解读新行政诉讼法及其司法解释

解读新《行政诉讼法》及其司法解释

——县法制办陈茂平

尊敬的王县长，各位领导：

根据王县长的要求，永格主任在4月27日通知县法制办，要求在这次县政府常务会议上，组织领导干部学法。我提议是否邀请市里的法学教授或领导前来授课，永格主任考虑到本次政府常务会议上还有其他议题要讨论，而时间比较紧，建议由我准备一下，给各位领导解读或介绍一部与政府依法行政工作密切相关法律。新《行政诉讼法》于5月1日开始实施，在实施前，让各位领导熟悉一下新的《行政诉讼法》的相关规定，我认为很有必要。新的行政诉讼法的实施，对今后法治政府建设工作和依法行政提出许多新挑战、新任务、新要求。在构建依法行政新常态下，学会运用行政诉讼法、行政程序法，对促进和提高依法行政水平显得尤为重要。由于时间紧，准备不足，只能结合自己原有的理解和掌握情况，与大家共同研读新《行政诉讼法》修改内容，并结合我县实际，分析今后在依法行政工作中需要注意的问题，有理解或表述不当的，请各位领导批评指正。

这里，我介绍新《行政诉讼法》三个方面内容：

一、行政诉讼法的基本情况

老的《行政诉讼法》，于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1989年4月4日中华人民共和国第16号主席令予以公布，1990年10月1日起施行。共十一章，七十五条。

新《行政诉讼法》，即全国人民代表大会常务委员会关于修改《中

华人民共和国行政诉讼法》的决定，于2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过，于2015年5月1日起正式实施。2013年12月23日，该法修正案草案首次提请十二届全国人大常委会第六次会议审议，历经三次审议通过。该修改决定全文61条，主要修改的十一大内容：1、修正立法目的；2、扩大受案范围；3、清除立案障碍；4、便利原告起诉；5、完善管辖制度；6、加重行政机关法律责任；7、复议机关为被告；8、增加简易程序；9、建立行政诉讼调解；10、行政附带民事；11、完善判决类型。这是十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来的首次修改。其中152票赞成，0票反对，5票弃权，高票通过。新的行政诉讼法，共十章，一百零三条，删除了原第九章侵权赔偿责任规定的相关内容，侵权赔偿责任在国家赔偿法中已作出具体规定，故应直接依据《国家赔偿法》作出处理。

最高人民法院于2015年4月20日经审判委员会1648次会议讨论，通过《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，并于2015年4月27日公布，于2015年5月1日起施行。

该《解释》共27条。主要针对的是迫切需要解决的重大问题，包括十个大的方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接。

二、修改后的行政诉讼法十大看点

行政诉讼法，被称为“民告官”的法律，规定了行政诉讼程序的基本规则，为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人，提

供了法律救济途径。

此次修改主要针对实践中“立案难、审理难、执行难”等三难问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行完善。

修改后的行政诉讼法，从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五方面保证行政诉讼的入口畅通，完善了对当事人的诉权保护。

从总体上讲，对社会群众是利好的，一部良法的实施肯定是惠及百姓的，但对行政机关和人民法院来说，责任越来越重，要求越来越高，行政行为规范越来越严，对促进依法行政工作，将发挥良好的推动作用。

1、扩大受案范围

该法第十二条增加可提起诉讼的情形：对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障或者社会保险待遇的等。

列举全国首起农民告县政府案件，即苍南县农民包郑照起诉苍南县政府强制拆除行为案件。

经过20多年的实践，对公民权利的保护，已经不仅仅局限于人身权和财产权，权利范围在单行法中不断扩大。扩大受案范围是总体趋势，是制度建设上的一个进步，条文中进一步明确列举可诉行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

2、行政机关不得干预、阻碍法院立案

新《行政诉讼法》第三条第二款规定：“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”

行政诉讼法增加第三条内容，该条第一款还规定人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

不得干预、阻碍受理行政案件，这是一个宣示性的条款，体现了在行政诉讼中对法院独立行使审判权的保障，也是十八届四中全会精神在行政诉讼法修改中的一个重要体现和具体化。此项规定，目的在于消除和破解地方因素对行政审判工作的影响。

3、应当登记立案

该法五十一条规定，法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。对书写有困难的当事人，可以口头起诉。

以前人民法院立案，很大程序上是实体审查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断，这样可以减少对原告起诉的阻碍。新规定同时还要求法院要对当事人不清楚的地方进行一次性释明，给予指导。这样规定虽然会给法院增加工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。

