金融监管案例分析

金融监管案例分析

案例1

【案例名称】英国成立金融服务管理局

【案例适用】混业经营与金融监管发展趋势

【案例来源】根据孙平：《英国的单一监管体制及其启示》，《中国金融》2000年第3期；中国银行伦敦分行：《现代金融混业监管的最新模式》，《国际金融研究》2002年第1期等报刊资料整理编写

【案例内容】

英国金融服务业非常发达，从业人员有100多万，产值约占GDP的7％，同比高于美国、德国、日本的有关比例④。1998年6月1日之前英国实行的是．“分业监管”。1997年，英国工党政府上台后不久，宣布改革金融监管体制，决定把包括英格兰银行在内的原9个政府管理机构的金融监管职能，集中由一家新成立的机构——金融服务管理局(Financial Services Authority，FSA)承担，统一负责对英国的银行、证券、保险、投资等全部金融机构和金融市场的监管。FSA下设金融监管部、审批执法及消费者部、行政部和管理部。金融监管部负责对各类金融机构和金融市场的监管以及对养老金的监管；审批执法及消费者部负责审批各类金融机构的申请，起草金融监管标准和法规并推广执行，负责客户调查并受理客户投诉，对消费者进行金融知识教育，打击金融犯罪等；行政部和管理部负责人力资源管理、法律事务、内部审计、内部财务、信息系统、大宗采购和日常办公管理。英国的此项改革在国际上产生了极大的影响。

按照金融服务局改革方案，金融服务局将兼具以下机构在监管和注册方面的职能，包括：(1)建筑协会管委会——建筑协会；(2)互助协会委员会——互助协会；(3)贸易产业部保险委员会——保险；(4)投资管理监管委员会——投资管理；(5)私人(个人)投资机构零售投资业务；(6)互助协会的注册机构——信用联合会的监管(包括对建筑协会、互助协会、产业协会，以及其他互助协会的注册记录等)；(7)证券期货管理机构——证券和衍生金融产品业务；

(8)证券和投资委员会——投资业务(包括对交易所和清算所的监管)；(9)英格兰银行内部的审慎监管部——银行业的监管(包括货币市场的批发业务)。

金融服务局的目标和任务是：(1)保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；(2)向公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；(3)确保为消费者提供应需的保护；(4)为发现和阻止金融犯罪提供帮助。为了实现上述目标和成为“好督者”，

金融服务局在其工作中特别注重下列环节：(1)最有效和节约地使用资源；(2)强调被监管机构管理层的尽职尽责；(3)被监管机构在接受制约的同时也为消费者和金融业得到利益；(4)为金融创新提供条件；(5)保持英国的竞争地位及其金融服务和金融市场的国际化特征；(6)鼓励金融机构间的竞争。

金融服务局监管的分类如下：(1)风险性监管。金融服务局基于金融业务的性质，特定机构在市场上的风险种类以及客户的复杂心态，采用灵活多样的风险性监管办法来制订监管标准和监管条例。金融服务局确信在批发业务与零售业务的监管工作中的适当区别能反映顾客的愿望和相应的保护要求。(2)高级管理人员的责任。金融服务局为确保金融的安全对董事会成员和高级管理人员在执行业务过程中进行检查，以保证是否按审慎和公正原则进行，是否建立有效的公司治理结构、内部制度和内控体系，其员工是否称职。(3)促进合规经营金融服务局通过机构的监管和市场的认知，促进金融机构能合规经营。(4)权力的一致性。金融服务局通过协调各机构和分支机构对交叉业务采用一致的政策进行监管。(5)监管标准的严肃性。金融机构不能服从或遵照监管条例的，金融服务局将进行干预和强制执行或根据适当的补救措施和原则限期金融机构达到标准。

在新的环境下，英格兰银行、财政部、金融服务局三者仍然密切合作，但其分工亦很明确：(1)英格兰银行：负责英国金融和货币体系的整体稳定及其基础设施(如支付系统)的特殊支持作用。(2)财政部：负责法规和制度的整体框架建设和支持。(3)金融服务局：对金融机构、金融市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算和支付系统，对有问题的金融案例进行谨慎的监管。

