关于政府信息公开的典型案例分析(中)

关于政府信息公开的典型案例分析(中)

杨小军中国政法大学刑事司法学院教授

三、公开信息与申请人关系

第三，信息公开与申请人的关系。我们知道政府信息公开有两种方式，一种叫主动公开，一种叫申请公开。主动公开显然我们工作做得非常不错，每年都在扩大信息公开的量，在改进公开的工作，让政府信息公开做得比过去范围更广，公开信息深度挖掘的也越来越深。但是在信息公开当中最难缠的、最复杂的、难度最大的是申请公开。就是有人要来要这个信息，这个是有一定难度的。

（一）申请信息公开的实质条件

我们今天就来讲一讲申请公开需要什么条件、需要什么限制？我们来看几个案件。从法律规定角度来看，按照国务院信息公开条例的规定，公民法人或者其他组织向行政机关申请信息公开，除了按照主动公开、一般信息公开的条件之外，如果还不能满足他的需求，就是按照主动公开还不能满足。申请人基于他个人的生产需要、生活需要和科研需要，这些他自身的特殊需要，可以申请政府信息公开。按照这个规定，我们国家法律确定了一个规则，一个很实质性的问题。所有申请信息公开的人必须基于自己，要么是你应该主动公开，但是你不主动公开他可以申请要求你公开，按法律你就该主动公开。除此之外他自己申请人生产需要、生活需要、科研需要的时候，他也有权利向你申请信息公开。所以生产、生活、科研需要就成了申请信息公开一个特殊的实质条件。我们先讲清楚规则，然后我们来看下面的案件，我们来根据这个做一些分析。

（二）案情

我们有一个信息公开申请的案件，有一个老汉向市政府申请信息公开，他要求公开什么？要求公开市委书记车牌号，公布市长车牌号，领导坐的奥迪车车号是多少。然后我问政府部门，我说你要给他公开吗？他说我肯定不给他公开。我说既然你已经决定了不给他公开，那你问我什么？他说不公开我是知道的，但是什么样的理由说的比较合适？这个需要你给我讲讲。大多数公务员都有这个意识，领导的车牌号肯定不能告诉老百姓，但是是什么理由？法律上的理由是什么？这是一个案件。

这里面我们来分析，市委书记车牌号肯定是公车，市委书记车牌号肯定不是私车，所以它是政府信息，因为是政府拿钱买的，办公事，用公家钱，用途是公。毫无疑问这是政府信息。政府信息问题来了，你要申请公开就涉及一个问题，你某一个人要市委书记的车牌号，我们根据法律说生产、生活、科研需要，你告诉我你什么需要？我们通常说就是这个信息和你有利害关系你就可以申请信息公开，它和你没有利害关系呢？原则上你不能申请信息公开，这就是法律的限制。当然政务公开不是这样，政务公开比这个条件还宽松，我们今天不是讲那个，我们今天讲政府信息公开，和你有关，那你就可以申请。和你没关呢？对不起，除了政府要主动公开的信息之外你自己不能申请，你申请他也不会告诉你。

我们来说一说，一个市里面市长公车车牌号，和一个市委书记他的公车车号和你有什么关系吗？你是生产需要吗？不是。你是生活需要吗？你什么样的生活需要还要知道市委书记

车牌号？你是科研需要吗？显然够不上，市委书记车牌号还需要你进行科学研究？这三条哪一条都不够。所以我给他的答复就是市委书记的车牌号不能向你公开，什么理由？此事和你无关。很直白通俗的讲就是这个意思。依照信息公开条例，必须基于生产需要、生活需要、科研需要才能申请信息公开，你生产、生活、科研都没有，所以不属于公开的范畴。这就是这个案例的分析，我们根据这一条来看。

第二，这是一个农民申请建设项目环境影响报告书的材料的信息公开申请。距农民住宅不足米的地方是一个污水处理厂。污水处理厂产生的噪音，当然会产生噪音，所有机器设备运动都会产生噪音。废水废气严重影响了周边居民生活和居住环境。这些居民要求环保局依法公开相关扩建项目的环境影响报告书以及初审意见，以及污水处理厂环境影响验收报告。三个材料，报告书、初审意见、验收报告你给我提交一下。

