土地税收与经济发展

土地税收与经济发展

在土地产权私有的国家，政府的一个重要职能是：利用征税权，征收土地税或不动产税，增加财政收入用之于提供公共设施和服务，并利用税收杠杆促进经济发展。

根据享利·乔治的观点，土地税收是不会扭曲人们的经济活动和经济决策的，不会影响土地的最高最有效利用（highest and best use），也是提供公共财政的最有效途径。因为人们不可能通过改变经济行为（如减少投资或减少征税商品的消费）来逃避土地税收，而其他影响经济行为的税收则会扭曲人们的经济活动和经济决策。如提高商业零售的税负，就可能因为税负加重而导致零售商店减少，消费者削减消费等，土地利用方式也会随之发生变化。

但在现实生活中，土地税收显然会对人们的经济行为构成一定正面或负面的影响。如增加土地税收会增加土地的持有成本（carrying cost），导致土地的超前开发，从而可能影响土地的最高最有效利用；如果土地税收政策在地区之间不一致，会影响到企业的选址和投资决策；许多国家和地区利用土地的税收杠杆，引导和激励有利的经济行为，抑制不利的过度投机行为，成功地促进了当地经济的发展；过重的土地税收或地区间的税率竞争也会导致经济的负面影响等。但这并没有否定享利·乔治的观点，因为享利·乔治的观点或称为理论模型是建立在许多假设前提下的，例如特定的区域，土地供给固定，忽略地区差别与人口变化的影响，忽略外部效应等。

由于世界各国在土地税收的实践中，大多数是采用对土地及其建筑物共同征税，即采用不动产税（property taxation）的形式。应该说，土地税与不动产税对经济发展的影响，以及促进经济发展的方式基本类似，但也有一定区别。与土地税相比，不动产税对人们的经济活动和经济决策的影响程度更大些，特别是对土地资源利用效率的负面效应会更大些。例如增加不动产税负，人们会减少土地的开发强度，减少建筑面积的消费等，低效利用土地资源，从而扭曲了人们的经济活动和经济决策。因此，从理论上说，如果不动产税向土地税转移，那么这种税制结构的变化将是对经济发展有利的，实事上一些个别案例也支持了这一理论推断。

1．土地税收对企业选址和投资决策的影响

假定企业是追求利润的最大化，其选址的导向也一定以利润最大化为目标。因此，企业家是通过分析和观察企业在不同区位对其利润的影响来选择最佳的企业区位，包括在某地投资建设新厂或分厂，或在原址追加投资扩大规模等。

企业在选址的具体决策中显然会根据企业本身的特点，分析影响其成本，收益，生存发展的各种因素，并根据影响程度进行排序。具体影响企业选址的因素包括：劳动力，资源，基础设施，土地，交通，聚集效应，金融，销售市场，环境，税收等。选址的决策理论归纳了企业的不同选址导向，如成本导向型，销售导向型，交通导向型，聚集效应导向型，收入导向型等。例如劳动密集型企业会将劳动力价格相对便宜的地区列为投资首选；重工业会将资源丰富、交通便利等因素放在首位；美国的硅谷集聚了大批高科技企业，因为容易找到企业所需的技术人员，节约了高昂的培训费用等。

根据美国等西方国家的实证分析和调查资料表明，过去税收因素一直不是企业选址考虑中的重要因素，至到最近几十年，税收因素才变的非常重要。这一变化说明税收对企业利润影响的程度越来越大；同时，如果土地税或不动产在一个国家的总税收中所占比重越大，则其影响也越明显。产生上述这种变化的原因，可以理解为随着社会经济和科学技术的发展，企业外部环境发生了种种变化，引起影响因素的重新排序，主要的变化有以下三个方面：

首先，地区间税收差别扩大。如果地区间税收差别很小，企业不可能将税收因素列为选址的重要因素。

其次，企业对地区间税收差别的反应更加敏感。一方面现代企业，特别是跨国公司的市场拓展，降低了对本地市场的依赖程度，市场开拓到了全国，甚至面向世界市场。另一方面，交通成本的降低使企业地址无需接近于销售市场，原材料产地，可供选址的范围进一步扩大。

第三，通讯技术的发展，商业活动实现了远距离联络。例如企业的总部可以与厂区位置远离，分厂与分厂可以远离，这些距离不会影响企业内部的信息联络。企业可以远隔千里与自己的贷款银行、广告代理人、销售代理商进行信息交流。