【案例评析】

英国自20世纪80年代起放松对某些金融领域的限制，在1986年完成了“大爆炸”式金融改革，允许银行兼营证券业务、建立多元化经营的综合金融企业集团。此举旨在进一步开放市场，引入竞争，为消费者提供更多的选择，同时保持和强化英国金融业的竞争力。自此，英国传统的商业银行业务得以与建筑业协会、投资银行、保险业、证券业的业务互相交融。新的市场环境使分业监管逐渐暴露出不同监管实体在实施其监管过程中效率降低、成本增加、监管者与被监管者容易产生争议的问题。同时，一个金融机构受几个监管机构的重叠监管也造成被监管者的成本和工作量增加。这种政出多门的混合监管看似“轰轰烈烈”、无所不包，实则容易造成“死角”，如某些被监管者可以用在不同业务类别间转移资金、人为地抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易等目的。统一监管体制的出现正是适应金融业发展变化的结果。

建立统一监管机构的好处之一是能够获得监管“规模经济”(economies ofscale)和监管“范围经济”(economies of scope)。与多边监管机构相比，统一监管不仅可以节约运行成本，而且能够更为充分地利用“共享资源”，能够更为有效地发挥金融监管人才的作用。同时，统一监管机构可以以较低的成本为具有不同需要的市场主体提供多种监管服务。

统一监管的好处之二是可降低道德风险水平。如果货币政策与银行业监管融为一体，往往会使中央银行运用最后贷款人的特权保护商业银行不至于倒闭，由此导致低质量信贷资产的刚性增加，使银行业产生道德风险，并相应提高通货膨胀预期水平。在统一监管模式下，将货币政策与金融监管职能分离，成立专门的金融监管局，这样就可大大地降低道德风险。

此外，统一监管还可避免多边监管容易产生的监管疏漏与监管冲突，可以全面评估和掌握单个产品、单个机构和整个体系的风险。监管疏漏可能缘于监管机构权责不清，也可能缘于权责不对称。而监管冲突是由于不同机构的监管目标不同所致。监管冲突可能会导致重复监管，还可能导致监管效力的降低，因为，当同一机构面临多个监管者，而每个监管者都坚持自行其是时，结果要么是久拖不决，要么是无所适从。简言之，监管疏漏可能导致监管机构的相互推诿，监管冲突则导致监管的久拖不决。

随着金融自由化和金融创新的发展，分业经营的界限变得越来越模糊，国际上金融监管也在发生着变化。由一个机构来监管银行业、证券业和保险业的单一监管体制似乎已成为一种趋势，继英国之后，日本、澳大利亚、新加坡、韩国等国也都实行类似的监管模式，还有些国家正在朝这个方向转变。对统一监管的关注在美国取消《格拉斯一斯蒂格尔法》以后达到了一个新阶段，该法的取消意味着美国重新进入金融混业经营时代。如何面对混业经营带来的新的挑战，特别是如何更为有效地监管越来越庞大的“金融航母”，是美国金融监管者的新课题。正是在这一意义上，不少经济学家敦促美国政府建立一个统一的监管机构，把所有的金融机构和相关的金融业务置于统一的监管之中。统一监管可提高对复杂金融联合体的监管效率，实现金融监管的规模经济，顺应现代金融业混业经营的潮流。

但实行此种体制要求被监管机构有健全的内控机制和较强的行业自律性，同时也要求监管人员具有较强的跨行业风险分析能力。总体上说，金融机构多元化发展程度、金融监管水平、金融自由化和金融创新的发展程度决定一国是否应该实行统一监管体制。我国目前金融业采取的是分业经营的执业体制，因此金融监管也采用的是分业监管的形式。但目前我国已有少数金融机构进行混业经营，如光大集团和中信集团等，金融机构之间的业务交叉也越来越多，如商业银行为保险公司代理部分保险业务、商业银行与证券公司联合开发新的金融产品等。在这种环境下，分业监管虽有利于集中精力对各自所负责的金融领域进行监管，使监

