【精品推荐】综合保税区发展现状、问题及对策研究

我国综合保税区发展现状、问题及对策研究

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2019年1月

摘要

陕西航空产业综合保税区是结合我省省情而建立和发展起来的特殊经济区域。综合保税区给国家在航天类物品的开发与创设、实验集散地的建立、世界级航空商品的再生制作重点建设、进一步增强外贸合作、加强我国与世界经济的互通有无等起着举足轻重的地位。但由于世界经济的发展变化对综合保税区构成了挑战,以及由于综合保税区自身存在着弊端和问题,导致了综合保税区的进一步发展受到制约,必须增强政府服务功能破解综合保税区发展难题，实现陕西航空产业综合保税区协调持续发展。

关键词:综合保税区;政府；服务；功能；研究

Abstract

The Shaanxi aviation industry comprehensive bonded zone is a special economic area of our province. The comprehensive bonded zone has played an important role in promoting our national aviation high technology research, design and test center, the construction of international aviation products manufacturing center, expanding foreign trade with two domestic and foreign market etc…For the development and changement of the world economy, bring lots of challenges to the comprehensive bonded zone, as well as the comprehensive bonded zone has its own shortcomings and problems, caused the further development of the comprehensive bonded zone is restricted, we must strengthen the government service function to crack the development problems of the comprehensive bonded zone, to maintain the sustainable development of the Shaanxi aviation industry comprehensive bonded zone.

Key words: comprehensive bonded zone; The government; Service; Function;

research

目录

摘要........................................................................................................................................... - 4 -

ABSTRACT ...................................................................................................................................... - 5 -

第一章:绪论 .................................................................................................................................. - 8 -

1.1研究背景 ....................................................................................................................... - 8 -

1.2研究目的和意义 ........................................................................................................... - 9 -

1.2.1研究目的 ............................................................................... 错误！未定义书签。

1.2.2研究意义 ............................................................................... 错误！未定义书签。

1.3 国内外研究综述 ............................................................................. 错误！未定义书签。

1.3.1 国外研究综述.....................................................................................................错误！未定义书签。

1.3.2 国内研究综述.....................................................................................................错误！未定义书签。

1.3.3 简要述评....................................................................................................错误！未定

义书签。 1.4 研究思路与方法......................................................................................................错误！未定义书签。

第二章综合保税区及其行政管理模式.................................................................................... - 19 -

2.1综合保税区概念的界定.............................................................................................. - 19 -

2.2综合保税区行政管理模式的类型.............................................................................. - 20 -

2.2.1管委会一开发公司模式................................................................................... - 20 -

2.2.2企业模式 .......................................................................................................... - 21 -

2.2.3管委会模式....................................................................................................... - 21 -

2.3综合保税区管委会的性质界定及其特点.................................................................. - 23 -

2.3.1综合保税区管委会的性质界定....................................................................... - 23 -

2.3.2综合保税区管委会的特点............................................................................... - 23 -

2.4增强综合保税区政府服务功能的理论与实践...........................................................- 23 -

2.4.1增强综合保税区政府服务功能的理论分析................................................... - 23 -

2.4.2增强综合保税区政府服务功能的实践............................................................- 23 -

2.5陕西航空产业综合保税区向自贸区方向发展的功能定位......................................- 23 - 第三章综合保税区增强政府服务功能存在的问题..................................... 错误！未定义书签。

3.1综合保税区增强政府服务功能所存在的问题.......................................................... - 23 -

3.1.1把增强政府服务功能等同于不要政府........................................................... - 25 -

3.1.2增强政府服务功能流于形式........................................................................... - 26 -

3.2我国综合保税区面临的内部问题................................................... 错误！未定义书签。

3.2.1区内企业难以开拓中国国内市场........................................ 错误！未定义书签。

3.2.2区内企业较高的物流成本阻碍了综合保税区发展............ 错误！未定义书签。

3.2.3海关给综保区公司实行两重监督管制降低综保区发展的后劲错误！未定义书

签。

3.2.4区内公司遭遇着综保区系统信息庞杂繁冗的烦恼........................................错误！未定义书签。

第四章: 综合保税区增强政府服务功能的对策 ............................................... 错误！未定义书签。

4.1管理理念更新是综合保税区增强政府服务功能的前提............... 错误！未定义书签。

4.1.1从管制思维到服务思维........................................................ 错误！未定义书签。

4.1.2从人治思维到法治思维........................................................ 错误！未定义书签。

