创新投融资体制 进一步做大做强城投集团

创新投融资体制进一步做大做强城投集团

两年来，集团公司按照盐城市委、市政府的要求，紧紧围绕确定的工作目标，在各金融部门的大力支持下，坚持市场化运作，不断拓展融资新渠道，积极探索资金运作新模式，注重效能建设，各项工作都取得了一定成效。在融资模式上，做到“三个坚持”、“三个结合”：一是坚持“双轮驱动”，城投集团与城资公司并轨运行。二是坚持“双管齐下”，政策性银行与商业性银行融资相结合。三是坚持“双赢互利”，与土地储备中心合作，以水环境整治为切入点，以包装的土地整理开发项目为载体、以项目未来收益作为还款来源，以银行认可的抵押物作担保，实现融资模式的创新。在融资结构上，实现“三个为主”“三个为辅”：以开行贷款为主（均为十年贷款），商业性银行贷款为辅（以两年期贷款居多）；以长期贷款为主，短期贷款为辅；以项目贷款为主，流动资金贷款为辅（不足1

亿元），多渠道融资。

面对宏观调控的政策背景和复杂多变的金融环境，城投公司作为城市建设的融资平台，发展的任务繁重，如何以科学发展观为指导，把城市建设的投融资平台做实做稳，关键是要进一步解放思想，创新思路，大胆实践，破解难题。但真正要担负起城市建设的核心作用任重道远，还要在以下几个方面多做思考：

一、以科学发展观为指导，准确定位，扮演政府的城市建设投融资的大平台、强台柱的核心作用。

城投公司承担着政府城市建设的部分职能，公司的持续发展立足于政府的定位，充分发挥政府赋予的职能和经营运行条件，以保持城建投资公司经营运作的良性循环和可持续发展，促进其在城市建设中发挥更大的作用。

城建投资公司的职能应随着城建投融资体制改革进程而不断深化、不断完善，主要包括以下几个方面：

（一）城市基础设施建设投融资主体

为解决政府城建资金短缺问题，从上个世纪90年代开始，上海市率先进行城建投融资体制改革，有效归集政府城建资金，重组城建资产，通过公司化和市场化运作方式拓宽城建融资渠道，实现政府资金的有效放大，并取得了明显成效。以后的10年内，全国许多城市先后组建了城建投资公司，初步形成了“政府主导、市场运作”的城建投融资格局。在这一阶段，城建投资公司的主要职能就是从事城市基础设施投资、融资，政府在资金、资产注入方面给予相应的支持，主要目的是解决城市建设资金不足的问题。

（二）政府在城市建设领域的经济运作平台

城建投资公司基本上都是国有独资企业，资产规模大、资金实力相对雄厚，为政府在城市建设经济领域提供了一个良好的运作平台。一是代表政府进行政府投资项目融资和项目实施；二是充分发挥国有经济的引导作用，通过合作、合资等方式吸引外资和社会资本进入城建领域；三是承担城市建设领域各项改革的经济责任，如城市路桥收费改革、城市公用事业改革等；四是通过市场化的运作方式参与旧城改造和新区开发等。这一定位是对城建投融主体定位的进一步深化，需要政府对城建投资公司进行更广泛的授权并给予相应的政策支持。

（三）国有资产运营机构

通过政府对城建投资公司的授权经营，进一步明确国有资产经营管理责任，实现企业财产权、人事权、管理权的统一，为城建投资公司这一市场主体创造良好的经营运作条件。授权后的城建投资公司主要履行以下几个方面职责：一是负责经营管理授权范围内的国有资产，承担保值增值责任；二是加大资本运作力度，努力盘活存量资产；三是积极推进国企改革工作，建立现代产权制度和现代企业制度；四是促进城市公用行业产业化、市场化发展，提供优质服务，保障安全生产。