注意，这几年随着老百姓环境意识，十八大以后我们党提出五大建设里面，其中有一个生态问题建设。我们这几年深受环境污染的害，也使更多人对环境质量关注度极大的提升。这就带来一个问题，这有个污水处理厂，其实不光是污水处理厂，所有项目都有一个对环境影响，大多数重大项目都要有环境影响评价。你有环境影响报告书吗？你的报告书怎么写的？然后政府有没有同意？有没有初审意见？项目完成以后你有没有验收？验收里面包没包括环境的验收？环境项目、环境指标的验收？你把材料给我，让我们看看合不合格。

这种信息公开申请很多，我记得过去有一个大学里面的老师到地方政府挂职，他曾经给我打过一个电话，也问同样的问题。他在一个区政府挂职，我忘了是挂副区长还是区长助理。说环保部在几年前就认定他那个地方有一批企业属于环境污染事件，已经定了性。然后两年以后当地农民委托律师来向政府提出一个政府信息公开申请，问什么？问这上千家企业造成的污染，当年上千家企业建设投产的时候有没有经过政府环境审核评估？他就问这个。如果有你给我公开，合格不合格你是怎么评估的，如果没有你也告诉我，你说我压根没有经过环境影响评价。

我说没问题，那你就告诉他有还是没有，他说不能告诉他，为什么？他说假设如果我告诉他，说政府没有经过环境影响评估他们上千家企业就开工了，那老百姓会告我政府行政不作为，这么多企业乱搞你怎么不去查？他告我行政不作为。那我要是经过了环境影响评价，为什么开工才短短一年两年就被环保部认定为环境污染事件？你没有评就说明你不作为，你评了马上就出问题说明评有问题，他说我前进也不是，倒退也不是，怎么样老百姓都能告我。

其实很多地方政府都有这种担忧，这个账算起来其实很简单，什么问题？就是睁一只眼、闭一只眼、瞒天过海，单纯的发展，我要经济不要环境。现在要来算这笔账的时候政府就左右为难，这个不是人家的错，是政府的错。所以他反映在通过信息公开申请这个环节上。

拿这个案件来看，我居住在这个地方，我的周围有一个污水处理厂，它有噪音、废水废气，它到底对环境有没有影响？应该说附近居民应该有知情权的，这是毫无疑问，这就叫利害关系，这就叫生活需要，为什么？因为我居住在这里，我生活在这儿。我得知道周围这个玩意儿有没有污染，它对我身体有没有影响，这种事情多如牛毛。

比如说北京市，我记得在非典以前的时候，北京市规划局批了一个项目，就是中国疾控中心动物实验室，在朝阳区那个地方，那个地方有一个政府实验室。非典之后老百姓不干了，

按照当时设计规范，国家关于动物实验室设计规范的要求，他说动物实验室和居民生活区之间距离米。当事人拿尺子量，规划局批的动物实验室以外墙墙皮作为基点，拉一根尺子，拉到居民住的屋檐下，也是按照外墙皮来算，是米，差米。可是非典之后，我们这种外行都知道非典是唾液传播，而且是通过果子狸这种动物，所以人们对于动物通过唾液传播的恐惧就显得更明显。

因此后来设计规范非典之后就变了，原来距离米的要求后来变成米，增加了一倍还要多。就按米算，问题来了，米你是米，符不符合设计规范我不知道，但是有一点是很明确的。周围米那个地方居住的老百姓，这个动物实验室和他的生活是不是有特殊的关系？有没有利害关系？当然有。我们有很多建设项目都是这样，你在我楼下开一个加油站，它哪一天咣炸了，它成天释放出汽油的味道。它既然是一个消防重点单位，那显然它就是一个炸药包，为什么要把炸药包放在我楼下？这难道和我的生活没有特殊关系吗？所以我要问这个设计是不是经过了批，你怎么批的？环境报告、安全评估有吗？

这两年打从天津特大火灾事故爆炸案之后，全国各地都对危化品的堆放进行了集中的迁移，弄到城外去，弄到荒芜人烟的地方去，而不是放在人口密集区。我们发生了两起案件特别值得引起注意，一个是山东青岛原油泄露爆炸事故，还有就是天津特大火灾爆炸事故。山东青岛原油泄露那个事故是习近平到现场视察过的，事故发生以后习近平去过山东。国务院调查组对天津这个案件结论是什么？