4.1.3从以物为本到以人为本的思维............................................ 错误！未定义书签。

4.2管理体制创新是综合保税区增强政府服务功能的关键............... 错误！未定义书签。

4.2.1以封闭管理为手段,完善行政管理职能............................... 错误！未定义书签。

4.2.2与国际规则相适应,创新经济管理体制............................... 错误！未定义书签。

4.3服务方式和服务手段创新是综合保税区增强政府服务功能的重要途径............ - 27 -

4.3.1促进服务方式创新,继续完善“一站式”服务.............................................. - 32 -

4.3.2运用新技术手段,加快电子政务建设.............................................................. - 32 -

4.4 建设一支高素质的行政管理队伍........................................................................... - 35 -

4.4.1改革用人机制................................................................................................... - 36 -

4.4.2建立选优用优、效率优先的激励机制........................................................... - 36 -

4.4.3建立工作人员定期培训制度........................................................................... - 37 -

4.5 国家要加快针对综合保税区在中央层面的统一立法........................................... - 39 -

4.6 要妥善运用律法，让综保区在保税以及退税中能够凸显自身优势....................- 39 - 第五章:陕西航空产业综合保税区政府服务功能 ....................................................................... - 41 -

5.1陕西航空产业综合保税区概况.................................................................................. - 41 -

5.1.1陕西航空产业综合保税区规划范围............................................................... - 41 -

5.1.2陕西航空产业综合保税区定位及目标取向................................................... - 43 -

5.1.3陕西航空产业综合保税区的机构设置与人员编制....................................... - 44 -

5.2陕西航空产业综合保税区增强政府服务功能的实践.............................................. - 44 -

6.2.1改进服务方式,完善服务机制,服务水平上新台阶......................................... - 44 -

6.2.2建优载体,强化配套,保税区展现新形象......................................................... - 45 -

5.3陕西航空产业综合保税区增强政府服务功能路径研究.......................................... - 45 -

5.3.1陕西航空产业综合保税区增强政府服务功能面临的困难........................... - 46 -

5.3.2陕西航空产业综合保税区增强政府服务功能的具体措施........................... - 47 -参考文献 ..................................................................................................................................... - 54 -致谢............................................................................................................................................. - 55 -

第一章:绪论

1.1研究背景及意义

在1960年以来，世界各国政府开始风靡起行政改革这一大浪潮。由于世界经济一体化、世界市场交易日趋频繁、政治民主自由度增强、资本积聚的社会性提高的前提下，许多国家的执政人员已经意识到目前的执政经营方式无法让日益发达的国家需要、国家经济特高和国民的需求得到合理的配置，所以改革势在必行，并在其中所产生的萌芽、推进与抵触中逐步形成发展的大时代。就现代外国一些发达资本主义国家在行政方面发展的实践中证明，切实增强政府在为民服务方面的职能是一种大势所在。由克林顿总统所在的美国政府所实行的政府功能改革活动办中，实在地指出“顾客为要”的行事原则，同时还办法了一系列政府从政人员改革的准则，认为美国政府要严格制定为顾客提供更好服务的准则，并推出政府在进行服务时的指南——《顾客至上:服务美国民众的标准》。英国政府在90年代初发起了增强政府在公共领域方面的服务水平的活动；在90年代末又持续实行将服务放在首位的“新宪章运动”。加拿大政府也不甘于后，于21世纪初颁布加强政府功能的专用制度——《政府公共服务2000》。韩国政府在上世纪90年代末就大力推动亲民的政府服务活动。这种种活动和制度都是立足于整强政府在公共服务方面的功能，创建将顾客、国民列为首位的服务型政府，即可以最大化服务国民和满足国民需要的政府，最大程度地开展政府在服务方面的工作。发

达国家的一系列在服务方面的个性需要引起我们国家政府的注重及学习。

我国国家政府关于政府在服务方面的职能这类定义的产生有着十分重要的历史意义，在党的十八届三中全会中，我党就明确指出，有效健全的国家宏观调控以及政府管理，可以更好地让社会主义市场经济这一制度得到进展。实实在在地改变政府的功能，将政府在行政体制方面的变革进行深入发展，不断革新其在管理方面的方法，提高政府在国民心目中的信服力度以及执法力度，创建以法治国和为民服务的现代政府。政府随之首先在制度审批方面进行变革，大方面地消除及向下移交审批内容，放松对贷款利息方面的管理和限制，进一步推动公司在资本备案方面的制度变革，消除备案资本的局限等多方面的做法，在在表现出党所提到的“建设法治政府和服务型政府”的保证，这同时也是政府在服务方面增强职能的又一体现。政府在当年的工作报告中明确提出，必须全方位实行政府的职责，同时指出将进一步重视和发展政府在公共服务方面的功能，必须将管理体现在服务的层面上，进一步给基本民众、公司以及国民服务，这标志着我国政府模式的全新转变。

