农民工随迁子女教育问题分析

农民工随迁子女教育公平问题及治理思路

——基于对北京市农民工随迁子女受教育状况的实践观察随着我国经济改革的不断深入，城市化进程的不断加快，大量的农村劳动力开始涌向城市。在我国，称这些农村来到城市务工的人群为“农民工”。他们作为我国特有的一种现象，伴随着我国经济的发展而不断壮大。许多农民工在其工作稳定之后，便把子女接到身边。因而，流向城市的农民工子女的数量便不断增多，他们的教育问题也受到越来越多的关注。鉴于经济发达地区、尤其是大中城市是农民工聚集的区域, 因而这些地区农民工随迁子女的教育问题具有代表性。本文以北京市为例，分析农民工随迁子女教育的现状、存在问题，并简要探讨其成因。

一、农民工随迁子女受教育的现状及存在问题。

为了确保农民工子女平等接受义务教育，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 ～2020)》指出，要努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学，切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题。国家连续出台了一系列旨在解决和保障农民工子女受教育的合法权益的政策，使得农民工子女受教育的问题得到了一定程度上的解决，在农民工子女城市入学率、随迁子女城市教育体系发展以及农民工子弟学校的规模化、专业化、安全保障等方面都有了长远的进步。然而，由于受现行城乡义务教育财政管理体制的制约，许多进城农民工子女仍然被排斥在城市义务教育体系之外，义务教育资源机会不均等，失学率、辍学率高，学业失败突出，社会歧视，心理压力大等现象仍然是进城农民工子女教育面临的突出问题。这在一定意义上反映出进城农民工子女受教育的问题依然严峻。北京有30多万农民工子女，由于入学读书问题没有得到完全解决，农民工子女的教育公平问题已经成为首都北京一个重要的现实问题。调查中我们发现，北京农民工子女教育的公平缺失主要表现在以下几个方面：

（一）、随迁子女就读公办学校依旧困难，入学机会不平等。

因户籍制度和城镇公办学校资源的限制，随迁子女完全就读于公办学校仍存在较大的难度。在调研过程中证实了这一点，主要体现在三个方面：一是公办学校学位数量确实有限，不能满足所有随迁子女的入学要求。二是获得有限公办学校学位的门槛高。“虽然借读费、择校费已被严令禁止，但“自愿捐资助学”等替代形式却悄然升起，这让很多随迁子女只能“望门兴叹”上一代人的弱势在弱小的下一代人身上继续在延续，“起跑线”依然难见真正的公平”①。三是农民工子女的入学手续非常繁琐。来京务工农民的子女，要想到北京市义务教育阶段公办学校就读，必须首先由他们的家长或监护人出具暂住证、实际住所居住证、务工就业证、户口簿等证明、证件，向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请；街道办事处或乡镇政府对符合就读条件的来京务工农民的适龄子女，开具标注“农民子女”字样的“在京借读证明”。这很大程度上制约了农民工子女就读公办学校的机会。

（二）、农民工子弟学校的教学质量依然无法保证，就学质量不公平。

与公办学校相比，农民工子弟学校的教学质量逊色很多，主要表现在三个方面：一是师资数量不足，质量不高。这些农民工子弟学校许多都大多数为家族化管理，“丈夫当校长，妻子管财务，亲戚朋友当老师。”“校长多为中等学历，还有文盲和半文盲。一部分人有过教师经历，相当数量都是‘转岗’过来了的。”②教师往往是“东拼西凑”，正式的有经验的老师很少，而音乐、体育、自然、英语等课程的师资更是缺乏。“主要为公立学校离退休教师、农村学校外流教师、待业求职大学生以及文化程度较高的进城务工者，许多教师都是临时从

①徐小霞，张翠娥《弱势在延续——农民工在子女教育过程中的角色分析》[ J] 《青年探索》2005，(04).

