共利益的范畴，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的”。应按照宪法的规定，明确只有公共利益项目才可以征地。公共利益真的难以界定吗？其实，土地管理法规历来都基于公共利益的考量，规定国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地等可以以划拨方式取得。可以依此确定，只有按照规划、之后准备以划拨方式供地的建设项目，才可以动用征地权。

第三，正常补偿，评议商定补偿款并签订征地协议。公共利益是强制征地的条件，但不能构成低价征地的理由。为了公共利益就要压低补偿的思维和实践长期以来占据主导，未树立不同所有制之间正常交换和补偿的意识，以致国家在违背集体经济组织或个人的意愿、强制拿走土地的同时，往往使后者遭受经济上的损失。出于公共利益的征地也应按照对被征地方造成的损失，或按被征收地块以非征收管道转让可能带来的收益进行补偿。这可以借鉴历史上走群众路线，主动做解释和准备工作，共同评议商定补偿款并签订征地协议的成功经验。

第四，设计好征地的论证、争议、裁决程序。通过程序设计，保障征地遵循公共利益、正常补偿等原则。为防止公共利益界线被随意突破，一方面，对于是否出于公共利益，征地方应事先主动论证，确证是出于公共利益的，才可以提出征地；另一方面，要确保被征地方以及公众拥有对征地方主张的公共利益说法，提出质疑或反对的权利。征地方坚持是出于公共利益而被征地方提出质疑、双方无法达成一致的，要设计公开合理的裁决方法和程序予以解决。征地补偿由征地双方评议商定并签订协议，无法达成一致的，也应有公开、合理的裁决方法和程序。争议未经裁决的，不得实施征地。

第五，允许集体土地按规划进入市场。这是征地制度改革的另一面。国有和集体所有都是公有。1988年的《宪法》修正规定土地使用权可以依照法律规定转让，1988年《土地管理法》依此规定国有和集体土地使用权可以依法转让，但1998年《土地管理法》把集体土地使用权依法转让的空间，压缩成只保留了一个“除外”。大量调研表明，农村集体也能统筹利用好土地，如果再能提供政府服务，而非排斥，农地在不改变集体所有条件下转用，将能得到更高效利用。应允许集体土地按规划进行非农建设，允许集体土地按规划进入市场，参与城市化。非出于公共利益的建设项目不可动用征地权，由建设方与集体协商取得土地。出于公共利益的建设项目方可动用征地权，也可以尽量采取灵活方式，让集体以入股或其他方式参与其中。

第六，加快立法、修法的进度。目前我国征地立法、修法工作严重滞后，应加快立法和修法步伐。首先，全国人大要尽快出台专门的土地征收法律。《立法法》规定，对非国有财产的征收只能制定法律。目前我国没有土地法，也没有专门的土地征收法律，土地征收事务主要由《土地管理法》规定，但《土地管理法》是“为了加强土地管理”而制定的，不专门针对作为非国有财产的土地征收。其次，要在修订《土地管理法》时改正该法1998年修订时对征地制度的重大改动，严格界定征地范围，考虑恢复征地双方评议商定补偿款和签署征地协议

的规定，废除争议解决前就可以强制实施征地的条款。最后，国务院要尽快出台征地条例，细化土地征收法律和土地管理法的内容和操作程序。