1.2研究目的及意义

1.2.1 研究目的

我国大陆在21世纪初下发同意建立综合保税区的决定。综合保税区的主要功能是负责国家国务及产品的流转、国际之间的产品或货物采购、与其他各国之间的货物配送、我国与其他国家之间的货物转向交易与保税方面的物流管理、保税产品的出口和加工环节、产品的配套服务等集多种生产与服务于一体的多功能贸易活动，其活动的基础是将金融产业、贸易中介、物流与贸易管理、基础生活、休闲服务等行业作为辅助环节，将法律、对内及对外贸易作为基本的服务配套，进而实现生产、货物集散、贸易的功能。综合保税区作为有异于其他开放区域的

地方，正是它的开放程度、政策的优惠程度、作用的完整程度、程序的简化程度是其他开放区域所无法比拟的。提高综合保税区的作用，对促进地区经济的繁荣发展具有不可替代的作用。而政府作为一个区域的主导力量，其服务功能的高低决定着综合保税区未来经济发展的走向。

2016年8月份左右，陕西自贸区正式获得批准建立，成为我国第三个批次自由贸易实验区域中属于西北地方的仅有的一个省份。因此，陕西自贸试验区被寄予着举足轻重的战略定位。陕西自贸区只有基于如何进一步发展“一带一路”战略来发挥对西部大发展的功能，提高西部地方门户城市放开程度的战略需求，加强探求建立和增强“一带一路”等沿线各国在经济和人文方面的合作与交流的创新方法。致力于把自贸区创建成全方位改革开放的先行区，内陆地区改革开放新领域。

另外，必须将大西安建立成创建成全方位改革开放的先行区，让它成为内陆地区改革开放新领域。必须将和“一带一路”等沿线各国在经济和人文方面的合作与交流持续创造出更多可以学习和践行的经验，创造出新方法，探讨出全新的发展途径。通过建设计划，陕西只有贸易试验区可以实行的全部面积是119.95平方千米，包含了三个地区；处于中心的地区有87.76平方千米，西安国际港务区地区有26.43平方千米，杨凌示范区地区有5.76平方千米。

由于国家关于自由贸易试验区的有关政策要求,每个省的自贸区不能超过三个片区,且每个片区应保持区域上的物理连接,因陕西航空产业综合保税区所处的地理位置无法与西安其他几个原有的海关特殊监管区形成一个整体连接的区域,故陕西航空产业综合保税区未被纳入自贸区范围内。

综合保税区必须让行政机构从以前的掌权人员变成服务人员，行政部门要把原来的掌控管制为关键转化成将服务当成核心，管理的目的将从经济层面转化成为人民服务层面；在管理方法上做为人民服务的政府，意思就是将部分对国家管

理的权利，以及对经济发展管理的权利，根据市场需要和人民需要提高有效服务，让行政机构和社会发生良性互动；就特色的方面上来说，行政机构为人民服务，就是转变原来的工作方式，让政府在为民服务中焕发活力，进一步得到发展和改善，将增强行政机构的服务和职能作为工作重心，把物质、精神、社会三个层面有效地结合起来并当做行之有效的目标，建设将市场作为发展方向，将为人民服务作为工作特色的新型行政管理制度；在管理机制方面，要积极促进制度的转型和简化，防止由于多重制度的管理而造成的管理混乱和发展受限；就观念和准则来看，为人民服务的政府需要在社会发展以及人民需要的指引中，沿着社会发展的总规划，根据一定的行为准则，通过民众自行自发而建设出来，以公民和社会服务为宗旨的政府。综合保税区增强政府服务功能就要避免增强服务功能等同于不要政府，综合保税区在市场化、公司化运营之中，更要考虑公共服务功能，更不能将服务功能流于形式，徒有其表，真正体现在日常管理服务中去。

陕西航空产业综合保税区作为结合我省省情而建立和发展起来的特殊经济区域，怎样运用政府的服务功能，加快推进陕西航空产业综合保税区持续、合理、快速、高效发展，进一步带动整个陕西社会经济发展，正是文章研究的根本所在。本文希望通过第世界经济的发展变化对综合保税区所带来的挑战，以及综合保税区自身存在着弊端和问题，提出切实可行的措施，促进陕西航空产业综合保税区协调持续发展。

