环境执法中存在的问题及其对策
环境执法中存在的问题及其对策
[摘 要] 环境执法不力是环境保护的薄弱环节，本文从我国环境执法的现状出发，分析了我国环境执法所存在的问题及其形成的原因，并由此提出了提高我国环境执法能力的方法和对策，，实施这些对策对推动环境保护走上依法管理的轨道具有重要意义。
[关键词] 环境执法 执法现状 问题与对策
近几年，开展以改善群众生活环境为宗旨的打击违法排污企业等各种专项行动取得了积极成效，推动了环境保护法律法规的贯彻实施。但是，环境执法中存在的问题仍然是影响环境质量改善的主要原因之一，完善措施，加强环境执法是当前和今后一个时期内重要的工作任务。
一、我国生态环境保护的执法现状
近几年来，我国各级环境执法部门在环境保护监管与执法方面的工作得到加强，加大了环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度，有效地遏制了环境持续恶化的基本态势。在环境保护监管方面，各级环境执法部门积极参与国家的综合决策，加强保护监管，创造性地开展工作，取得了很大成绩；全国环境恢复工作取得显著成效；环境功能区划工作逐步推进；自然保护区的建设管理取得新进展。“十五“期间，国家环保总局在全国107个地区开展了生态环境监察试点工作，印发了《关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见》，加大了对自然保护区、饮用水源地、农村、非污染性建设项目及淡水与海洋资源、矿产资源、林草资源、旅游资源、滩涂与湿地等重点资源开发和外来物种引进、转基因生物应用的生态监管与执法检查力度，强化对流域开发和跨区域基础设施建设的生态环境影响评价工作。2004年，在全国范围内开展了矿山生态环境保护专项执法检查与自然保护区专项执法检查行动。在生态环境违法行为的惩处方面，联合执法行动有力地推动了执法工作。2001 和2002 年连续两年开展了“严查环境违法行为遏制污染反弹”专项行动。2003 年，国家环保总局、发改委、监察部、国家工商总局、司法部、国家安监局六部门联合开展了“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”，查处了一批大案要案，解决了一批突出环境问题，震慑了环境违法行为，促进了地区性产业结构调整和局部地区生态环境质量的改善。
总体来说，近几年来，我国在环境执法方面的工作不断得到加强。国家已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。
二、 环境执法中存在的问题及原因
当前
，环境执法中存在的问题主要体现在三个方面：一是环境执法力度不够强。突出表现就是“环境行政不作为”。一些地方环境违法现象比较严重，但当地的环保部门都未能依法及时查处或者查处不力，致使当地环境问题突出，影响经济持续发展和社会稳定。二是环境执法不规范。突出表现就是环境执法人员在执法过程中，重对外执法、轻内部制约；重行使行政管理权、轻保护相对人合法权益；重处罚结果、轻执法程序。更有甚者还超越法定职权，导致一些环境执法行为在复议或诉讼中被变更甚至撤销，严重损害环保部门形象。三是环境执法监督机制薄弱。突出表现环境行政执法责任制和内部行政执法监督制约机制落实不到位，环境执法稽查制度执行不力，对违反环境保护法律法规行为的行政处分和纪律处分机制不完善，公众监督渠道不畅通。。产生上述问题的主要原因是：1、环境立法有缺陷．对环保部门授权有限环境法律法规原则性规定多，可操作性的细则少，行政手段多，经济手段少，法律手段不硬，处罚过轻。此外，配套立法进展缓慢，总量控制、限期治理、机动车尾气等方面法规迟迟难以出台；一些法律规定操作性不强，环保部门只有罚款权，无停业、关闭权，有些规定存在不一致的地方。2、地方政府对环保执法工作不支持．甚至干预执法一些政府设立“保护企业”、“企业安静13”制度，阻碍环保部门执法和检查，有些政府在招商引资、企业合并重组中出台违法的优惠政策，其根本原因是由于环境破坏效果的滞后性和干部任期的短期性，加之干部政绩考核指标体系中没有硬性的环保指标，导致干部为了出政绩不重视环保工作，造成一个地区环境违法现象的普遍。3、企业经济利益趋动．加之立法缺欠．导致守法成本高．违法成本低企业上污水处理厂需要几千万元，而交排污费仅几百万元，甚至还不到位。大型造纸厂治理设施13运行费在10万元左右，而闲置的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转。中环报登上海违法成本与执法成本之比竞达1：6。上海市某区环保局对青浦高维精细化工厂超标排污罚款10万元，调查取证花了20万，起诉后为现场勘验(外地专业监测机构)和保全证据，执法成本上升到60万，出现倒挂现象。上海市局领导提出环境执法“一低二高三难”：违法成本低、守法成本高、执法成本高，执法举证难、追究法定代表人难和强制整改难。
4、 部门职责分工不清．配合机制不畅环境保护法确定的环保统一监督管理和部门分工负责
体制，但多年运行中，环保部门统不起来，其他部门负不起来，各部门联