2015年4月15日，最高人民法院发布法释〔2015〕8号《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，该司法解释已于2015年4月13日由最高人民法院审判委员会第1647次会议通过，现予公布，自2015年5月1日起施行。规定人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制，立足于解决起诉难、

立案难问题。

4、起诉期限延长到六个月

该法第四十六条规定，直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。对没有告知行政行为具体内容或起诉期限的，涉及不动产的可延长至二十年，其他案件起诉期限为五年，自行政行为作出之日起计算。

起诉期原来规定为三个月，新法延长至六个月；对一些特殊情况，最长起诉期限是由最高人民法院司法解释作出规定的，现在行诉法直接作出比较明确的规定，放宽救济期限，这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼。

5、行政首长须出庭应诉

该法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

行政首长出庭应诉制度，原行政诉讼法未作规定。2003年，鹿城区率先在全省推出行政首长出庭应诉制度。2005年11月1日，《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》发布，并于2006年1月1日实施。该办法要求每年度行政机关首件案件由行政首长出庭应诉。

2010年，《温州市人民政府关于实行行政败诉案件责任追究的通知》出台，这是温州率全省之先出台具体的行政败诉案件责任追究制度。《通知》将行政首长出庭应诉纳入依法行政工作考核范围。

2011年11月，浙江省依法行政工作领导小组办公室、省高院、省法制办联合下发的《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》，对行政机关负责人出庭应诉的案件范围从省级层面作出界定。

据温州中院统计，行政首长出庭应诉率，从2009年的72.13%上升到2013年的98.35%，2014年也达到95%以上。

修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到非常重要的位置。这也是特别强调，老百姓告官要见官。虽然由谁到法院去应诉，并不是一个非常核心的问题，但是通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。

司法解释规定，行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。主要考虑是在副职负责人出庭时，如果占用一个诉讼代理人的名额，可能会使得律师没有了出庭的名额。《解释》作出的这一规定，用意主要是为了方便律师参与行政诉讼活动。

6、可跨区域管辖

该法第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

这次修改在很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心剂”。

除了杭州、宁波、温州等三个地方外，其他地区行政案件相对较少，湖州、舟山、嘉兴等地，每年行政收案均不上百件，可能已经着手准备实施跨区域管辖。

7、复议机关是共同被告

该法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。这次修改，有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做“维持”会导致复议机关公信力下降的现实困境。

8、不执行可拘留行政机关直接责任人

该法九十六条规定，行政机关拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处以五十元至一百元的罚款，并将拒绝履行情况予以公告。

政府部门今后要高度重视人民法院判决限期履行法定职责、限期给予信息公开答复、限期重新作出具体行政行为等生效判决的落实问题。

这一规定对于促进执行还是比较有力度的，虽然有“社会影响恶劣”的限制，实践中可能会慎重使用这个手段，但是拘留还是有一定威慑力的。

9、增加调解制度

为解决审理难，新法规定可以有条件地调解。行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人

合法权益。

之前，采取行政和解方式化解行政争议后，由原告申请撤诉处理。

10、明确提出要解决行政争议

修改后的法律在立法目的中增加“解决行政争议”的表述。第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

行政诉讼本来有三大功能，监督行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益，解决行政争议，即监督、救济、解纷。把解决争议纳入到行政诉讼目的，是对行政诉讼性质、功能的正确认识的结果。行政、民事争议都要解决，打破了过去先行政、后民事的思维惯性，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的的依据。

三、本次修改行政诉讼法的主要内容

修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定，对于更好地发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权等方面的作用，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略具有重要的意义。

这里对照条文先后顺序，对重要修改内容进行解读：

1、关于对第一章总则条文的修改。原总则条文10条，1-10条；新法增加1条，为1-11条。对第一条的立法目的进行修改，删除维护行政机关依法行使职权的表述，增加为保证人民法院解决行政争议的表述，将正确审理行政案件改为公正审理行政案件。该条文的修改，

从人民法院维护和监督并重，调整为监督单项职责，立法的目的保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。

该法第六十九条修改了原有规定的判决方式，取消了维持判决。对被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的案件，改为判决驳回原告的诉讼请求。

对第二条规定的具体行政行为，增加一款新规定，当事人的起诉不局限于行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为，还包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

新法规定人民法院可以监督被诉行政行为外，还可以一并请求审查被诉行政行为所依据的规范性文件，但不能单独起诉。

该法第53条规定，当事人认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

该法第64条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为第53条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政合法的依据，并向制定机关提出司法建议。