（一）把增强政府服务功能等同于不要政府

目前从世界综保区开展的经验中来看，综保区在日常的管理上要根据国家层面的行政机构实行有效管理，在国内拥有至高的威严。然而，在中国的综保区，涵盖陕西航空产业综保区，一直以来都没有出现确切批准、从上到下的大层面的管理组织，行政机构的管辖长期以来都涵盖着中央到地方再到综保区等多种行政管辖。事实上，行政机构在给予民众服务的时候，并不是要全权给行政机构一手

独揽，重点是要保证及时提供供给，着重在于建立有效的制度。要注意建设完备的绩效考核制度，根据全新的制度，动员全社会人民加入到综保区创建公共服务和管理的活动中来，运用好行政的工具以及市场的手段，源源不绝地放开市场在配置方面的奖励，最大化地提高社会保障程度。要适时主动交出公共服务一些权力和区域，从而把关键地点放在制度的设定、服务的完善以及监督管制上面，把为民服务的成本转化成模式采购，切实提升财政资金的宏观配置效率。通过政府引导，增强公共服务功能，让公共服务惠及万家。

（二）增强政府服务功能流于形式

提高行政机构的服务功能，尤其要在综保区中根剧创设体质来推行新的市场配置，增强政府的服务职能，做更好的探讨和研究。不过需要明白的是，和公司的需要，和提高市场经济制度的作用等比起来，行政机构的管理能力还大大需要加强。在为公众服务的效能低下这方面，明显可以看出行政机构的效能不强，缺少对综保区的未来实行科学、合理的计划，必须在将来的进一步变革中着重关注，重拳出击，提高制度的拟定后投入使用的实际效能。在综合保税区发展过程中，不能流于形式，注重效率与效益齐发辉，通过增前政府服务功能，结合航空综保区特有的航空产业发展特色，引进和发展一批的实行的航空保税型项目，让中小公司也跟上大型公司的发展步伐，造福企业，优化航空物流方面的组织构造，将更多的航空物流集聚过来，扩大产业链的宽度和广度，促进综合保税区企业发展壮大。

1.2.2研究意义

综合保税区在开放范围来说是在国内比较大的海关监督管理的特别地区，在90年代初政府特批的国家首个保税区，也就是上海高桥保税区之后已经过去了20年，在这些年头中，保税区承担了为国家与外国进行贸易往来的中介与媒

介的功效，给国家经济的腾飞发挥着很大的作用，带来了很多外国的投资和高效的技术，达到增强出口贸易、提高外汇方面的增加、提供人口就业机会以及加强地方经济腾飞，进一步加大产业的改革和进步等发展目标。位于西安阎良地区、由国家航空发达技术产业技术创设的陕西航空产业综合保税区，是西安阎良地区国家航空发达技术产业基地在我国“十三五”时规划着重发展的重点地区，在西安航空基地发展中起着重要的窗口作用和龙头作用，对推进区域改革发展扮演着十分重要的角色，陕西航空产业综合保税区管理机构作为该区域的行政主体，其服务色彩更浓。近年来，由于国家经济发展加快，在这种发展的大趋势中，陕西航空产业综合保税区由于是助力西安航空基地经济腾飞的中坚力量，如果想在国内外的经济竞争上面快人一步，必须要提高政府在服务社火方面的职能，用常规化的公共服务，形成清正、廉明、实效的政务氛围，让更多的外资涌现进来。

在2004年8月初，我国国家发展与改革委员会正式确认设置西安阎良国家航空高技术产业基地，并决定于2005年开启工程建设，成为我国首个国家层面设立的航空产业开发区。在2010年6月份时，政府同意将国家航空产业基地命名为“陕西航空经济技术开发区”，该开发区是国家仅有的一个用航空来命名的具有航空特点的国家层面的经济技术开发区。截至2016年12月，西安航空基地累计注册企业超过600家，从业人数超过5万人。陕西自贸试验区具体情况如下：（一）中心片区含3个功能区。这里面涵盖：1.西安高新区中的属于功能方面的区域，其中涵盖出口再加工区域的B区共0.79平方千米以及向高新综合保税区的3.64平方千米；2.西安经开区中的功能方面的区域共9.515平方千米，其平方千米；其中包含西安出口再加工区域的A区共计0.75平方千米；3.西咸新区中的功能区域，涵盖了西咸地区的保税物流中心B区共计0.36平方千米。