一共列了三条罪状：

第一条，规划布置不合理，规划布局不合理。哪规划布局不合理？上面是人、马路，下面底下就是输油管道，当然据说输油管道铺设在前，城市规划改动在后。所以最后输油管道变成了人群居住区和车辆通行道路。你这不就是放了一颗炸弹，到人们居住和通行的底下吗？就等于埋了一个定时炸弹，它一旦出问题就会造成重大损害，这是青岛案件。另外是天津特大火灾爆炸事故，你把危化品放到港口里来，放在工作单位和人居住的环境来。这种教训难道我们还要这么继续受教训下去吗？

所以提前用政府信息公开申请的方式，来让老百姓有一个心理舒坦，能够知道情况的一个生活生产环境，我认为是应该的。这就叫利害关系，凡是有这种利害关系的人他要来申请信息公开那就是应该的。我们假设，天津，你在我旁边对方了一个危化品，我申请港口部门或者是海关监管部门，你告诉我，我的周围仓库里面有没有堆放危化品？如果我们查到了有，告诉了老百姓，然后老百姓提出这个疑问，然后我们把它迁走了，那不就免了死伤的后果吗？

青岛原油泄露爆炸事故不也是这样吗？如果我们知道楼下地下埋的输油管道，输油管道总有出故障、出问题的时候，我们在选择规划布局、修房、买房、办学校、建单位的时候我们就得考虑。这些信息难道当事人、老百姓不应该申请公开吗？有很多比如说北京市搞自住房，他给你建哪去了？火葬场旁边、高压线那边，那些东西是看得见的，但它为什么不告诉你？所以我们在信息公开方面做得还是不够的。他把那些没有高压线、火葬场，非常好的项目都拿出来搞房地产开发了，自住房搞到那个地方去了，你觉得这个合适吗？你为什么瞒天过海不告诉人家？因为你告诉人家，人家就可能不买，人家不会选择这个地方。哪怕远一点至少没有危险，这种危险我们讲就是利害关系。

第三个案件，清华大学研究生李某于年月向中央国务院个部委申请信息公开，公开什么？副部长分管部门兼职状况等情况信息公开。各位，我们来看答复，有几个版本。

第一，国土资源部。清华大学有一个法学研究生，他在写论文，他要研究行政机关副职的功能。其中涉及到各个部门副职它的分工和兼职，他申请这个信息公开，因为他查不到，他就跑去问中央个部委，你把你的副部长、副主任、副局长的分工告诉我。你看怎么答复，国土资源部告诉他，说我们这个信息已经在官方网站上公布了，我国资源部官网就有，哪个副部长主管什么，你到那就可以查到，这个答复符合要求。刚才我们讲了，已经公开了我告诉你到哪去查就可以了。

教育部怎么答复？教育部说你所申请的信息属于我们内部管理信息，和你没有什么特殊的需要，和你无关。而且根据规定，一般不属于政府信息公开范围，建议通过网站及领导活动中查询，这个答复值得研究。它属于内部信息，但是法律从来没有说内部信息就不公开。

科技部怎么答复？科技部各位副部长的分工是机关内部工作协调机制，还是内部的，工作分工随着工作发展和领导职务变化不断调整。这就是顾左右而言他，告诉你，一个是内部的，另外他也不断在调，当然在不断调，但是调不怕，他不是问你调，他是问你现在副部长都是怎么分工的。

这三种答复你可以看出这就叫一石激起不是千层浪，至少是三层浪。一个告诉你我已经公开了，你到我的网站去查。第二个告诉你这是内部东西，我不告诉你，为什么？这和你没什么关系。第三个，我们既是内部的，我们也是不断变化的，它既是内部又是变化的，所以就不告诉你。你觉得这三个答复成立吗？我们就来分析这个问题。

我们刚才讲了，老百姓申请信息公开三条理由当中最后一条是什么？科研需要，按照《政府信息公开条例》，你基于你的科研需要，需要这个信息，而在公开的信息当中又查不到，那你就可以向政府部门提出申请。清华大学这个研究生算不算是科研需要？他就是在写这篇论文，那当然是属于科研需要了，他需要这个数据，而这个数据又在网络上没有，至少不是所有部委都能查到。所以他就问了，你副部长分工是什么情况。至于兼职一直在网络上查不到，很有可能很多机关内部也不掌握。