合发文，检查落实还是环保部门“孤军作战”，断水、断电、吊销执照、取消贷款难以落实，一些应负职责也未行使。特别是由于无查封、冻结、扣掉、强制划拨等强制手段，只能申请法院强制执行，执行难的问题当前也很突出。5、 环保部门不作为。滥作为环保执法人员不履行法定职责，腰杆不直、不敢碰硬、不依法行政。一方面领导不点头的不敢查、是挂牌保护的不敢查、招商引资的不敢查，上级来查还弄虚作假、通风报信、应付检查。另一方面不依法行政，存在“友情执法”、“协商执法”、“简单执法”现象，大事化小、小事化了或“一罚了之”。更有甚者收受企业财物，包庇袒护违法企业，使违法者逃避法律制裁，存在“执法犯法”现象。
6、能力建设薄弱．现代化监控滞后环保部门特别是基层执法力量薄弱、执法装备差、执法
经费不足。据统计，全国监察机构平均执法车辆I．3辆，300多个县没有执法机构，200多个无执法车辆，更无取证设备。执法中现场监控手段落后，绝大多数企业无现代的污染源监
控设施，致使违法取证难。7、执法人员素质偏低．不适应需要环保系统执法人员大专以上学历仅占50％左右，人员结构不合理。美国环保局40％的工作人员是学法的，其中还有
很多专家，环保局在西方被称作第二司法部。
1、加强环境执法必须强化“四个意识”
① 数量意识 树立量化管理的观念，环境保护涉及方方面面，环境问题量大面广，要突出主要矛盾，紧紧抓住影响经济结构调整、严重危害群众身心健康重大问题去监督去解决。在近几年全国环保采取专项行动中，挂牌督办重大违法案件的方式，就是用量化管理的方式抓落实。
② 效率意识 树立以最快的速度获得最佳的效果的理念，工作要有明确的时限要求。特别是对一些重大的、重访的信访案件、媒体曝光案件要迅速办理反馈结果，不等、不推、不拖。效率和速度既是环保部门对群众的态度问题，又是代表环保部门的形象问题。
③质量意识 解决环境问题、办理环境案件必须一抓到底，讲求质量和标准，诚然，污染反弹、反复是环境问题的一个特点，但执法监督要到位，不能应付了事或只解决眼前问题。
④责任意识 要履行保护环境法定职责，现实中个别执法人员和基层环保局长不敢执法、不严格执法，怕影响经济发展，甚至站在污染企业的立场上袒护企业、保护污染。因此必须强化起环境执法重大责任追究制度。
2、 加强环境执法必须落实“四项措施”
①强化制度建设，解决行政干预问题 建立党政领导环境保护责任制。黑
龙江省委颁布<市(地)党政领导班子主要责任指标考核暂行办法>，分经济发展、社会发展和可持续发展、社会评价三个方面31项指标，其中环境保护包括三项考核指标：①c0D、烟尘、二氧化硫排
放量、工业固体废物处置率；②集中式饮用水源水质达标率；③城市环境空气质量达标天数，得到国家的充分肯定。一些省市制定了《违反环境保护法律法规党纪政纪处分暂行办法》，就党委、政府、环保部门、其他环境管理部门、国有企业管理人员不执行环保法律、法规的行为，提出相应的党纪、政纪处分措施，也将起到积极的推动作用。
② 积极推行行政执法责任制和评议考核制度 环保系统行政执法责任制实施多年，应进一步采取措施，加大推进力度。第一，在内容上突出各项环境执法工作和执法程序，把责任制作为一条红线贯穿于各项环境执法工作之中，在各项环境执法工作中落实责任制的任务、目标、时限、责任等各项要求。注重执法程序，依法行政，做到执法主体、执法行为、执法内容、执法形式“四个合法”。第二，在形式上突出对环保部门的考核。建立一套对环保部门工作的独立考核机制。环保系统考核指标系统将以行政执法责任制为主，附以其他工作，将会积极推动环保部门的定位和依法履责。
③强化环境执法稽查和督办 针对基层不作为和管理不力及执法中存在的推诿、拖延、应仃现象，强化环境执法稽查。改变以往大规模的执法检查形式，把开展环境执法稽查作为工作重点和重要监督手段，采取明查暗访抓反面典型的形式，突出重大信访案件、重大环境违法案件的处理及排污费征收。每年应制定执法稽查方案，在内容上有不同侧重，对有关责任人要严肃处理。建立本地区重大环境违法案件挂牌督办和环境信访被动单位进行重点管理和诫勉谈话等制度。通过上述措施，建立起环境执法监督长效机制。
④建立“三元”环境执法监督体系 把环境执法由政府对企业单向管理的“一元结构”转变为执法机关、公众、企业组成的“三元结构”，建立执法机关严格执法、污染企业自觉守法、公众全面参与监督的“三元”执法监督体系，是环境执法体制创新的重要探索。一是强化环境监察执法能力建设，切实提高环境执法能力和水平。二是完善公众参与环境监督的机制。落实群众知情权、参与权、监督权和索赔权。开辟各种渠道，公布环境信息，使公众了
解真实情况。实行环保义务监督员制度，充分发挥社会各界热心环境保护人士的作用。全面开通12369环保举报热线电话，完成“环境保护举报自动受理系统”的建设和联
网，实行有奖举报，做到及时受理、及时处理、及时反馈，使公众监督权落到实处。三是要提高企业环境管理能力。借鉴日本“公害防止管理者制度”的经验，在企业内设立环保监督员，对企业原材料消耗、推行清洁生产、污染治理等工作进行全过程监督，并建立对执法机关的报告制度。要重点解决环保监督员的素质和资质保障、激励和惩罚机制、职责和义务，实现双重监管。试点取得经验后要上升到法律的高度，强制实施。
参考文献：
1、《环境法学教程》蔡守秋主编2003年
2、赵丽君、程仑《当前环境执法中存在的问题及其对策研究》 环境科学与管理2005 6（30）
3、刘瑛《我国生态环境保护执法中存在的问题及其对策》 经济与法