（二）西安国际港务片区共有两个功能方面的区域。涵盖了西安国际港务区的功能方面的区域以及综合保税区共计6.17平方千米，另外还有喺啊浐灞生态区

中的功能方面的区域。

（三）杨凌示范区片区在规划时的总面积达到5.76平方千米左右，只要涵盖了西北农林科技大学以及杨凌农产品加工贸易示范园区等两个主要区域。

这三个试验区发展各具特色，形成三个创新特点，主要是创造了和一带一路沿线主要各国伙同有无的新体制、创设产业和能源结合的新体制、创设当代农业发展新模式，但是它们又都和航空产业和物流结合起来，用航空的特色来带动陕西航空综保区的发展。把“一带一路”方案同区域发展相结合，进一步扩大开放程度，缔造世界商业贸易物流之都、世界科技与教育之都、世界产业能源结合之都、文化和旅游发展之都以及地区金融交流之都等五大版块。

中心片区——西安中心片区，可以说是陕西自贸区的中心区域，其位于西安高新产业保税区以及出口贸易加工区域等在海关方面严格监督管理的地界。西安由于处于“一带一路”中十分中心的地位，具有地理、通行、文化、能源、工业等绝对优势，在效能的区分中，中心品区的职能是开拓重点新兴工业以及高效新颖的技术性行业，致力于开发顶级制造业、航空物流中心以及出口贸易、金融等领域，助推服务贸易，进一步推进体系创建，扩大科学技术、教育教学、文化习俗、健康产业、医疗产业等各大方面的交流与合作，创设属于“一带一路”的信心产业领头羊以及人文交流桥梁。

西安国际港务区片区着重开发世界贸易往来、当代的物流发展、金融领域的服务、旅游产业、电子科技等领域，创设属于“一带一路”世界大陆中心转运港口、开放性极强的金融产业创造领域以及欧亚人文方面交流与发展的新桥梁。

杨凌示范区功能区主要是创造发展、推行农业科技新技术为主要发展目标，根据全方位加强世界农业方面的交流协作以及国际贸易合作便民化为种植，通过与世界“一带一路”等沿线主要区域和国家展开合作，进一步扩大农业方面的生物、农业、金融、服务等的发展范畴，同时大力培养将农业作为主要特点的拓展

型产业中心，进一步加强和世界高端农业产业的合作与交流，缔造“一带一路”世界前沿的当代农业交流中心，创设国际著名的农业科学技术新型城市。

一个现代化的将航空产业作为主要发展目标，各类链条齐全、当地产业配置力量强大、产业聚集性强的集群中心蔚然成立。西安航空基地目前基本建立了减整体机型建造作为主要行业，将航空类的发动机器、极其运载装置、航空方面的大器具、航空方面的新颖资源作为次要产业，将航空类的零件部件重新加工、航空产品维修、转运包装生产、航空基本配置、航空专业技术培训、航空方面的旅游游览作为基本配套的一条龙产业系统。优越的产业环境已经吸引了来自美国、德国、韩国、新加坡、英国、澳大利亚等国的企业。按照西安阎良国家航空产业基地的发展目标，结合国家对阎良航空产业基地的定位，通过设立符合航空产业发展特点、功能完备、开放度更高的综合保税区，以满足开展加工制造、保税仓储物流、国际贸易、研发检测等业务的基本需求，就是将国家战略落到实处的具体举措和有效路径。将加快我国航空产业发展、打造航空产业新型开放平台的，并且将深入实施和推动“一带一路”战略并提升西部地区开放型经济发展水平，这同时也是创设符合航空产业特色的属于海关严格监督管理区域的急切需求。

1.3 国内外研究综述

1.3.1国外研究综述

在国际上一些发达国家以及区域，保税区的开端可以说是来自于从事经营贸易的港口，尤其是1547年在意大利西北地区的名为里南那的港口，现在被研究者普遍认为是全球首个自由贸易的港口。1600年左右，很多全球贸易交往频繁的地区为了能够更好地发展贸易，陆陆续续将贸易集中的港口或者城市发展为自由港以及自由贸易地点，像是发过的敦刻尔克、新加坡地区、我国的香港以及澳门得等。威廉·配第在他的著作《赋税论》一书中，用一章的篇幅重点介绍关税和自由港的定义和方向，尤其对关税实行过程中的劣势作了着重阐释：一是半成品

