大学行政法第三章

●第一节概述

●第二节实体性基本原则

●第三节程序性基本原则

第一节概述

●行政法基本原则的涵义

?行政法基本原则，是指导和规制行政法的立法、执行并指导行政争议处理的行政法基础性规范。

?1 、行政法基本原则具有最高性；

?2 、行政法基本原则具有特殊性；

?3 、行政法基本原则具有普遍性。（案例）

第二节实体性基本原则

●一、依法行政原则（Administer by Law ）

?行政合法原则（形式）Legitimacy

?行政法治原则（实质）Rule of law in the field of Administrative Law （案例）

●行政法治有如下三项主要要素：

?(一) 依法行政，依法办事

?1、法律创制原则；

?2、法律优先原则；

?3、法律保留原则。

?(二) 控制自由裁量权的滥用（案例）

?(三) 政府对自己的违法行为承担法律责任

●二、尊重和保障人权原则

?（一）无论是立法机关的立法还是行政立法，都应当充分考虑人的基本尊严、自由和权利；?（二）行政机关在法律未作细致、明确规定，得享自由裁量权之时，亦应尊重、保障人的基本尊严、自由和权利。

●三、越权无效原则（The doctrine of Ultra Vires）

?政府（行政主体）应在法定权限内实施行政行为，一切超越法定权限的行为无效。

?注意英国与我国的区别（广义、狭义）。

●四、信赖保护原则

?行政行为的相对人基于对公权力的信任而做出一定的行为，该行为产生的正当利益应当予以保护，公民对政府及其工作人员的信任应予以保护。

?（案例）

●五、比例原则

?（一）妥当性原则（适当性原则）；

?（二）必要性原则；

?（三）狭义比例原则（法益相称）?a?a利益衡量模式

?1、The private interest affected（私人利益）

?2、The risk of an erroneous decision without more procedure（风险利益）

?3、The cost to government in providing more procedure（政府利益）（案例）

●一、正当程序原则

?（一）自然公正原则（Natural Justice）

?1、任何人不能作为自己案件的法官。

?2、任何人在行使可能使他们受到不利影响的权力时必须听取对方的意见。

?（二）正当法律程序原则（due process of law）

?行政机关作出影响相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。

?Nor shall any person be subject for the same offence twice be put in jeopardy of life or limb; nor shall be compelled to be a witness against himself; nor deprived of life, liberty or property without due process of law.

?——United States Constitution, Amend v (ratified December 1791)

●二、行政公开原则

?基本含义——政府行为除依法应保密的以外，应一律公开。行政法规范、政策及行政主体作出的影响相对人权利、义务的行为的标准条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政决议、决定，应允许媒介依法采访、报道。

?(一) 行政立法和行政政策公开

?(二) 行政执法行为公开

?(三) 行政裁决和行政复议决定公开

?(四) 行政信息、情报公开

●三、行政公正原则

?（一）自己不做自己的法官

?（二）不单方面接触

?（三）不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出相对人不利的行政决定。

●四、行政公平原则

?(一)依法办事，不偏私（案例）

?(二)平等对待相对人，不歧视

?(三)合理考虑相关因素，不专断（案例）

本章小结

案例——行政法治

●1996年4月29日，中央电视台焦点访谈栏目报道，H省X市工商行政管理局随意在国道上设卡拦车收费。某自治区石油管理局的一辆小轿车被拦住后，X市工商行政管理局以手续不齐全为由，要求司机缴纳罚款，否则不能放行。司机要求X市工商行政管理局与所在的单位交涉，，并声明没有足够的现款可交，)(市工商行政管理局遂下令扣押，但是没有出具有关车辆情况的清单。数日之后，司机在情急无奈的情况下缴纳了罚款，X市工商行政管理局也归还了小轿车，但是司机发现小轿车已被使用过，油漆多处划伤，车内的工具也不翼而飞。

●为了进行罚款，X市工商行政管理局内部制定了一个有关罚款标准的文件，在执法过程中，X 市工商行政管理局的工作人员曾经强迫、诱引司机陈述。X市工商行政管理局的行为被揭露之后，引起了国家工商行政管理局和H省人民政府的高度重视，国家工商行政管理局组织了检查团，对各地的工商行政管理机关进行抽查。与此同时，H省人民政府组织了检查组对“市工商行政管理局的违法情况进行专门的调查和处理，包括：“市工商行政管理局的内部组织情况及其局长的情况，罚款的数额和罚款的去向，纠正违法行为的措施，等等。