我记得很清楚，我有一个同学，原来是一个省地方公安厅的一个领导，他告诉我，他说我兼了多个部门的领导小组成员兼职，都是单位领导要求兼的。一个公安厅的领导兼了多个部门领导小组的协调机构的兼职。那你告诉我谁掌握？他兼一个职发一个文件，成立一个委发一个文件，这个文件真的有人收集统计吗？不一定。这两年可能从严治党我们对这个问题的数据才开始统计，其实前几年大家都是糊涂帐，兼了多少谁也搞不清楚，只有他自己清楚，他自己也不统计，然后有通知了，委员会、协调小组要开会了他参加一下。

所以他申请这两个信息里面，副部长的分工应该是说每个部门都掌握的，不可能副部长、副主任、副局长的分工，部委是不掌握的，这个信息肯定是存在的。至于兼职的情况，我认为按照当初年的情况来看，叫只知其一不知其二的现象非常普遍。就是这个副职他到底兼了多少，很多人都不知道，他没有这个信息，没有统计，没有集中，一是一二是二放在文件柜里，到底有多少他自己也不清楚。所以实际上存在着两种情况，一种就是掌握的信息，一种没有掌握的信息，都存在。但是如果没有掌握信息那就告诉他这个信息不存在，我也没有。

但是你掌握的副部长分工？副部长分工确实和当事人没有什么生产关系、生活关系，但是和人家研究生研究工作有关，这就叫科研需要。

所以这三个案件其实从三个不同角度说明了信息公开申请的标准。生产需要一个企业我要生产，涉及到同业竞争，一个单位一个人他的生活区域、个人利益、衣食住行和你有关系，他要问这个信息，这个也属于生活需要。再不然，学生、研究人员申请信息公开，因为他要做研究，他需要一些数据。他通过数据来发现一些问题，这就是科研需要。凡是符合这三种需要的任何一个都能申请信息公开。

如果不符合这个呢？不符合这个需要就还有一个最关键的问题，就是退回来，生产生活科研。还有一个属于政府应当主动公开的信息，应当主动而你没主动公开，比如说三公经费，三公经费国务院要求要主动公开，部委搞完搞省里，省里面搞市里面，市里面搞完搞到县和乡镇，层层都要公开。这是自上而下的要求，这不是老百姓的申请，因此你应该主动公开。比如说到了你这个县，按照国务院要求你今年要公布你的三公经费，你要没公开就说明你违反规定了。县里面突然钻出来一个人，问去年三公经费，那就是应当主动公开而没有主动公开，所以当事人可以申请。它（申请公开）实际上形成了四种情况。

第一，应当主动公开而没有主动公开，当事人可以申请公开。

第二，当事人生产需要，他需要这个信息。

第三，生活需要。

第四，科研需要。

基于这么几条任何人都可以申请相关的信息公开，这就是信息公开和申请人的关系。四、隐私信息公开问题

第四，隐私信息公开问题。我们知道对于政府信息公开的工作人员和具体办事人员确实涉及到这个问题还是比较敏感的。我们刚才有几种信息法律明确规定不公开。国家机密，国家机密好判断，为什么？因为贴上标签的就是机密，没贴上就不是机密。所以国家机密不公开，隐私不公开，商业秘密不公开。我们看看关于隐私信息，这两年信息公开申请随着反腐倡廉、从严治党，这方面力度比过去大了，所以也是一个值得关注的问题。

（一）案情

我们先来看案情，一个大学研究生向个中央部门提交信息公开申请，要求这个部门公布部长在年全年的工资总额和工资构成情况。我问部长工资是多少，这个也难怪。因为老百姓在外面他不知道你拿多少钱，他总有各种猜想，他不知道他就更想知道。所以终于有一个人提出这个问题，你的工资是多少，你年全年工资收入是多少，然后工资里面构成，什么这个工资那个工资都包括什么，你告诉我。不是有媒体经常说，部长说我的工资在北京一年下来也买不了一个平方还是两个平方等等。老百姓看了会说不会吧，你才这么少的收入？所以是因为对这个情况的不了解，由于不了解就产生好奇，说你这么大的官你该有多少钱。因此这种要求其实很多人都有这种心态，终于有一个人向个部门提出部长全年工资收入情况。