征税弊大于利；二是征收关税的投入大；三是容易产生官商勾结的贪污舞弊行为；四是对政府实际财政收入帮助不大。配第指出，国家可以转变方式，把征收赋税的对象改成进入港口的船上海员和旅客的花费、在港口中工作者的收入和港口码头在租赁方面的费用来提高国家收入。这历来被认为是最早的关于自由港的表述。不过对于今天发展良好的自由港来说，当初的研究显然具有极大的片面性。

现在国外综合保税区的研究理论开展得如火如荼，比较出名的是亚当·斯密、大卫·李嘉图的研究理论。亚当·斯密认为一个国家和另外一个国家比起来，如果某类产品在生产发展上更有效率，那就是这个国家比起其他国家来说在这类商品中拥有绝对的优势。李嘉图在对亚当的理论进行总结的同时还指出，每个国家也许不专门制作具有绝对优势的商品，只需要产出劳动投入少的商品也是可以在对外贸易中胜出的。不过虽然他提升了亚当的理论，不过并没有深入探讨产生不同的原因，而在这方面，赫克歇尔和俄林基于前面两者的基础上再提出了要素禀赋论，对产生的不同进行了分析：一是商品的价格不同是进行国际间产品互通的首要条件；二是如果国家之间由于生产因素的对比的差别，就算他们之间的工作效率几乎一致，也会发生投入成本不一样的情况，进一步让国家之间进行贸易互通；三是国际贸易的长期发展可以逐渐消弭国家中产品的价格不一致的问题，让同类产品在价格上保持一致。另外，在国外，学者们对综合保税区的研究方法也多种多样，如彼得·沃尔的效益分析方法，Cooper、Khodes等人提出的DEA研究方法，哈佛大学的SWOT研究方法，经济学家柯布和保罗提出的柯布-道格拉斯方法等等。这些经济学家的研究方法促进我们今天研究的便利，让我们可以利用各种前言的研究方法来研究综保区的产生和发展对国家经济的实际推动作用，以及对今后改进的方向作出必要的调整。

1.3.2国内研究综述

在杨世文、周桂荣老师所著的《我国保税区研究评述》一文中，我国这方面

的研究学者关于国家保税区的调查和研究具体表现在对于区域的定位、性质、管理制度、法律条文以及产业构造等的研究上。

在保税区性质、效能定位方面来说，陈章喜老师指出，对于我国来说，保税区的主要定义，并不是指一般意义上的经济开发区，也不可能是普通的保税方面的仓库以及工厂，而是将保税行业作为基本点，在我国国内乃至国外实行经济贸易的不一样的经济领域。而刘助仁老师则把保税区的基本作用归结为几个方面：转销贸易、出口创造外汇、出口实行再加工、产品展览营销、保税产品的直接共赢、储藏运输服务、世界金融方面的服务等。宋黎老师的想法是每个保税区必须在具体实践操作时慢慢把物流分流形成基本效能进一步拓展，同时将这种效能带领其他地区的物流产业的高速发展，才是保税区存在的根本职责，也是其政策法规以及具体效能的具体体现。老师们对保税区的特点和效能都做了综合的分析，然而，每个综保区的发展都和当地的经济和特点息息相关，所以，对于综保区的研究，更需要因地制宜，具体问题具体分析，例如像陕西航空综保区，既要根据陕西当地的情况，也要结合航空方面的特色，在综保区的基础上有所创造、有所发展，才能让航空综保区的发展越走越远，让陕西航空综保区在全国综保区中居于领先地位，才能让陕西航空综保区走出国门，走向世界，引领全球特色发展区域的领先位置。

在管理体制方面。李友华老师则指出，多方面管理的行政管理、每个部门的政策制度各不相同、主要领导部门管理的缺失和国内没有形成一致的法律条文让我国保税区的发展步履维艰。罗丙志老师认为，将保税区主要职能部门在管理方面的缺位定位为多方位的管理缺失问题；在具体实施中没有行之有效的法律法规；保税区权责不明、效率低下，精简程度低；没有形成完备、齐全的投资服务系统。这些研究中都将综保区的发展局限做了主要分析，但是他们中具体的问题，还是要就具体的区域和发展做分析和解构，才能得出重要的经验和总结。