案例——比例原则

●1998年4月9日，个体鱼贩甲在B县城菜市场出售水产晶。顾客乙向甲购买鱼3．8斤，每斤价格为5．6元。当乙付清鱼款，正欲离开鱼贩时，正巧一位计量检查员走过来；乙便请检查员复称，称得重量3．7斤。甲再复称时，亦确认3．7斤。为此，双方发生争吵。计量员要甲退还1两鱼钱给乙，甲不但不退钱，还强词夺理，侮辱计量检查员。事后，B县标准计量局以“伪造数据”为由，作出对甲罚款100元的行政处罚。甲对处罚不服，认为少称1两鱼罚款100元太重，不符合法律规定，诉至B县人民法院，要求撤销处罚决定。

●B县人民法院在审理中认为，甲少称1两鱼是事实，属于违反计量管理的行为，应当受到处罚。但是，对于处罚的轻重，B县人民法院内部存在着两种意见，一种意见认为，原告违反计量管理的行为，情节显著轻微，罚款100元显失公正，应予变更。另一种意见认为，原告长期贩卖水产晶，收入很高，对顾客克扣斤两是常有的事。根据《计量法实施细则)的规定，“伪造数据的，可以处以2000元以下的罚款”。B县标准计量局对原告罚款100元，在处罚幅度以内，不属于显失公正，应予维持。

案例——政府行为不用百姓“买单”

●［案例］在抗击禽流感疫情时，国家对疫点病禽和强制扑杀的家禽平均每只补助１０元。甘肃靖远县东升乡柴辛村养鸡户宣立普说：“我家总共有１７８０只鸡被扑杀，当时心里确实很难受。但政府很重视，也没有不管咱，很快就发放了部分补偿金。”

●［点评］对禽类强制免疫和捕杀属于政府行为。政府做出这个行为是有法律根据的，不违法，但毕竟给养殖户和养殖企业造成了损失，政府就要给予补偿。这体现了国际通行的信赖保护原则。

●［规定］根据行政许可法，国家行政机关不能随意改变已经生效的许可。如果这种许可所依据的客观情况发生了重大变化，政府为了公共利益的需要不得不加以改变，给当事人造成的损失政府要给予补偿。

案例——行政裁量权

●H省X县食品卫生检验所为了加强对本县餐饮行业的管理，保护本县人民的身体健康，发出公告，要求管辖区域的所有饭馆保持卫生，饭馆内不允许出现苍蝇、老鼠等有害动物，否则将根据《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食品卫生法》)第41条的规定给予罚款。公告发出后，食品卫生检验所的工作人员对各个饭馆进行监督检查。检查的方法十分简单，工作人员一进门就查看饭馆内有没有苍蝇或者老鼠，如果有，即按照数量计算罚款数额，每只苍蝇或者老鼠罚款50元。相对人认为食品卫生检验所的做法武断专横。《食品卫生法》第41条规定：“违反本法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以5 000元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。”

案例——行政法基本原则对行政法规范漏洞的弥补作用

●案情：

●某县卷烟厂，是所在县的龙头企业，也是该县财政的主要来源，为了扩大烟厂规模，卷烟厂于98年7月向县工业局提出申请，要求把烟厂规模扩大一倍。工业局研究后认为：该厂有扩大规模的实力，而且扩大规模对全县经济发展有好处，遂于1998年9月正式书面批准了烟厂的申请。烟厂扩大规模需占地200亩。依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，必须向县土地管理局提出申请，并由县土地管理局颁发土地使用许可证后，方可占用200亩土地。于是，卷烟厂依法向县土地管理局提出了书面申请。

●但县土地管理局审查以后，以全县土地尤其耕地紧张和卷烟厂申请面积过大为由，做出了不予批准的行政决定。卷烟厂随即将县土地管理局不予批准的决定反映给主管部门县工业局。

●县工业局认为，县土地管理局不予批准的行政行为没有充分的法律和事实依据，随后向县政府反映了情况，要求县政府出面干预，责成县土地管理局给卷烟厂颁发土地许可证。

●县政府为此召开了协调会。会上，县工业局认为，卷烟厂扩大规模对本县工业发展有重大意

义，再说，卷烟厂的土地使用申请手续齐全，符合法定程序，应当予以批准。县土地管理局辩称：本县是以农业为主，而全县近几年人均耕地面积急剧下降（2.8～1.2亩），而耕地减少的主要原因是：县办、乡镇企业占用。并提出，如再不控制，过4、5年，全县人均耕地面积将降至0.6亩以下。县卷烟厂此次用地面积大，而且全是可耕地，因此，不能予以批准。