管的力度得到强化，但同时也使各监管机构之间各自为政，形成条块分割，在监管工作中缺乏配合，致使被监管对象有机可乘，从而出现分业监管与跨业违规的矛盾。监管模式应随着金融业的发展变化而不断调整。新形势已要求我国各监管主体密切合作、减少监管真空，并在适当时机进行监管体制的改革。从战略的、全球的高度来讲，我们要重视对国际金融监管变化走向的研究，以尽快适应提高我国金融效率和金融业国际竞争力的需要。毫无疑问，英国金融服务局的运作将给我国金融监管改革以启不。

案例2

【案例名称】美国的金融机构营运状况预警系统

【案例适用】金融监管方法与技术

【案例来源】闻岳春、严谷军：《构建和完善金融机构营运状况预警系统——美国的经验及对我国的启示》，《金融管理与研究》， 2000年第3期

【案例内容】

美国的金融机构营运状况预警系统是发达国家中最完善也是最复杂的预警系统，它包括五个自成体系又相互关联的系统，即联邦储备体系的预警系统、联邦存款保险公司的预警系统、财政部金融司的预警系统、联邦住宅贷款理事会的预警系统和国民信用合作社管理局的预警系统。尽管美国的预警系统很复杂，但这五种预警系统的运作机理是基本相似的，均是以获取金融机构的各种财务报表和其他资料为基础，借助于各种财务比率指标来对金融风险进行测定和预警。下面对前两个预警系统作一简要阐述：

1．联邦储备体系的预警系统

联邦储备体系的预警系统利用金融机构的资产负债表及损益表的资料，计算主要的财务比率。其基本特征是将各金融机构的各项财务比率与同类资产规模的金融机构相互比较，落于最后某一百分比者，即为问题金融机构，对其加以进一步分析，并加强注意。联邦储备体系设计了一种问题机构名单，列出不合审查标准的银行，此名单按各联邦储备区英文字母的顺序排列，并送至各储备区检查单位。各储备区检查单位接到辖区会员银行被列入问题机构表时，必须就这些机构的有关问题及财务状况作出详细说明，并详列“可能出现问题表”或“新发现银行财务状况恶化表”，于30天内呈报联邦储备理事长。

问题机构的评定采用银行审查比率法及综合评分法。银行审查比率法是指联邦储备体系以11项财务比率来审查会员银行，任何一家银行的11项财务比率中只要有一项落在同组银行最低的5％，即为问题银行。综合评分法为联邦储备体系先计算每一项比率的同组平均值及标准差，其次将属于同组受评机构的每项比率与平均值比较，按大于平均值或小于平均值

而给予适当的符号，再将每一银行各财务比率标准化离差与符号值(正或负)乘积合计即得每一家银行的综合评分。标准化离差计算公式为：

标准化离差=审查比率-平均值/标准差

当银行被综合评分后，有下列情况者，则列为问题银行：(1)总资产大于3亿美元的银行，其综合评分在同类银行中落在最后25％者；(2)总资产低于3亿美元的银行，其综合评分在同类银行中落在最后10％者。

2．联邦存款保险公司的预警系统

该系统包含四个子系统：(1)OSS系统。OSS系统的设计是为了确认银行的财务比率在过去一段时间内，如果变动幅度较同组平均变动幅度为大，则该银行会被列入应特别加以注意的银行名单内。OSS基本上只是一种趋势分析，而非现状分析，故多作为其他分析的辅助。

(2)UBPS系统。这一系统对个别银行资料逐日计算，对同类银行资料则逐周计算。联邦存款保险公司据此资料，了解并评估银行的营运情况。(3)USS系统。联邦存款保险公司每季度利用此系统，确认出财务状况不良的银行。其构架如下：①用资本比总资产、催收款项比总资产、净流动性资产比总资产等比率衡量银行的资本充足性、资产品质和获利能力。②根据个别银行的某项比率算出该比率在同类银行中的百分位位置。③将个别比率的权数乘上其百分位位置，合计后得出一综合分数。④将个别银行的综合分数与同类银行内各银行的综合分数相比较，得出该分数在同类中的百分位位置。⑤综合分数位于同类内第80％～100％的银行，列为问题银行。(4)CAEL系统。此系统为联邦存款保险公司预警测试的最主要工具。它以资本充足性(Capital Adequacy)、资产品质(Asset Quality)、获利能力(Earnings)及流动能力(Liquidity)作为评等的项目，将个别银行于前次检查时由金检人员所做的评等等级(即统一评等等级)与利用最近所申报的财务资料所算出的评等等级相比较，两者之差愈大，则表示愈应特别加以注意。