（四）政府投资项目的实施机构

目前，国内大多数城市的政府投资项目在不同程度上需要城建投资公司进行融资，在这种情况下，城建投资公司还必须负责政府投资项目的实施工作。主要理由一是保持融资责任主体和投资管理责任主体相一致，能够有效控制政府投资项目的规模，防止重复建设和浪费，有利于提高投资效益。二是由企业承担政府投资项目的实施工作，有利于建立和完善政府投资工程的监督管理机制，克服政府部门既当“运动员”，又当“裁判员”可能带来的种种弊端；三是能够适应国家宏观经济调整的政策，更好地筹措建设资金；四是无需重新设置政府投资项目实施机构，有利于充分发挥城建投资公司在投资管理和项目运作方面的优势，确保政府投资工程的进度和质量。

（五）城市运营商

1、城市运营商是经营城市理论中一个全新概念。

城市运营商是指受政府委托从事城市资源经营运作的经济实体，它既可以是国有独资的大型企业集团，也可以是以国有经济为主的混合所有制企业。

2、城市运营商的主要职能应当是：

（1）通过建立合理的机制，在现有政策法规框架内广泛参与城市资源的经营运作，以最大限度地实现城市资源开发的经济和社会效益；

（2）按照政府的规划、计划从事城市基础设施投融资业务，并负责项目的组织实施；

（3）作为政府在城市建设经济领域的运作平台，承担政府债务和其他由于政府行为而带来的经济责任；

（4）按照政府的授权实行城市公用事业特许经营，负责生产和供应城市公用品，并提供优良的服务；

（5）受政府委托并按照政府的相关政策，与外资和社会投资者开展合作，积极吸引社会资本投资城市建设领域；

（6）负责经营运作与城市基础设施（特别是市政设施）建设相关联的国有资产，并负责保值增值。

3、城市运营商需要具备的基本条件。

一是要有较大的资产规模和较为雄厚的资金实力；二是必须保持国有控股，以保证政府对其的有效控制；三是建立和完善参与城市土地等资源经营的工作机制；四是实行城市基础设施投融资、城市公用品生产、城市资源经营一体化运作，实现良性循环和滚动发展；五是政府给予强有力的政策支持。

二、要建立偿债机制、增强造血功能

要深化经营城市理念，推进盐城投融资体制改革，借鉴南京、合肥、苏州等周边城市的成功经验，建立城市建设的偿债机制，每年财政都拿出专项资金用于建设资金的还本付息，这样就能较好地发挥财政资金的杠杆作用，吸引更多资金投向城市建设。现在大多城市的融资平台仅作为银行贷款的主体，并没有真正成为投融资的平台、资本运作的平台。只有不断增强其造血功能，形成投入——建设——产出——再投入的良性循环，获得资产的不断增值，才能通过自身的发展壮大，形成稳定的现金流和良好的赢利能力，增强融资功能，发挥好融资平台的作用。

三、增强筹融资能力

现阶段城建投资公司经营运作的主要矛盾是对城市基础设施公益性项目投资得不到有效的补偿，导致负债过高，削弱了城建投资公司的融资能力，进而影响城建投资公司作用的发挥。

由于城市建设投资需求十分巨大，大多数省会城市的城建投公司都有较多负债，有的在40、50亿元，有的在100亿元左右，而且这种高负债的趋势还会持续一段时间。要可持续发展，就必须解决建立政府对城建投资公司公益项目投资

补偿机制的问题，从而减轻或消除负债压力，实现城建投资公司经营运作的良性循环。要解决这一问题，可以考虑从以下几个方面入手：

（一）政府加大对公益性项目的投入

城市基础设施公益性项目属城市公用品，本应由政府进行投资。由于政府财力不足，且政府部门不能融资，城建投资公司承担起公益性项目融资任务，并且为此承担了巨额债务。因此，政府要加大投入，一是把城市建设的资金应尽量注入城建投资公司；二是随着城市基础设施的不断完善，城市功能的不断提升，必然带动城市经济的快速发展，政府财力将逐步增强，政府应逐步加大财政投入。