第二，在一个地方城市，有一个热线电话叫市长热线，很多地方都有，县长热线、市长热线、主任热线、省长热线。有一个老百姓到法院去打官司，他在当地打官司挺有名的，每年都会到法院告几个单位，打几场官司。结果他打的时候发现法院收费太贵了，他就把法院

告了。他告谁？他向市长热线投诉，说法院在案件收费上乱收费。投诉完了电话搁下，他等了一段时间没有答复，没有处理结果。各地市长热线都有个规定，市长热线接到电话以后多长时间要回复，要告诉当事人，你投诉的事情我们处理了，怎么处理的告诉他。过了这个时间没有人告诉他，他生气了。他就向市长热线提出了一个信息公开申请，问什么呢？我投诉的那个情况你们受理没受理？处理没处理？第二，谁接的电话？接电话那个人姓甚名谁？姓什么？他的姓名是什么？他接了这个电话他有没有汇报？他给谁汇报了？他有没有记录？他怎么记录的，你把信息告诉他我。

（二）问题

这两个案件里面都涉及到一个问题我们需要分析，这个部长的工资和市长热线接线人姓名和职务是否涉及个人隐私，我们必须很客观分析这个事。我们知道这两年随着从严治党战略的推进，我们对于当官的财产状况我们进行越来越强有力的监督。但是这个是不是涉及个人隐私？我记得这个消息出来以后学者里面也有很多不同认识，有的学者说这不是个人隐私，有的学者说这是个人隐私。

我们来问一个问题，一个公务员工资收入，不要说别的收入，什么财产继承、打官司得来的钱，理财产品，就是收入和工资，收入只是工资当中一部分。工资算不算？工资既然是公家发给你的，国家机关发给你的，当然属于政府信息了。但是这个信息是你今年得了多少工资，这个信息有双重属性。

第一，它属于政府信息，这是肯定的，如果政府不拿钱那就不是政府信息。你自己在外面兼职，那和政府没关系，但是这个钱是政府发给你的，拿财政钱给你的当然是政府信息。但是它涉及到你个人工资收入，应该说这也属于个人隐私。所以一个人工资收入属于它的个人隐私这是毫无疑问的，他不愿意让别人知道。他虽然是政府信息也包含个人隐私，这个信息具有双重属性。

不用说工资了，有人说工资是政府信息，不是个人隐私，那不是，政府信息里面完全可能包含多种个人隐私。比如说住房也是这样，你家住在什么地方算不算个人隐私？北京市朝阳区什么路，第几号、第几栋楼、第几单元、第几层、第几门牌号，当然是个人隐私。你的电话号码，我们现在深受电信诈骗的烦恼，不光诈骗，电话骚扰，打电话说我是华信控股、保险公司，我是国际投资公司，干什么？他就是信息买卖干这个事情。这些都是个人隐私。我不愿意让天下人都知道我们家住在什么地方，难道这有什么过错吗？我当然需要隐蔽一点，我该出现在公共场合的时候我出现在公共场合，但是我愿意回到窝、小家，那叫个人隐私。我们写诗的，搞文学的把家庭称之为什么？叫心灵的港湾。心灵的港湾就是休息的地方，休息的地方就不需要别人打扰，不需要别人知道，所以它就是个人隐私。因此个人的工资收入也涉及个人隐私，这是毫无疑问的。

个人隐私如果要公布，那就除非是法律有明确规定，这部分个人隐私对不起，我们不保护，但是目前法律没有这个规定。所以我认为所有公民个人信息，所有公务员个人信息，像工资、收入、住房等等情况属于政府信息当中包含个人隐私成份的信息，政府信息。如果没有法律上的特别规定，原则上是不能公开。因此也要问部长的收入对不起，它是属于政府信息，你也可以研究它，但是我不告诉你，为什么？因为包含了我个人利益，这是要保护的。