●最后，在县政府的协调下，县工业局接受了县土地管理局不予批准的行政决定。

●分析：

●我国的行政法主体颇多个执法主体都有自己的行政权行使领域。在行政权运行中，各管理领域在大多数情况下其行为是一致的，或者可以通过法律规范的调整达到一致。然而，在有些情况下，管理领域之间会存在管理目标上的不一致。

●本案来说，县土地管理局和县工业局作为两个行政执法的主体，在是否给县卷烟厂颁发土地使用许可证的问题上就产生了行政行为不一致。但就这两个行政机关的动机看，很难论谁是正确的，谁是错误的，而是双方都有自己的法律依据。上级主管部门如何协调此类关系，解决此类纠纷？这是行政法法学理论和行政法制实践面临的一个课题。法律并没有一个标准答案，哪一方的行为是正确的，哪一方的行为是不正确的。这个问题可以说是法律规范在调整行政管理关系中的一个疏漏。

●如何弥补这种类型的疏漏，行政法的基本原则之一——比例原则在本案中就起到补救作用了。虽然土地管理局和工业局的行政行为都是合法的，都有事实上和法律上的依据，但当各做出的行政行为发生冲突时，依比例原则，土地管理局的行为就应当肯定。因为，土地是无价之宝，是非再生物，一旦毁坏将不能通过其他途径补救。县政府在协调中，无疑考虑了这个基本事实。案例——潍坊市交通委员会违法行政案

●随着山东省潍坊市城区的扩大，建于1987年的央（潍坊市央子镇）赣（江苏省赣榆县）路已由该市寒亭区的区外路变为城区内的一条道路。由于当时建路标准比较低，经过10多年的使用，央赣路路面破损严重，改造很困难；此外，原央赣路所经之地村庄较多，人口稠密，每逢集市，车辆无法通行。1996年，潍坊港二期扩建工程开工，为适应潍坊北部经济发展和港口建设、口岸开放的需要，该市政府于1996年8月向山东省交通厅申请重修一条长29．79千米、宽24．5米的二级公路。

●这条路原计划于1997年动工，1999年完成，但计划却一直未能实施。其原因在于1997年该市制定公路计划时将上述项目列入一般公路建设，但是当时正逢上地征用被冻结，不允许征地，必须按省以上重点项目报批并得到批准后才符合征地要求。因为未经土地管理部门的批准，所以1997年就没有开工。1998年12月30日，山东省计划委员会批准拟将央赣公路改建工程列入山东省重点项目。

●该市交通委员会认为，只要能列为省重点项目，迟早会批地，应趁今年春季早些动手，如果等到办完一系列手续再施工，有可能今年内就无法开工了（因为进入汛期以后修路很困难）。于是，该市交通委员会在未依法办理征地手续的情况下，于1999年初开始在原央赣路的平行线上又新修一条由寒亭区郭家庄至辛沙路（河北省辛集至沙河）的公路。这一改建公路的政府行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，被记者调查曝光后引起很大社会震动。

案例——市工商局能否查封张某的商店

●个体户张某经某市工商行政管理局批准，在本市岭东市场租用市工商局管理的摊位经营兴隆百货商店。张某每月向工商局交纳摊位租金50元，工商管理费30元。第二年初，市工商局的工作人员王某找到张某，让张某把经营效益比较好的摊位让给王某的熟人，张某不同意。同年3月12日，王某再次让张某让出摊位遭到拒绝后，以张某超出经营范围为由，将张某正在营业

的兴隆百货商店查封。

●［评析］本案中，王某作为工商行政管理机关的工作人员，有权对违反工商管理的行为进行处理。但这种处理必须建立在有法律依据、事实根据和出于正在考虑的基础上。张某因张某未答应将其效益较好的摊位让给王某的熟人，而以张某超越经营范围为由，作出强制处理决定，显然不是出于管理市场次序的正当考虑，属于滥用职权的行为，违反了合理行政的原则，应当由有权机关予以撤消，并对王某进行必要的行政处分。

案例——刘某诉某县公安局治安管理处罚不当案

●1992年4月1日上午9时许，刘某与邻居张某因琐事发生争执并引起互殴，刘将张推倒在地进行殴打。当日中午12时许，刘某再次上门与张家发生争吵、殴打，致张某全身多处软组织挫伤。同时，刘某还将一油漆罐扔进张家，油漆溅入鱼缸，致9条珍贵金鱼死亡。某市的某县公安局认定刘某殴打他人，造成轻微伤害，并有较严重后果，故根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，于1992年9月22日对刘某作出治安拘留15天的处罚。刘某不服，向县政府法制办公室申请复议，经复议维持原处罚决定。