该法增加第三条内容，即保护当事人诉权、保障人民法院独立行使审判权、行政首长应当出庭应诉等规定。前面介绍修改十大看点时已作具体介绍，不再重复。

原来的3至10条内容未作修改，为新法4至11条。

2、关于对第二章受案范围条文的修改。原受案范围条文2条，11-12条，新法也规定2条，12-13条，其中符合受理条件1条，不

符合受理条件1条。第12条对符合受理条件的被诉行政行为进行列举，原条文列举8项，现条文列举12项，增加了4项内容，并对原有规定的8项内容进行了完善，具体规定为：

第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇

或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

申请政府信息公开案件，将会大量上升。新类型案件将明显增加。

第13条内容未作修改。第十三条对不符合受理条件的事项进行列举：1、国防、外交等国家行为；2、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；3、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；4、法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。如《行政复议法》第三十条第二款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。法律规定的最终裁决不可诉，针对不特定对象发布的抽象行政行为，仍不可诉。

3、关于对第三章管辖条文内容的修改。原管辖条文11条，13-23条，新法11条，为14-24条。第15条规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。今后涉及土地登记、土地权属争议裁决或确权、农村宅基地使用权的审批，林权登记、山林权属争议裁决或确权，土地征用、房屋征收或补偿、大峃城市新区征收房屋强制拆迁、改变原具体行政行为的复议决定等诉讼行为，除乡镇受理的有关权属争议案件外，均以县政府为被告，直接由市中院受理。提高管辖级别，诉中协调工作难度

加大，今后一定要加强行政执法源头管理，进一步规范行政执法行为。

对复议维持案件，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，复议机关须作为共同被告参加诉讼，复议机关须对原行政行为合法性和复议程序合法性承担举证责任。该类案件以作出原具体行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

4、关于对第四章诉讼参加人条文的修改。原条文7条，24-30条；新法8条，为25条-32条。该法第25条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的当事人有权提起行政诉讼。复议机关为被告。在诉讼参加人方面，与老法相比，放宽了条件。被告机关副职负责人可以作为当事人直接参加诉讼，此外还可以有两名诉讼代理人参加诉讼，可以安排一名行政机关从事被诉行政行为执法人员和一名律师参加诉讼。

5、关于对第五章证据条文的修改。原条文6条，31-36条；新法11条，为33-43条。其中将电子数据也作为行政诉讼的证据认定。

第三十四条第一款规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

行政机关应在法律规定的期限内全面提供证据，原来规定的举证期限为10日，现在修改为15日。被诉的行政机关应提出行政答辩状，并提供事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确的证据，以及作出

行政行为所依据的规范性文件，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据外，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。请政府部门切记，务必避免因逾期提供证据而被法院以无证据直接判决撤销或确认行政行为违法。2013年，县交警大队、县民政局等单位因未提供证据或逾期提供证据被判决败诉案件7件。个人建议，不管在什么情况下，只有法院已经发送应诉通知书和举证通知书的，被诉的行政机关必须在法院限定的举证期限内提供案件的全部证据，并提交行政答辩状，不要因为正在协调和解或其他原因导致逾期未举证。

第三十五条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和第三人收集证据。此条规定实际要求行政机关应该在作出被诉行政行为之前，必须全面收集证据，而不应该在事后收集补充补证。

第三十九条规定，人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

6、关于对第六章起诉和受理条文的修改。原有条文6条，37-42条，新法10条，为44-53条。第四十五条增加规定，对复议机关逾期不作决定的，可以在复议期限届满之日起十五日内向人民法院起诉。第四十六条规定，起诉期限从三个月，增加至六个月。申请履行法定职责案件，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，当事人可以向法院提起诉讼。对紧急情况下请求保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定的限制。司法解释第四条规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

7、关于对第七章审理和判决条文的修改。原有条文22条，43-64

条。新法共40条，为54-93条，是修改和增加条文内容最多的章节。第五十八条规定，将原来规定的经两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，改为经人民法院传票传唤（一次）无正当理由拒不到庭的，可以按撤诉处理。第六十条规定，对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，是对行政案件不能调解的一个突破。第六十六条规定，人民法院对被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭或者未经许可中途退庭的，可以将上述情况予以公告，并可以向监察机关提出依法给予相关人员处分的司法建议。

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公

共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

普通程序案件，审理期限为六个月，比原来增加了三个月。依法当场作出的行政行为、2000元以下的罚款或没收违法所得、没收非法财物等、政府信息公开案件，可以适用简易程序，简易程序审理期限为45日，由法官独任审理。终审审理期限从原来的两个月，修改为三个月。审理期限延长了，有利于行政机关配合法院做好行政协调工作，争取以和解方式解决行政争议，达到定纷止争目的。

对新行政诉讼法的修改内容和注意事项，就介绍到这里。

谢谢大家！