（二）城建投资公司加强经营管理

城建投资公司一方面要通过资本运作盘活资产存量，最大限度地发挥资产效率；另一方面要加强投资管理，不断提高投资效益。

（三）建立和完善政府对城建投资公司公益性项目投资补偿机制

1、政府对公益性项目进行必要的投入。

2、建立一定的运行机制，允许城建投资公司深度参与城市资源的经营运作，所得的收益除按政策上缴政府财政外，其余部分作为政府对城建投资公司公益性项目的投资补偿。一是结合城市基础设施建设参与城市土地经营，主要是土地储备和土地初级开发；二是广泛参与城市地上、地下、地面空间的经营，包括城市广告、可经营的人防设施、停车场、与道路（轨道、隧道）桥梁建设相关联的开发、城市弱电管网的经营开发等；三是由政府授权城建投资公司从事公用行业特许经营，包括城市供水、污水处理、垃圾处理，燃气热力、公共交通、轨道交通、路桥收费等。其中参与土地资源的经营是最主要的方面，只有通过土地经营才能有效弥补对公益性项目投资所产生的资金缺口。

3、实行城市基础设施投资多元化，特别是按照国家有关政策放开公用行业，吸引外资和社会资本投资经营性项目，以减轻政府和国有投资公司的投资压力。

4、在城市基础设施建设基本完善后（阶段性完善），允许城建投资公司自主选择经营性项目进行投资，所得收益用于弥补公益性项目的投资。

5、动态地实施国有资产重组，根据城建投资公司的经营运作情况，适时充实投资公司资产。同时，将国企改革收回的资金作为政府对城建投资公司的补偿注入城建投资公司。

以上例举的是政府对城建投资公司进行补偿几个途径，但结合大多数城市情况分析，实际上的补偿措施是相当有限的，一是政府由于财力不足，现阶段不可

能对城建投资公司注入较多的资金；二是随着国企改革的不断深入，可以归集的国有资产将越来越少，城建投资公司本身的资产规模也会不断缩减；三是对于基础设施欠帐较多的城市而言，城市建设的任务十分繁重，城建投资公司难以得到休养生息的机会，更难以抽出资金投资城建计划之外的经营性项目。因此，实行城市基础设施建设投资多元化和允许城建投资公司经营城市资源，是减轻城建投资公司负债压力，有效补偿城建投资公司公益性项目投资的必然选择。

总之，只要政府能够对城建投资公司准确定位，在政策上给予大力支持，多管齐下，就一定能够解决好城建投资公司的债务清偿问题。

对于城投公司来讲,筹融资是其首要功能, 也是其主要作用所在。只有具有较强的筹融资能力,才能有效地从事投资活动。筹融资能力取决于两个方面,一是筹融资工作的能力,其中包括对金融市场及金融政策的分析、研究能力,对财务风险的研究、控制能力, 筹融资业务能力, 以及筹融资创新能力等; 二是公司维持良好经营业绩的能力。

城投公司在加强企业管理、健全土地储备制度的同时，还应设法盘活存量资产，把闲置的非经营性资产变为经营性资产，把无偿使用的资产变为有偿使用资产。

四、要创新融资方式、拓宽筹融资渠道

从周边城市看，融资形式比较多样，有企业债、融资券、信托等多种途径。而我市融资方式主要以间接融资为主，这需要我们在新的融资方式上下功夫、求突破。要积极争取国债等政策性资金的投入，还要积极争取国外银行的优惠贷款；要包装项目，积极策划符合金融政策的项目贷款；也要创造条件，大力推进企业债的发行，同时还要尝试资产证券化，筹备市政债券，引进基金、信托等金融资产的投入，努力破解资金难题。随着社会投资范围的不断扩大，投融资平台构建的空间将越来越宽广，如允许和鼓励民营企业、外资企业进入经营性公用事业或有盈利预期的基础设施投资，鼓励公用事业企业上市融资，积极探索采用BOT、股权融资等国际通行方式等，为城市可持续发展提供强劲的资金动力。