联邦存款保险公司确定问题银行的标准如下：(1)未通过预警测试的银行经预警测试后列在“问题银行名单”上的银行。(2)实地检查时，评等等级较低的银行。被评为四、五的银行，不经预警测试，即视为问题银行；被评为三级的银行，须再经预警测试，不合格后才列为问题银行。(3)开业未满一定期间的新银行。因新银行没有过去的经营记录可资参考，且其摊销费用高，业务尚未充分开展，获利能力相对偏低，故通常将之视为问题银行。(4)有重大犯罪案，或更换重要董事，或该行所在地区经济上发生不良变动，则均可能将其列为问题银行。

【案例评析】

金融机构营运状况预警系统是根据对金融机构所提供的报表资料和其他有关资料的分析，诊察和测试金融机构的内部组织、财务结构及业务经营等是否超越警戒范围，从而掌握金融机构的营运状况与动态，以期在金融机构经营持续恶化的早期发出警报或信号，进而采取进一步措施的一套预防与警戒系统。该系统的运作，其作用主要体现在以下方面。

1．可使金融监管从事后的发现和化解风险，转向事前预警和预防风险，“使预防重于治疗”的金融监管理念真正得以贯彻落实

金融监管当局的首要任务，主要应不是处理危机，而是通过及时采取必要的防范和控制措施，尽可能避免或减少正常的金融机构转化为有问题的机构；对有问题机构及时采取必要的应对措施，以防止和控制其转化为危机机构。早期预警风险机制应处于金融风险防范的首位，它是金融机构安全有效运行的重要保证。建立金融机构营运状况预警系统，有助于增强监管部门识别潜在风险的预见性，增强防范措施制定的科学有效性，使监管当局在监管过程中充当“保健医生”角色，提高监管工作效率。

2．有利于有效分配金融监管资源，实行差别监管

金融监管是要以有限的监管资源(人力、物力及时间)来实施有效的监管，防止因个别机构破产倒闭而引发整个金融体系的混乱。在监管资源有限的约束条件下，发达国家的监管当局往往实行以问题金融机构管理为导向的监管方式。这种方式的根本特点在于将金融机构区分为正常机构及可能发生问题机构，而后对问题机构实行专门特别监管(增加检查频率并适当限制其业务经营等)，对正常机构则实行一般性监管。通过金融机构营运状况预警系统的运作，识别那些高风险的金融机构和高风险的业务领域，科学地区分存在问题的轻重程度，便于实施对金融机构分类管理，尽早发出预警信号，最大限度地减轻监管负担。这样，可有效分配监管资源，避免浪费监管资源于正常机构之上。

3．有助于强化现场检查的计划性和协调性

通过金融机构营运状况预警系统所提供的有关信息，如个别金融机构各类预警指标前后期的变化，不同机构各类预警指标的比较等，可提供检查人员作为制定现场检查计划及检查重点的参考，为现场检查提供风险信息和目标导向，增强监管当局现场检查工作的主动性，使非现场检查和现场检查成为有机的整体，避免一些不必要的常规检查。

开展金融预警的逻辑结构一般是：明确警情一寻找警源一分析警兆一预报警度。明确警情是预警的前提。所谓警情，是指那些需要引起警惕的客观情况，可以用基本金融指标反映。寻找警源是预警过程的起点，警源是产生金融警情的根源，是“火种”。分析警兆是金融预警过程中的关键环节。由金融警源这一“火种”到产生警情这一“火灾”是一个过程，这一