●于是刘某向法院提起行政诉讼。原告诉称：1992年4月二日上午为琐事与邻居张某发生争执，在此过程中，张咬其手臂、胸部，并用手捏其下身，迫于对方污辱才予以还手，被告认定其殴打他人的事实与实际不符，以此所作出的行政处罚也是错误的。被告辩称：对原告作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律得当、程序合法，请求法院予以维持。主要理由是：刘某为琐事与张某发生争吵打架，致张全身多处软组织挫伤，经验伤，已构成轻微伤，并且刘还将油漆罐扔进张家，致9条价值千余元的珍贵金鱼死亡，后果较严重，被告据此对原告作出拘留15天的行政处罚是合法的。

●一审法院经审理查明：1992年4月l日上午9时许，原告团邻居张家一个垃圾桶放置在其家进出过道上而与张发生争执，继而互殴。中午12时许，原告再次上门与张家发生争吵打架，原告将一油漆罐扔进张家，油漆溅人鱼缸，致9条珍贵金鱼死亡。被告认定原告的行为属于《治安管理处罚条例》第22条第1项规定的"殴打他人，造成轻微伤害的"和第16条第（1）项规定的"有较严重后果的"行为，遂于1992年9月22日给予原告治安拘留15天的处罚。县政府法制办根据《行政复议条例》第42条第1项和《治安管理处罚条例》第22条第1项的规定，作出维持原裁决之决定。

●一审法院经审理后认为：原告为琐事与被害人发生争执并殴打被害人致轻微伤，被告依据《治安管理处罚条例》第22条"有下列侵犯他人人身权利行为之一、尚不够刑事处罚的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：（一）“殴打他人，造成轻微伤害”的规定，对原告予以治安拘留15天的处罚，事实清楚。证据确凿、适用法律正确、程序合法，故一审判决维持县公安局对原告刘某作出的（1992）公第105号治安管理处罚裁决。刘某不服一审判决，提起上诉。诉称：在与邻居张某发生的纠纷中，并非其单方殴打他人，自己亦被张某侮辱和咬伤，且张某还殴打其母亲高某致轻微伤。对此，刘某提供了有关证据。被上诉人辩称：上诉人殴打他人致轻微伤，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。

●二审法院经审理查明：双方对原审认定的具体行政行为所确认的事实、适用的法律与行政执法程序无异议；对刘某提供的其母高某的验伤证明及多名邻居证实其在纠纷中被张某咬伤与张某拉其下身的证据，被上诉人未能提供相应的证据予以否认。二审法院认为：县公安局认定刘某因邻居张某的垃圾桶放置不当与之发生争执，并殴打张某致轻微伤；刘某还将一油漆罐扔进张家，致9条珍贵金鱼死亡的事实清楚、证据充分，根据《治安管理处罚条例》的有关规定应予处罚；但县公安局在作出具体行政行为时，未充分考虑刘某在纠纷中应负的责任，即给予刘某治安拘留15天的处罚，显失公正，应予变更。因此，二审法院撤销原审法院（1992）行部字第12号行政判决；将县公安局（1992）公第105号治安管理处罚裁决对文刘某治安拘留15

天的行政处罚直接变更为罚款人民币200元的行政处罚。双方服判。

●［评析］本案涉及的理论问题是如何在行政实务中把握行政公正原则，即如何正确理解和解决行政处罚显失公正的问题。之所以说本案被告对原告作出治安拘留15天的行政处罚显失公正，一审法院判决维持被告的裁决也是错误的，理由在于：（1）本案的事实系互殴，作为被害人的张某在纠纷中也实施了侵害原告及他人的违法行为，但被告对同样具有违法行为的张某未作出任何处罚，而对原告在处罚幅度内作了最重的处罚，这很明显是同类违法行为不同处罚，以致显失公正。

●（2）本案纠纷是因被害人张某的垃圾桶放置部位不当而引起的，应该说引起纠纷的责任在于张某，但被告在对原告作出处罚时没有充分考虑上述相关因素，以致显失公正。可见，二审法院依照《行政诉讼法》第54条第4项之规定，判决撤销一审法院判决，将被告对原告治安拘留15天的行政处罚变更为罚款人民币200元，这一司法审查行为是完中正确的，体现了行政诉讼法的立法精神，坚持了行政公正原则。