五、城投公司可持续发展的基本思路

（一）深化城建投融资体制改革

改革的主要目标包括两个方面，一是努力争取城建投资公司“城市运营商”的职能定位，允许城建投资公司广泛参与城市资源经营，并以此建立政府对城建投资公司公益性项目投资补偿的机制。二是进一步放开搞活，改善投资环境，努力培育新的城建投资主体，吸引外资和社会资本投资城市公用基础行业，减轻政

府投资压力。

（二）进一步完善城建投资公司的组织结构

为更好地适应“城市运营商”的职能定位，需要对城建投资公司的组织结构进行调整。一是在现有的城市建设基金管理办公室的框架内，设置市财政局城建分局，将财政局管理城建资金的职能移交城建分局；二是在现有政策法规框架内，设置城市土地储备交易中心城建分中心，名义上由城建基金办负责管理，将土地储备和初级开发的职能移交城建分中心；三是把城建投资公司项目管理部门改造成为政府投资工程实施机构；四是将现有的城建利用外资办公室置于城建基金办的管理之下；五是在城建基金办的框架内设置专门的部门，负责城市非土地资源的经营和管理；六是在城建投资公司内部设立财务结算中心，努力降低资金使用成本。以上机构的调整无需增设机构和增加人员，只需将原有的机构、人员和职能进行移交。

通过调整组织结构，城建投资公司与城建基金办不再是两块牌子、两套班子，而是两块牌子、一套班子，实行整体运作。调整城建投资公司的组织结构一是有利于适应新的职能分工，把政府部门经营管理城市资源的职能转移到城建投资公司，使城市资源的经营运作与城建投融资更加紧密联系起来，确保资源经营的效率。二是能够实现政府城建资金的直接注入，并在城建投资公司组织框架内实现“体内循环”，有利于减少中间环节，理顺关系，提高效率；三是有利政府及其相关部门对城建投资公司进行直接、有效的监督。

（三）进一步深化国企改革

以转变国有企业经营机制为目标，通过国有资产有序退出和转变国有职工身份，建立现代产权制度和新型的劳动用工制度，把国有企业逐步改造成为真正的市场主体。同时通过引入战略投资者，进一步增强国有经济的引导作用，实现投资主体多元化。

（四）加快推进公用事业改革

按照国家相关政策努力推进城市公用事业产业化、市场化，积极创造条件放开公用事业投资，实现投资主体多元化；完善公用事业特许经营制度，强化城市公用品的生产和保障，不断提高公用服务水平；适时推进公用事业价格改革，努力实现保本微利。

（五）目前应着重做好的几项工作

1、深入开展城建投融资体制改索城建投资公司可持续发展新路子。

2、通过各种有效途径，宣传深化城建投资改革的必要性。

首先要通过宣传近几年来城建投资公司在筹措城建资金、促进城市建设发展方面取得的显著成效，充分肯定城建投融资体制改革的发展方向。其次要结合城市建设的实际，深刻分析制约城市建设发展的主要矛盾，宣传进一步深化城建投融资体制改革的必要性和紧迫性。三是要做好政府领导的工作，积极争取政府领导以及相关部门的理解和支持，包括理论学术上的阐述、组织学习调研、向政府提出建议和意见等。

3、继续抓紧城市基础设施投融资及项目建设工作，确保完成政府赋予的各项任务，以优异的成绩取信于政府，以实践的成果说服领导。

4、积极创造条件参与城市资源的经营，探索经验，营造氛围。

通过参与城市资源的经营，不仅为实现公司经营运作良性循环提供新的途径，而且有利于政府部门进一步了解城投公司的职能和重要作用，对进一步提升城投公司职能定位有着重要意义。