总之，由于科技进步，企业对原来一些重要影响因素的信赖程度呈下降趋势，相对地，企业对税收因素更为重视。

土地税对企业在城市内选址决策的影响

在同一城市内，城市中心与城郊在土地税收（以及地价、地租）上一般有明显的差别。企业从城市中心迁移到城市郊区可以获得许多好处，如较低的土地税收，便宜的地价地租，低廉的劳动力。但如果交通成本增加，技术工人不足以及管理成本增加，将削弱了这些优势。因此，这些有利因素直到经济发展和科学技术的进步才对企业选址变得的更加敏感。随着社会经济发展，商品运输费用普遍下降；由于高速公路的修建，企业在郊外可以直接上高速而更方便于对外运输；机场多建在郊区也非常有利于商业旅行（business trip），甚至许多城市的写字楼也建在方便到机场的位置；以前的职工往往住在企业附近，或有方便的公交可及，由于汽车在家庭的普及，工人通勤可以不依赖固定的公共交通线上（如轻轨、地铁），企业迁移到郊区后仍可以吸引很多的工人，甚至仍可以吸引居住在CBD地段的技术工人；由于通讯技术的发展，企业总部（headquarter）可以留在CBD，方便商业活动，而把厂区迁移到城郊，充分利用税收、地价和其他优势而不影响其内部管理。

土地税对企业在城市间的选址决策的影响

与企业在城市内选址决策相类似，土地税收差别以前在企业选址决策中总是排不上被优先考虑的因素之一。交通导向型的企业向港口和铁路沿线聚集；原材料导向型的企业向原材料产出地集中；市场导向型的企业向国内主要消费城市集中等等，因此，在工业化国家内往往形成了一些老的工业基地，如美国的东北和中西部地区。但随着商品运输费用的普遍下降，通讯和计算机技术发展以及其它条件的改善，影响企业选址的其他因素对企业越来越具有吸引力。一些老工业基地，由于环境严重污染，环境保护的费用越来越高；交通也变得越来越拥挤，运输费用无形中增加；一些聚集在老工业基地的企业也开始迁移到一些具有税收等优势的新兴城市。

2．土地税收、财政收入与经济发展的关系

增加土地税收，从一方面看，是增加了政府的财政收入，改善了公共设施和服务，有利于经济发展；从另一方面看，是增加了居民和企业的经济负担，减少

了居民收入和增加了企业成本，不利于经济发展。当然，反之亦然。而且，从一个城市角度来观察土地税收与经济发展的关系，显然与从一个地区或全国的角度观察是有区别的。由于土地税收对企业选址和投资决策越来越敏感，观察的角度越小，土地税收与当地经济发展的相关性就越显著。当观察角度比较大时（例如全国），土地税收的税率竞争只会使一些企业从一个城市迁移到另一城市，只对这些城市的经济发展产生影响，并不一定会影响整个国家的经济总量。

与所得税及其它税种相类似，土地税率与当地经济发展也为反U型的关系。在开始阶段，随着税率从零开始逐步增加，税率与经济发展的关系为正相关，即为土地的税率增加促进了经济发展；但税率达到一定程度，就会出现拐点，即在该土地税率下促进经济发展达到了最大化；之后，税率与经济发展会呈负相关，继续增加税率导致经济衰退。

图

假定城市基础设施和配套建设的财政来源主要是土地或不动产税收。在开始阶段，企业和居民收入增加对城市公共设施和服务的需求弹性很大，通过增加税收用于公共开支，公共设施和服务的完善使土地或不动产不断增值，吸引外来居民特别是企业的迁入和投资。企业在选址和投资决策时不仅要考虑税负绝对值多少，还要考虑所交纳的税负与所受益的公共设施与服务之间的相对值多少，这个阶段，企业显然是得大于失。因此，这个阶段是城市建设振兴期，对经济发展的促进作用也将是十分明显。但随着公共设施的逐步完善，继续增加土地或不动产的税收和相应的公共开支，其收入的边际效用也将逐步减少，达到一定程度后，便进入第二阶段。在这阶段企业和居民收入增加将对城市公共设施和服务的需求缺乏弹性，继续增加土地或不动产税率，只会增加税负，特别是影响企业的区位选择和投资决策。因为，企业对城市公共设施和服务的需求与居民不同，除公路、供电、供排水等外，企业对学校、图书馆等公用设施并没有特别的需求，继续增加这方面的财政开支，并没有使企业受惠，只增加了税负，导致其外迁到土地或不动产税负较轻的其它城市，可能造成经济的衰退，预期收益的降低也最终导致土地或不动产价格下跌。

3．运用土地税收政策促进经济发展

土地税收杠杆常作为土地政策工具加以运用，例如用于保护耕地；但也在另

一些场合下，将其作为促进经济发展和土地集约利用的税收政策，政府促进经济发展最常见的两个土地税收策略是土地税收减免和经济开发区（或工业园区）。前者主要是在一定时期对新企业减免土地税收，后者是在划定的开发区（或工业园区）内减免土地税收。

