浅议税收的公平原则与效率原则

浅议税收的公平原则与效率原则

日期:2006-03-06作者:阿荣阅读:1022

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浅议税收的公平原则与效率原则

江苏省地方税务局项明

效率和公平是现代社会追求的两大目标，但它们又是人类经济生活中的一对基本矛盾。这是因为：社会经济资源的最佳配置和有效使用是人类谋求可持续发展的要求，而人在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平，也是人类经济活动追求的目标。作为政府所追求的目标，这两者间的内在关联和制度安排，必然会在国家上层建筑包括税收中加以表现。一个良好的税收制度，也应当充分体现效率原则和公平原则。但在不同的历史阶段和社会制度下，对于公平和效率的认识是不同的。笔者试从以下几个方面粗浅地谈谈对于税收公平和税收效率关系的认识。

一、税收效率和税收公平的基本含义

税收的效率包括两个方面内容：一是经济效率，一是行政效率。税收的经济效率是指税收对经济资源配置，对经济机制运行的影响。税收的经济效率原则要求税收政策要有利于经济机制运行的有效运行，促进经济资源配置，使税收超额负担最小。如果税收的课征将使社会付出的代价超过了政府从纳税人那里实际得到的好处，并使生产和消费蒙受损失，就会形成税收的超额负担。税收的行政效率是指征税过程中所支出的费用占收入的比例。这些费用包括：税务行政费用和纳税人的奉行纳税的费用( 按税法纳税时所支出的费用，如为个人缴款，公司、个人雇佣律师、顾问应付的酬金，以及避税所花费的时间、金钱以及所受的惩罚等) 。税收的行政效率要求“最少征税费用原则”。鉴于文章的主旨，对于税收的行政效率将不展开论述，而着重探讨税收公平和税收经济效率的关系问题。

在税收中，公平主要体现在横向公平和纵向公平两方面。前者是指以同等方式对待在同等情况下的同等的人，有同等支付能力的人应当缴纳同等数量的税收。后者是指对不同条件的人必须区别对待，不同支付能力的人缴纳不等数量的税收。笔者以为，作为调控经济并参与国民收入分配的重要手段，税收应当符合提供平等制度、权利、机会和结果的要求。但平等是否意味着人们在收入、支出、财富、总效用以及人们从政府的支出中得到的利益都一致，或者是各种因素综合后相一致? 同时用什么样的标准来判定同等情况、同等条件以及同等的人以衡量税收达到公平，是一件困难的事。

二、分配中的税收效率和税收公平

党的十六大报告承接十五大指出，要“坚持效率优先、兼顾公平”的原则，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”

在初次分配中，要充分发挥市场机制的作用，注重于效率，并不意味着税收一定要保持中性。税收效率并不意味着税收的中性。按照亚当·斯密的理论，要让市场“看不见的手”自由和自发地发挥作用，政府不干预经济，从而促进公平竞争，为国民财富的增长创造条件；而政府对市场机制运行的任何干预，都势必会破坏市场规范和市场秩序，破坏资源的最佳配置，因而税收应当保持中性。但我们应该看到，首先，在我国社会主义初级阶段，市场经济还处于发育阶段，市场体系尚不健全，市场机制还不能有效地发挥作用，因此，扭曲和失真的市场信号常常需要外部措施加以校正。其次，即便是在成熟的市场经济条件下，市场本身也不能自发地纠正外部影响对社会经济的影响。消除外部影响特别是消极外部影响对社会经济的影响的重要措施之一，便是通过税收手段。再次，调节经济调节是税收的基本职能之一，不论税制设计的初衷如何，税收客观上必然会对经济运行产生不同的影响，不起调节经济运行作用的税收是少有的，在设计上也是困难的。

在再分配中注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入，但也决不能忽略效率的作用。譬如鼓励资本、技术等生产要求参与收益的分配，但如果在税收上对于这些资本利得和劳务报酬或财产转让所得采取与劳动所得不一样的税收负担，同样会影响资本与技术投入到经济活动中来。生产遗产税和赠与的开征，在一定程度上会影响经济人创造财富的欲望，从而影响社会经济效率的提高。所以在税制设置时，必须要考虑适当的税负水平，从而既在再次分配中把公平的因素放在首位，同时也要防止对经济运行的过多干预。

三、税收立法和执法中的效率与公平

有学者认为，公平的税制是有效率的，有效率的税制是公平的。笔者以为，这个观点在很大程度上是正确的，但一定不能将其绝对化，否则就是片面的。

首先，公平的税制并不一定是有效率的。如果制定的税收政策本身不是有效率的，那么即使其是公平的，也不能导致效率的出现。譬如，目前实行生产型的增值税，对国内所有的增值税纳税人来说，总体是一致的政策，可以说是公平的。但由于其不允许对购进的固定资产给予抵扣，因此不利于资本投入生产领域，所以说，与消费型增值相比，并非是有效率的。

其次，有效率的税制不一定是公平的，不公平的税制未必一定是无效率的。通常意义上，对一部分地区、产业或纳税人的优惠就是对另一部分地区、产业或纳税人的歧视，它使市场的竞争机制无法完全正常发挥作用，部分效率较高的地区、产业或纳税人可能会因不平等的税收待遇而败在效率较低的竞争对手脚下，从而最终导致全社会的效率损失。所以，从这个角度来看，有效率的税制要求税收公平。但笔者认为经济主体在社会生产中起点、机会、过程和结果的公平，具有客观性、历史性和相对性。对本国有益的税收安排未必对其它国家有益，同样，对部分地区、产业、纳税人实行的优惠政策，从一个角度看，是对其他地区、产业、纳税人的不公平，但从社会整体来说可能是有效率的。采取什么样的税制模式，必须从国家的宏观发展战略出发，根据不同的历史发展阶段、不同的发展目标的具体情况来对税收效率和税收公平间的安排作出权衡。如：改革开发后，国家对外商投资企业和外国企业实行“两免三减半”等所得税优惠政策，对深圳、珠海等经济区内的企业实行15 ％的企业所得税率，以及最近实施的对西部地区的税收优惠政策，都促进了国家经济的总体发展，符合国家长远的发展战略，因而，我们认为相关的税收政策安排是有效率的。

再次，笔者认为，某些税收待遇上暂时的不公平，并不意味着社会公正的缺失。事实上，不同地区、不同产业、不同纳税人的起点并不相同，因此，通过这些鼓励措施，可以鼓励资本、技术和人才流向这些地区和产业，促进这部分地区或产业和纳税人的发展，在某种程度上，帮助这些地区、产业或纳税人取得平等发展的机会，反而是更深层次上的公平。

四、税收效率和税收公平的再思考

1 、税收效率和税收公平属于相对的、历史的范畴，任何性质的公平和效率都不能与历史发展阶段相割裂。不论是为了公平还是为了效率，都应该立足于有利于发展社会生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平。

2 、效率和公平是社会的不同目标，对税收有不同的要求，但两者又密切联系，相互影响。从总体上而言，税收效率要求税制保持公平，税收公平也不应排斥税收效率。但从另一个层次上看，公平的税制却未必是有效率的，有效率的税制也未必是公平的。两者的结合点，就是上述第1 点的观点。

3 、对于税收体制的效率和公平，也必须要从两个方面来考虑，即：首先，要在税收体制制定时侧重考虑税收的效率。虽然税制中的少数税种，可能会更加地注重于公平，但对税制总体而言，应当是追求效率的。其次，要在税收政策的执行中侧重于税收的公平。税制确定后，必须加以严格地执行，要保证税制的统一性、严肃性，从而在对待纳税人的权利、义务和程序上保持一致性。