你不能说因为他是部长，所以他所有工资，他就是个透明人，那怎么可能？他也是人。

但是第二个情况就值得注意了，所以我认为第一个案例里面，部长的工资和构成就是个人隐私。法律没有做明确规定之前我认为不属于公开范围，因为侵犯个人隐私了。有人还问，说他要公务员的工资，我说你想透了？如果公务员的工资都告诉他，那他下一步的要求就是公务员的收入，那就多了，投资理财、银行利息、遗嘱、赠送、捐赠等等七七八八都来了。从全世界范围来看，一个人收入情况、财产状况是个人隐私当中的核心问题，这是肯定的。

但是第二个情况算不算个人隐私就值得研究了，市长热线电话接线人有一个号，这个人有一个姓名，姓名是搁在什么地方？我们经常讲我们到很多办事机关去办事的时候你也会发现这个问题，比如说你到工商局办事，到银行去办事，那个银行职员和公务员办公室，他那个办公桌上、业务台上是搁了一个名牌的，张三他的号码是什么。一个警察有警号，通过警号你就能查到他姓什么。

问题来了，这种姓名、职务，当事人申请市长热线接线人姓名和职务本来属于个人隐私。任何一个人姓名我不想让别人知道我姓什么，我的职务我也不想让别人知道，这就是我个人信息，要么包含个人隐私，要么属于个人隐私。但是问题来了，当你作为一个政府公务员，你在接市长热线电话里面，你是有工号姓名的名牌放在办公桌前面的，这就意味着什么？意味着你放弃了对个人姓名隐私保护。你愿意告诉所有来办事的人你叫什么姓什么，所以你在这个位置上你的姓名就不是个人隐私，原来属于个人隐私，后来当你从事这项工作，当你的门牌号被搁到柜台上的时候，就意味着你放弃了对个人姓名的隐私保护，这个时候它就属于公开信息。

所以第二个案件，当事人申请市长热线电话接线人姓名、职务和汇报情况，我认为属于应当公开的信息，而不属于个人隐私。个人隐私这个问题在法律上是非常复杂的一个问题，我说我这个脸上长了一个疙瘩，我不想让别人知道，这是个人隐私。但是你要出现在公共场合的时候，你不能说别人侵犯你的个人隐私。警察呢？警察有一个警号，这个警号是面对天下所有人的，这个警号意味着你把你的身份就公布于众了，只不过要通过一个查询系统。因此你在外巡逻执勤的时候，你这个东西是带着的，意味着你告诉全社会的人你是谁，这个你的个人姓名就不是隐私了。所以看情况而定。

这是一，凡是涉及个人隐私的原则上不公开，但是如果已经放弃个人隐私，某一个信息隐私保护，已经在办公场所、服装、制服、工作执法证件当中已经出示了就意味着你放弃个人隐私，这个信息是要公开的。

还有一个问题，我们这几年随着从严治党战略推进，个人隐私保护和个人隐私向组织报告、向社会公开是分两条不同的轨道。按照《政府信息公开条例》，它是向社会、公民、当事人公开，这个受到比较严格的限制。但是由于从严治党战略推进，我们对于公务员尤其对于官，对于领导干部，我们组织对他的控制、监督、信息查询要求越来越严。这个时候他有很多原来涉及个人隐私的东西必须向组织汇报，因此他意味着他在一定范围内他已经没有秘密可言了。但是这是两条路，比如说全国都有这个，处级以上领导干部每年都要填一个重大事项报告，你说是不是？婚姻状况、子女就业状况，跟外国人结婚离婚状况，投资状况、收入状况、理财状况、投资企业状况、出国出境情况，这些加到一起都是属于个人隐私，起码

绝大部分属于个人隐私信息。但是你这个信息可以不向社会公开，但是你必须向组织汇报，为什么？因为从严治党里面总书记和歧山同志都讲过，党员身份是第一身份，领导干部更是人，党员领导干部是第一身份，既然是第一身份那你就必须要组织坦白。

所以现在一个领导干部的提法，他首先得查你这两年重大事项报告有没有撒谎，有没有隐瞒不报？如果有隐瞒不报就不提拔你了，因为什么？你对组织不忠诚，不老实，你不说实话。他说拿这个要求。所以对组织的公开和对社会的公开实际上是两个不同口径的东西，你要注意，这个不能一概而论。