（1）土地税收减免

税收减免实际上就是政府运用部分财政开支来达到促进经济发展的目的，例如税收减免可以视为：如果一个企业按规定的税率纳税后，政府再拿出相应的财政开支（等于减免的金额）用于对该企业的补助，以鼓励企业的投资决策。但相对于企业补助而言，税收减免一般较容易被公众通过，被各地政府广泛采纳。

判断土地税收减免对促进经济发展是否有效的方法，与判断其它经济发展策略有效性的方法一样，主要是比较土地税收减免所付出的成本与获得的经济收益。确定土地税收减免所付出的成本是比较容易的，难点主要是如何具体鉴别和测定土地税收减免所获得的收益。

难点之一，投资和就业是衡量经济发展状况的主要指标，但土地税收减免不是对当地的投资和就业产生影响的唯一因素。我们知道，影响当地投资和就业的因素众多，土地税收政策只是影响因素之一。因此，解决这个问题的关键是必须能够区分实行土地税收减免政策与不实行该政策的情况下，当地的投资和就业的不同变化，即在实证分析中必须能将其他因素排除，单独测定土地税收减免政策因素对当地的投资和就业的影响及程度。而且如果其影响很小，就很难准确地测定。

难点之二，从何种视角去分析土地税收减免的影响。税收政策的影响是多方面的，是仅仅考虑经济收入（如投资、居民收入、财政收入的增加，土地增值等）还是全面地衡量社会经济收益（就业、环境等）。如果从全国的角度分析政策得失，土地税收减免也可能会产生一些负面影响。例如土地税收减免是限于某个地区的，某种程度上说，只是投资等经济活动从一个地区转移到另一个地区，对整个国家而言，可能没有影响，甚至会产生负效益。一些经济学家认为，如果经济活动从高就业率地区转移到低就业率地区是件好事，因为在低就业率地区的每增加一个就业机会的社会效益，往往要高于在高就业率地区每增加一个失业者产生的社会成本；反之，如果经济活动从低就业率地区转移到高就业率地区，对低就

业率地区无疑是雪上加霜，产生负效益。

由于上述原因，许多实证分析在较小的研究范围内进行，成本收益分析也简单地用一些间接的方法和指标来替代，例如减免的税收与财政收入的增加之间比较，减免的税收与增加的就业数量之间比较，因此，到目前为止在这方面几乎还没有过真正完整意义上的成本收益分析。

(2)经济开发区（工业园区）

经济开发区也是运用土地税杠杆促进经济发展的一种重要策略选择，它与一般的土地税收减免相比，则是在一个比较小的区域范围运用税收减免和补贴等方法促进当地经济的发展。

上世纪七十年代，英美等工业园区的主要发展模式，是在经济衰退和落后地区，建立工业园区并给予特殊政策，主要通过减少贸易和法律障碍的优势，吸引企业在此投资办厂，以促进和振兴这些地区的经济发展。到九十年代，迅速转变为主要通过税收减免的优势来吸引投资。

上述国家将工业园区建立在经济衰退和落后地区，是偏重于追求较大的社会效益，最直接的目标有两个，一个是振兴当地经济，另一个是增加当地就业率。为同时达到这两个目标，需要运用综合的税收减免和财政补贴措施。例如，1985年，美国绝大多数州都向设在本地的工业园区提供了一整套的优惠措施，具体包括：不动产税收减免，新增就业的税收奖励，建筑材料和机器设备等可免销售锐。其它的激励措施还有：投资税和企业所得税的减免，低息贷款，加州甚至对雇员个人也提供了税收奖励。但在实践中要同时实现上述两个目标是比较困难的，一个工业园区振兴了当地经济，但可能雇用的是外地的技术工人，有的工业园区强制规定园区内企业必须雇用50%以上的本地居民，但却打击了企业在此投资的热情。显然，多重目标的实现有赖于园区政策方案制定的优劣。

中国的经济开发区已经成为国家吸引外资的重要经济策略，国家级、省级、市级以及县、镇当地政府建立的开发区星罗棋布，开始主要通过低地价、低地租，廉价的劳动力成本，逐渐转向通过各种税收优惠，提供良好的基础设施，以及当地资源等优势来吸引资金。应该说，中国的经济开发区对吸引外资，促进当地经济发展和技术进步，增加就业机会等方面取得了显著的成绩，但是，市级以下的开发区也存在着很大的问题，由于规划和政策失误，重复建设、不合理竞争，已

造成资源浪费、效率低下、环境污染。如一些开发区大片土地长期荒芜，没有企业投资；一些开发区基础设施落后，环境污染严重。而一些获得成功的开发区的一般共性是：有明确的发展目标和策略，长期的规划，以及吸引投资的一整套政策措施。

4. 发展中国家土地税收的政策选择