1.3.3 简要述评

从研究方法上看，国内外研究都侧重于用定性分析法、个案研究法、总结归纳法等方法，从综合保税区的发展过程提取关键因素进行分析，进而得出有效的理论成果。

从研究内容上看，国外研究着重在大方面研究综合保税区，从保税区的发展模型的建立和规律进行研究；国内研究则注重综合保税区发展的实例，分析相关论据，从发展模式、发展方法、公共管理和政策制度建设、今后的方向等方面，对综合保税区发展进行实证分析，提出切实有效的建议和发展策略。不过，针对综合保税区因地制宜的发展模式缺少系统的归纳和总结研究，对小城镇发展中政府职能问题研究较少，在如何发挥政府职能，进行综合保税区的合理规划布局、经济协调、管理服务、开拓发展等问题上，缺少专题的实证研究，实践指导意义有限。

1.4研究思路与方法

本文的研究以世界各国和我国政府增强服务功能的趋势为背景，在借鉴国内外政府服务功能研究尤其是地方政府服务功能研究的基础上，多方位利用管理方面的学科、经济学科、政治学科、政治学科多种科目互相结合的理念。在研究方式中，运用文献分析、比较分析、具体事例分析以及归纳总结等多种理论方式相结合，将作者从事多年国家级开发区管委会以及陕西航空产业综合保税区工作的金刚相结合，针对当前综合保税区政府服务功能存在的问题，相应提出陕西航空产业综合保税区增强政府服务功能的政策建议。本文对我国保税区功能与定位进行了分析，对增强保税区政府服务功能面临的困难进行了剖析，针对陕西航空产业综合保税区政府服务功能面临的困难提出相应对策，从树立服务理念,明确管理体制；建立健全相关法律法规，提高智能部门的综合协调能力；进一步加强高端

人才的引进和培养管理，做好地区龙头行业的领导作用。完善综合配套,做好政策优惠的实际落地工作，通过增强政府服务功能，推进服务体系建设,促进保税区的发展。

本文在分析综合保税区政府服务功能的相关状况并提出相应对策的基础上,结合陕西航空产业综合保税区的实际情况,积极探索增强政府服务功能的途径，不只要将行政管理部门在公共服务方面由理论导向具体实践，还要给政府推行政策予有利的依据。

第二章综合保税区及其行政管理模式

2.1综合保税区概念的界定

综合保税区是在国务院的允许下，设置在内地的拥有保税作用的在海关特殊管理下的地区，让海关根据相关政策对综合保税区实行与别不同的管理，在区内实行与别不同的税收以及外汇条文，将保税区、出口贸易加工地区、保税物流中心、外贸港口等多种功用统一起来，用于展开世界中转口、货物配置运送、采买、转运贸易以及出口商品再加工等多种交易的区域，简而言之，就是集保税库房以及工厂于一体的综合管理地区。通过资源整合、制度创新、国际合作和产业集聚，打造全国一流、世界知名的航空产业园区。一是通过产业集聚，形成完整的航空产业链条；二是通过资源整合，加快实施国家航空战略；三是通过制度创新，创造良好的产业发展环境；四是通过国际合作，拓展航空产业发展空间。

为深入推进西部大开发、发展西部特色优势产业，实现阎良航空产业基地提速发展和超常发展，给予作用最完备、开放范畴最大、因素方面的流通以及配备最方便的新颖的服务桥梁和关键媒介。把民用航空产业作为中间力量，拥有存储物流、对外出口贸易、世界采购和分开销售配送、世界货物中转、产品的检查与维护、产品的研究开发、产品的加工与制造等做作用，并将研究开发制造、修理

与存储物流作为主要的功用。综合保税区可以说是在国家层面上开放范畴最大、给予的优惠最齐全、功用最多、程序最精简的特别开放地区。通过现有的条文法规，海关部门为综合保税区进行封闭式的管制，国外的产品一旦到了保税区，进行保税方面的管制；国内任何区域的产品到了保税区，也等同于到了境外；另外，外国经济贸易、外汇管理相关部门同时要对综合保税区进行同等优惠的条文和政策。公司在综合保税区进行港口作业贸易，海关等相关部门在区域内确认货物过关后，可以到任何港口转关后直接进行出口贸易，不用再进行二次开箱开柜检查。关于税收的主要条例有：国外产品金进入园区后的保税政策；货物到区外后到国内很小根据货物进口的相关政策实行保管，同时按照货物的具体内容进行征收赋税；国内的产品进入区域后等同于出口贸易，进行退税；园区内的公司之间在产品贸易时不用再次征收相关的增值以及消费等税收。

