公共政策执行中的偏差原因分析

谓政策执行，就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”从定义中不难看出，政策执行是将政策方案付诸实施，从而实现公共政策目标最直接、最重要、最经常的行动，从根本上决定了公共政策问题能否解决、方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。因此，政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。

政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现

一、公共政策执行中的偏差现象：１、政策敷衍。公共政策执行者在执行中只做表面应付,并未采取可操作性的具体措施,在组织、人员、资金等方面没有真正到位。只制订象征性的执行措施,或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责,使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。２、政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。３、政策损缺。“断章取义”。公共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行,断章取义,各取所需,使一个完整的政策在执行中没有完全贯彻落实,使政策内容残缺不全,从而政策的整体功能得不到发挥。４、政策歪曲。公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。５、政策抵制。“上有政策，下有对策”。这实际上是钻政策的空子。公共政策执行者有意不执行或变相不执行上级或中央政策,这是执行者主观上、行动上反对政策的一种表现,损害公共政策的严肃性和权威性。

二、公共政策执行中的偏差分析

公共政策执行是一项复杂的社会实践,因而政策实施中的失控原因也较复杂。在假定政策规定正确的条件下,公共政策执行失控的主要原因在于:在利益关系上政策调控对象对利益分配的不满和抵制,在体制上主要是政策运行机制的不健全,在客观情势上主要是执行者素质缺。当前公共政策执行活动中之所以出现上述误区,是有着深刻的体制和认识等多方面的主客观因素的。

(一)公共政策执行的主观阻碍因素

1.公共政策执行者的因素

1.1公共政策执行者的认知缺陷

改革开放以来,一些公共政策执行者逐步接受了地方(单位)本位主义的政绩得失观念,即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益。为了达到这个目标,各地曾出现各顾各、相互拆台的情况,极少数地方和部门不择手段歪曲中央政策,使全局利益受到极大损害,这就是屡受中央批评的地方保护主义和部门保护主义。

1.2.公共政策执行者的利益趋使

政策执行者的自身利益、需求和行为也影响着其对公共政策的有效执行。各项公共政策的最终执行者都是人,而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上

是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益,那么公共政策执行者无论出于公心或者私心,都有可能抵制这一政策,因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。

1.3.公共政策执行者自身素质不高

有少数政策执行者由于没有系统接受过现代市场经济和科学化、民主化决策方式的洗礼,没有接受现代政策科学知识的训练,靠自发、本能的意识,很难形成科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质,以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点,又被信息交流相对不发达、不对称,并与社会主义市场经济初始发育阶段种种盲目从众心理相结合。这就难免使一些公共政策的执行者对政策执行产生不良影响。

2.公共政策本身的因素

2.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。 2.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。 2.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。

(二)公共政策执行的客观阻碍因素公共政策执行的客观阻碍因素大致存在以下方面:

1.体制方面的弊端从公共政策执行体制上看,长期以来,我们形成了经验决策和人治传统风尚,远未形成科学化、民主化政策决策的机制。这主要表现为在政策制订、执行、评价、监督各要素之间,没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。政策制订还存在依靠领导者的智慧和经验决策的情况,这难免导致政策制订工作的随意性。在政策评价和监督工作中,由于缺乏明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制,导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。

2.公共政策执行环境的变化政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点,这些特点给政策执行增加复杂性和困难。虽然在制定政策时,对政策环境的复杂趋势会做些预测,但是这种预测的时间上的深度、空间上的广度以及效果上的正确度却是有限的。

3.公共政策资源的缺失。必要的经费是政策执行的物质基础,在我国执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的重要因素。至于人力资源的问题,在我国优秀高素质的公务员很是缺乏。由于我国政府机构的设置不合理,运转不规范、不协调等问题,加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧,政策执行者的信息渠道不畅通,信息来源匮乏的现象。这就使得政策执行者无法制定出切实可行的行动计划,也无法对政策执行过程实施必要的控制,从而造成政策执行中的失误或困难。

4.公共政策运行机制不健全。我国公共政策执行失控从体制上说主要是政策执行机制和政策监督机制不完善,而这二

大机制上的弊端宏观上体现在政治体制尤其是行政体制上。目前,我国政治体制改革尚未完成,新型的行政体制尚未建立,政策制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对独立的运作机制,政策制定缺乏科学化、民主化程序,政策执行不力,政策监控软弱。机构重叠使政出多门和多头管理,难以明确具体的政策执行机关,常导致政策执行阻塞和断档;机构职责不清使政策执行机关互相推诿或互不买帐,从而出现政策执行敷衍或执行中断 5.中国政策执行控制力削弱。我国公共政策执行失控主要是中央宏观公共政策在执行中的失控,失控的发源地在地方政府执行机关。在从计划经济向市场经济的转型中,中央的权威受到冲击,中央对地方的控制力被削弱,这是宏观公共政策失控的一个重要原因。随着地方自主权的扩大和地方财力的过度膨胀,中央控制地方的能力越来越低,结果使中央说话不算数或不完全算数,中央政策难落实。由于放权缺乏法律规范和制度约束,随着地方权力的扩张,地方主义迅速滋长,一度走向难以驾驭的程度,严重阻碍了中央宏观政策在地方的执行。

剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义

随着生产力的发展和农业生产率的提高，我国农村劳动力剩余的状况越来越突出，而且呈现出逐年递增的趋势。及时有效地解决农村剩余劳动力转移就业，既是经济发展理论的一个核心问题，也是我国当前最现实、最辣手和最迫切的重大课题。加快我国农村劳动力向非农产业转移，是新时期按照科学发展观要求解决“三农”问题的关键举措，对于统筹城乡经济社会发展、增加农民收入具有十分重要的意义

虽然我区农村富余劳动力转移就业取得了显著成绩，但仍然存在不少问题，在不同程度上阻碍了农村富余劳动力转移就业工作的开展。一是农村富余劳动力数量庞大。2000年，我国农村剩余劳动力在1.5亿以上。二是部门之间对农村富余劳动力转移就业分工不清，造成上面职责不明、下面多头管理，就业服务、管理不到位，工作不协调。三是农村富余劳动力转移就业培训工作滞后，严重影响了农村富余劳动力转移的效果。四是相关就业政策不完善，损害农民工权益的行为时有发生。就内部环境而言，各地还缺少专门的机构和人员从事劳动力转移的协调、服务、培训等项工作；就外部环境而言，农民外出打工，在户籍管理、婚姻、子女入学等方面受到诸多限制。

不少地方已将组织农村富余劳动力转移就业和劳务输出作为实现本地农民增收的新的增长点。开展农村富余劳动力转移就业和组织劳务输出工作，对繁荣城乡经济，增加农民收入，加强民族团结，维护社会稳定具有重要的促进作用。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。为贯彻落实党的十六届三中全会精神，进一步做好农村富余劳动力转移就业工作，现结合自治区实际提出以下意见。进一步做好农村富余劳动力转移就业工作：

一加强领导，明确职责，建立和完善农村富余劳动力转移就业服务管理体系。为进一步加强对农村富余劳动力转移就业工作的领导，建议成立自治区农村富余劳动力转移就业工作领导小组及其办公室，自治区党委农村工作办公室、自治区发展计划委员会、劳动和社会保障厅、农业厅、科技厅等作为成员单位。通过制定自治区农村富余劳动力转移的中长期规划和年度计划，制定有关政策措施，定

期发布市场信息，开展劳动技能培训，总结推广典型经验，建立起权责明确、协调统一的农村富余劳动力转移就业服务和管理机制。

二大力加强县市、乡镇劳动力市场建设，尽快形成城乡统一的市场就业机制。各县市、乡镇都应建立负责农村富余劳动力转移与开发就业的工作机构，明确“一个规划，两个加强，三个统一”的工作任务。即：把促进城乡统筹就业和农村富余劳动力转移纳入到政府的经济社会发展规划；加强职业技能培训，加强乡镇劳动保障平台建设；统一城乡就业、失业登记制度，统一城乡劳动力市场和就业服务，统一城乡就业、劳动力管理和社会保障政策，切实解决农村劳动力进城后的就业问题。

三拓宽农村富余劳动力转移城镇就业渠道。一是要加快小城镇建设，大力发展农村二、三产业，立足区内，就近就地转移农村富余劳动力。实现农村富余劳动力在一产内部由种植业向养殖业、林果业转移；由一产向二、三产业转移；由农村向城镇转移。二是要充分发挥劳动保障部门优势，积极开展对外劳务输出，把对国外、区外劳务输出作为促进农村富余劳动力就业的重要途径，有计划、有组织地引导和帮助更多的农民到外地打工、创业。

四加强农村富余劳动力转移培训，提高农村富余劳动力转移城镇就业的能力。有计划地组织农民工进行不同层次、不同内容的职业技能培训，提高农民工劳动技能。普通工应重点培训语言能力、法律法规、劳动纪律、施工和安全生产常识等内容；技工由劳动和社会保障部门审定具有培训资格的培训机构进行系统培训。提高就业技能，增强就业能力。

五自治区有关部门要及时总结经验，采取典型引路，以点带面，突出重点等多种形式，促进劳动力逐步实现从农村向小城镇转移，从第一产业向第二、三产业转移。要充分利用广播、电视、报纸等舆论工具，积极宣传当前的就业形势和农村劳动力就业政策，破除陈旧观念，使广大农村富余劳动力积极加入到转移就业队伍中去

四、加快发展小城镇，进一步提高小城镇的建设水平。当前和今后一个时期，发展小城镇是加快农村富余劳动力转移，提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径。发展经济是小城镇建设的基础。要以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济。通过完善基础设施建设，鼓励乡镇企业向镇区集中。要结合资源开发和临海工业布局，重点建设一批沿海中心城镇，增加小城镇密度，发挥小城镇功能和联接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性或区域性商品批发市场。

各地、各部门要高度重视存在的问题，充分认识到农村富余劳动力转移就业是当前及今后一个时期加快我区工业化和现代化进程的必然趋势，是有效增加农民收入的重要措施，对优化农业产业和农村经济结构、推进农村城镇化，维护城乡社会稳定，促进国民经济持续、快速、健康发展具有十分重要的意义。要按照自治区的统一部署，结合本地实际，采取有力措施，切实推动农村富余劳动力转移就业工作不断走向深入。