②吴焰:《农民工子弟学校：取缔与漂泊》，《人民日报·华东新闻》，2011-12-14：第一版。

教，”代一两年课就走人，根本没有教学经验和责任心。据农民工子弟学校负责人反映，多数教师只是把子弟学校作为进入城市就业的一个跳板，一旦找到收入更好的工作，就会离开学校；二是教学设施缺乏。农民工子弟学校大都举办在农民工居住稠密的地方，而这些地方往往又在偏僻荒凉的郊区，环境恶劣。这些农民工子弟学校有的是推倒原来厂房重建；有的是在原来的厂房上添加一层作为教室；有的是租用废弃的厂房。它们的场地狭窄、校舍简陋，甚至还存在安全隐患。同时，因为办学条件不符合国家规定的办学标准而没有合法的办学资格，农民工子弟学校经常处于“动荡漂泊”的状态。三是教学时间得不到保证。由于多数农民工一般在节假日要返乡，孩子多随父母一起提前离开学校，这直接影响了孩子正常的教育时间，也给学校正常的教学管理带来了很大的困难。

二、农民工子女教育缺失的原因分析

大量的研究表明，制约随迁子女公平接受教育的机会的因素很多，这里主要从户籍制度、财政体制、公共服务体系的完善及部分人为因素进行分析。

（一）户籍门槛限制。

我国现行的户籍制度与人口流动需求不相适应、不够协调。“按户口就近入学”的义务教育入学政策妨碍了农民工子女进入城市公办学校上学。2006 年修订后的新《义务教育法》中规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这说明适龄儿童、少年的义务教育责任主要由他们户籍所在地的政府承担，当农民工子女随父母流动到一个城市时，由于没有流入地的户口，想要在流入地的公立学校就读实现其平等受教育权，是很困难的。新《义务教育法》同时也规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”这在一定程度上打破了“按户口就近入学”的原则，为流动人口，特别是为农民工子女打破户籍制度，进入城市公立学校就读以实现其平等受教育权提供了法律保障。但是，在现实中农民工子女要真正享受平等受教育权，仍然还要面对户籍的障碍。虽然现在户籍制度有所淡化，但涉及到农民工子女能否享受到与城市学生同等待遇时，户籍制度的作用又显现出来，户口本这一小本本依然是城市居民和农村居民差异的无形标志。由于在现行的教育制度下城市和农村的教育资源是按照户籍人口来配置的，城市教育资源“理所当然”就是具有城市户籍儿童的公共产品，农民工随迁子女因其农村户籍自然被拒之门外。虽然在一些地方“捐资助学”可以跨越户籍这一门槛，但农民工显然是力不从心。

（二）财政体制制约。

义务教育属于典型的公共产品，农民工随迁子女的教育应主要由国家财政拨付。我国在有限的教育经费中，将很大比重用在发展高等教育上，义务教育投入不足是不争的事实。另外，农民工随迁子女教育经费分担机制缺乏且不合理。在现行的“分税制”下，中央财力较高，但没有承担义务教育责任，县乡政府财力较弱，却承担了人数众多的义务教育责任，其财权与事权严重脱节。由于中央政府对地方政府的转移支付不规范、数额小，难以满足地方政府真正需要。因此，使得地方政府在承担巨大的教育经费投入上遭受很大的困难。缺乏专门的农民工随迁子女义务教育资金预算制度也是制约农民工子女教育公平的重要财政根源。我国的政府预算科目表一直存在着过于粗略的弊端。不能够清晰地表现出所有资金的用途，并且农民工随迁子女义务教育资金预算科目并没有体现在政府收支分类之中。另一方面，我国尚未建立系统、规范的预算支出的绩效评价机制。农民工随迁子女义务教育经费自然无人问津。

（三）公共服务体系不完善。

虽然近年来我国城乡的公共服务水平得到了不断的提高，公共卫生、社会保障、文化教育等公共服务的覆盖率及资源投入量都在提升，但城乡公共服务水平仍存在很大的差距。

尤其是随迁子女的教育问题，既享受不到农村的公共服务，也被城市的公共服务排斥在外，成为公共服务的边缘化地带。从社会公平角度看, “农民工这股贡献了我国经济增长13% 的力量不仅自身不能普享社会公共服务的雨露，其子女也被排除在外，这显然已经是整个制度的缺失问题了”③。

尽管近年来国家对随迁子女教育问题给予了高度的重视，也出台了很多相关的政策，但因各种原因，政策在执行过程中产生了一定的偏差。例如，“自愿捐资助学”就是在国家禁止“择校费”、“助学费”后产生的新名词，成为随迁子女进入公办学校的一道门槛。这种“换汤不换药”现象的大量存在不仅使得国家的政策效应大打折扣，而且会给农民工、特别是那些弱小随迁子女的心灵留下深深的创伤。