2.2综合保税区行政管理模式的类型

自从1990年以来，我国国家政府断断续续设置了30几个综合保税区，慢慢建成以珠江三角洲功能区、长江三角洲功能区以及渤海湾功能区等三个保税方面的功能区，给这些地方的经济腾飞以及国家与世各国互通有无起着巨大且举足轻重的功效。由于我国市场经济的向前推进，内地综合保税区的发展已经由原始的落后的行政方式慢慢向公司化形式发展。普遍上来说，内地综合保税区的发展可以总结为三种形式：一种是行政方面的经营方式，一种是政府和企业合作的经营方式，还有一种是公司式的开发经营方式。这些都与国家在一些经济技术层面、高新技术层面以及物流层面等开发区域有着异曲同工之处。无论哪种行政管理模式，都存在着行政机构的交叉重叠，流程的不够简化方面的问题，还需要在进一步的研究中提高行政管理的简政放权。

2.2.1管委会一开发公司模式

管委会的职责是规划未来发展的计划、目标以及执行行政管理的职能，一般来说，投资建设公司担当其综合保税区和它周围的一些相关的服务区域在开始一段时间内的土地开拓发展、各种工程设备的建立以及工程后期的运作经营服务等各种功效。公司是综合保税区在建设过程中的代表法人，负责综合保税区进行总体上的计划创设、基本的设备维护与构建、公共场所和厂房、库房等项目的建造工作。作为保税区建设的融资平台，负责综合保税区和周围的一些配套设施的土地开拓发展、基本设备的创建以及海关围网工程、综合型行政楼和一些厂房的创建融合资金工作；它是综合保税区经营方面的主要管理者，在进行基本配备的工作完成后，能够建立合格的厂房、库房等设备，建立后还可以承租给其他企业使用，另外还可以给承租的企业予物业方面、信息方面、咨询方面等的服务，让保税区有条不紊地进行运作。

管委会和公司双管齐下的经营方式，将行政管理层面与企业化的管理有效统一起来，增强企业工作的功效，增强行政审批方面的效能，给公司减少了大量的负累，为入区企业做到了短、平、快服务。

2.2.2企业模式

企业化运营管理模式由专门的一个独立自主公司运营，在这一管理模式下,政府不设立具体机构进行管理,由专业的管理公司按照法律授权开展相关的建设与管理工作。关于管理方面的投资成本监控层面，企业管理方式的优势可以得到完全对象，它管理的灵动性以及效率性是政府方面无法企及的。对于那些市场化运作成熟的综合保税区,适合采用此种管理模式。

2.2.3管委会模式

管委会模式不是单纯的政府方面的管制，也不是单调的公司化的经营，它是有效地把两者相结合，完全融合两者的优势并摘除其中的劣势。两者都需要法律的保护，通过订立合同的形式来让双方权责分明，在时光一些关键对策、计划和审批方面的事物时，需要运用海关监督管理的手续来进行协调。开拓发展的企业的职责是经营事物，利用公司化的手续进行管理。

综合税保区的管理模式趋向市场化,追求服务和高效,就都有一条共性的规律,即政府的干预越来越少,更多的资源配置由市场决定。关于管理制度的筛选时，要很好地对外国在自贸区方面的管理方法进行学习，着力创造，敢于为人所不为，摒弃当前陈旧的管理方法，有效运用市场进行调节，创造属于自己的管理方法。

结合上面在大小两方面的生成研究探索，以及结合陕西航空产业综合保税区方方面面的问题，根据政府的主要职能功效以及公司管理的优势，本人觉得要运用双管齐下的管理方法。通过陕西航空产业综合保税区在实践中的发展，必须建立由市政府为中心，有政府部门实行一致的管理、计划和建设，统筹安排综合保税区未来发展的方向，审批建设的重大工程，解决重大问题,统筹协调海关、检验检疫、工商、国税、地税、外汇管理局等相关单位部门。

将陕西航空产业综合保税区在管理方面的部门进行统筹安排，确定主责部门，降低审批程序，协调其中一些部门解决政府方面的对策、规划、监管以及安排。另外要加大完备信息网络媒介，加大对一些单一职能部门的建设与规划，讲明办事陈醋，让单一职能部门一致承接申请单位和个人的资料，最后同一时间给申请单位或个人下发通知文书。用有效便利的政府服务，让职能部门的工作形成“一条龙”工作，进一步提高陕西航空产业综合保税区在企业投资与交易的便捷。此外,充分发挥开发公司在市场运作管理方面的优势,将市场可以决定和配置的资