三、实现农民工子女教育公平的对策分析

如何平等地对待农民工子女，如何切实有效地解决农民工子女的受教育问题，是我们构建和谐社会、和谐北京进程中的一个重要课题，同时也是首都教育事业发展所面临的一项长期而复杂的任务。保证农民工子女享受教育公平，是构建和谐社会、和谐北京的重要篇章。针对我们以上分析的北京市农民工随迁子女受教育状况的现状和存在问题的描述以及对问题背后的成因的探讨，我们可以从以下几方面解决北京市农民工子女教育公平的问题。

（一）、加快户籍管理制度的改革，从根本上改善农民工子女的地位

中国实行的是农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。50年来，这种户籍管理体制形成的城乡二元社会结构，承载了太多的附加功能，使户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认，使得人们由于出身地不同导致了天然的身份的差异。出生地、身份的不同使得农民和城市居民在经济、政治、教育文化等方面享有社会赋予的不同的权利，表现出极大的不公平。农民工子女受教育的合法权利由于户口的限制而受到相对的剥夺，户口成了他们在城市中公平生存和发展的障碍。这就要求政府应适应城市化发展的历史进程，改革现行的户籍制度，促进城乡二元化社会的整体变革，保障农民工子女享有与城市儿童同等的教育权利。实行城乡统一的户口登记制度，取消农业、非农业户口划分，从户口性质上取消城乡居民的差别，实现公民身份法律意义上的平等。

（二）、改革教育财政体制，建立灵活有效的投入机制

无论是对政府而言，还是对学校而言，或是对农民工而言，“缺钱”成为解决随迁子女义务教育问题的最大难题。而作为基本国策的九年制义务教育,其属性上就是公共物品，财政责无旁贷。不可否认，近年来国家对义务教育的投入有了较大的增加，如农村的“两免一减”政策等，但区域分块的投入机制与实际需求不相适应。不仅如此，随着随迁子女流出，流出地的教育资源还出现了低效率配置。所以，在加大对义务教育投入的同时，更需要建立灵活有效的投入机制。在这方面，可以考虑两个方案：其一，改革现行的区域分块的义务教育投入机制。具体而言, 在维持基本预算的基础上，根据实际需求调整教育经费分配制度，把经费投入到最需要的地方，用于改善接纳随迁子女学校和地方的办学条件改善以及基础设施；其二，设立专项资金。各地应该在中央专项教育资金的基础上，设立专项资金，以适应随迁子女就地入学需求的灵活变化。

（三）、加大对农民工子弟学校的扶持，提高农民工子弟学校的办学质量

政府应善待民办学校，鼓励和支持民办学校发展。从目前来看，民办中小学及打工子弟学校或简易学校承担了相当数量的农民工子女的教育，在相当程度上缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。但是，从实践来看，公立学校和民办学校及农民工子弟学校存在明显的不平等性。尤其是国家财政投入主要是公立学校，对一些所谓的不达标甚至“不合法”的民办或农民工子弟学校给予取缔，在相当程度上制约了民办学校和农民工子弟学校的发展。为了给学生提供安全和良好的学习环境和条件，必须对民办学校的办学条件和设施

③张爱婷《农村劳动力流动的经济增长效应理论模型》[J] 统计与信息论坛, 2009, (08) .

进行相应的规范。当前尤其应根据实际情况，降低民办学校的办学门槛，鼓励社会力量参与创办更多的学校以接纳更多的农民工子女上学。同时，“农民工子弟学校的办学主体和管理者要明确自己的办学动机，规范办学行为，聘请教育专业人员主持学校工作和教学管理活动，鼓励学校的教师参与本地区的教学研讨活动，积极开展与其它学校之间必要的教学研讨观摩活动”，不断提升学校的教育能力和教育效果。

另外，公办学校在各方面都要比农民工子弟学校优越一些，包括学校的硬件设备和软件配置。在还不能完全取缔农民工子弟学校的情况下，要通过政府的管理，促进公办学校与农民工子弟学校的合作。更明确的说，就是要借鉴东部地区高等教育对西部地区的帮扶机制，建立起公办学校对口支持农民工子弟学校的帮扶机制，包括学生交流、教师培训、学校管理等方面，以使农民工子弟学校健康发展，为随迁子女提供更好的学习环境。