药品广告监管调研报告

西安市药品广告市场的调研

【摘要】本文通过实际走访和查阅资料等形式对西安市药品广告的监管情况及存在的主要问题进行了调研，并针对问题提出了对策和建议，以期为加强药品广告监管提供资料。

【关键词】药品广告市场调研

最近几年，药品广告市场呈现出快速发展的势头，然而，大量的违法、违规药品广告也充斥着市场，这种现象的存在，误导了广大患者、提高了医疗成本、扰乱了医疗秩序、埋下了用药就医安全的隐患，不仅给消费者带来了经济上的损失，而且有的还直接危及到群众的生命，严重干扰了正常的社会生活秩序。有关违法医药广告泛滥的问题，广大群众反映强烈，切实有效地打击违法医药广告，是建立社会诚信、维护国家法律尊严的必要举措。

1 药品广告发布、监管的政策及规定

药品是不同与一般商品的特殊的商品，发布广告有着严格的审批和监管制度，目前受理药品广告依据的两个法律分别为：《中华人民共和国药品管理法》和《中华人民共和国广告法》。

药品分处方药和非处方药。《药品管理法》第60条规定，处方药不得在大众传播媒介发布广告或者以其他方式进行以公众为对象的广告宣传，但可以在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物上介绍。非处方药药品广告须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给药品广告批准文号；未取得药品广告批准文号的，不得发布。《广告法》中也对药品广告的监督管理作了比较具体、明确的规定，即药品广告必须经过药品

主管部门的审核批准后才能发布。按照法律授权，西安市的药品广告审批工作，由陕西省食品药品监督管理局市场处和器械处负责办理。

《中华人民共和国药品管理法》明确规定省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门应当对其批准的药品广告进行检查，对于违反本法和《中华人民共和国广告法》的广告，应当向广告监督管理机关（工商管理部门）通报并提出处理建议，广告监督管理机关（工商管理部门）应当依法作出处理。西安市药品广告的监督管理工作由陕西省食品药品监督管理局和西安市工商管理局共同负责，西安市食品药品监督管理局，目前还没有监管药品广告的直接管理职能，主要是协助抓好广告的管理工作。

《中华人民共和国药品管理法》规定，药品广告的内容必须真实、合法，不得含有不科学的表示功效的断言或者保证；不得利用国家机关、医药科研单位、学术机构或者专家、学者、医师、患者的名义和形象作证明。非药品广告不得有涉及药品的宣传。

2 目前西安市药品广告市场的现状

西安市是制药企业和各种媒体行业发达的城市，目前，全市一年审批各类药品广告达700余种、备案近1000余种。我市的药品广告市场，呈现出良好的发展前景。但是，虚假广告、扩大疗效功能、误导患者的宣传目前均有存在，遍布西安市众多媒体，涉及到电台、电视台、报刊、杂志、户外各种广告和部分医药企业，而且数量之多、危害之大、影响之广，严重扰乱了我市药品的广告市场。根据陕西省食品药品监督管理局对西安市三家主要报纸（华商报、西安晚报、三秦都市报）药品广告的日常监测，其药品广告违法率高达95％；今年以来西安市工商局，也先后对陕西电视台和西安电视台发布的药品广告进行了集中监测和检查，其中陕西电视台9个频道和西安电视台7个频道的药品广告违法率分别为30％和60％，仅一季度共监测各类药品广告8560条次，责令停

止发布广告564条次，行政告诫（限期整改）的广告756条次，查处广告违法案件205件，罚没金额25万余元。违法药品广告的泛滥，直接干扰着我市的投资环境和经济的发展，给广大消费者的利益造成了损失，更严重的是广告主、广告经营者、广告发布者藐视法律，无视法律威严，极大的损害了国家形象，损害了政府在老百姓心目中的形象。

3 药品广告市场存着的问题

3.1反映在广告主体方面。

一是一些广告主、广告经营者及广告发布者，一味追求经济利益而置国家法律、法规于不顾，在代理设计制作发布广告时，迁就广告主对药品广告宣传的不合理要求，不严格把关，甚至明知广告主要求发布的广告内容与所批准的广告内容不符合也予发布，导致违法广告的屡屡出现：二是药品广告市场竞争激烈，一些制药企业拿到药品广告批文后，随便委托一些无资质的经销代理商宣传，造成药品广告市场的混乱，同时，媒体之间的利益竞争，更是导致虚假药品广告的泛滥：三是有些新闻媒介在广告经营中重发布、轻审查、承包版面、记者拉广告的问题比较突出，对监管工作造成一定的困难。

3.2反映在广告市场方面。

3.2.1未经审批擅自发布医药广告。《药品管理法》和《广告法》中均要求药品广告在发布前需经行政主管部门审批，同时《药品管理法实施条例》第53条中也明确规定异地发布药品广告还应事前向发布地药品监管部门备案。可在实际过程中，不经审批或备案擅自发布广告情况非常普遍，从其发布内容来看，往往也是夸大疗效，监管部门因为不能及时了解生产厂家或者经销商情况，在查处上存在很多困难。

3.2.2处方药在大众媒体发布广告。处方药必须凭医生的处方才能购买，需在医生的指导下使用才能保证安全的药品，患者不能随意购买，因此，《药品管理法》明确规定：处方药不得在大众传播媒介发布广告

或者以其他方式进行以公众为对象的广告宣传，但可以在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物上介绍。目前我省仅有《国外医学妇幼保健分册》、《西北药学杂志》和《中国美容医学》3家杂志，被卫生部和国家药监局列为允许发布处方药广告的医学、药学专业刊物，而实际情况是大量的处方药广告在我市的《华商报》、《西安晚报》、电视台、广播电台等大众媒体随意发布，其中冠心七味片、珍珠草乙肝舒康胶囊、双丹颗粒等治疗心脑血管疾病的处方药品广告，更为普遍。陕西省食品药品监督管理局也多次对此类广告移送工商部门查处，但效果不明显，目前仍有发布。

3.2.3擅自篡改审批内容。有些广告虽经药品监督部门审批获得了广告审查批准文号，但是随意篡改审批内容，夸大疗效，有的一些生产企业擅自增加或者篡改说明书的内容，违法进行虚假宣传。药品说明书中哪些内容必须在药品广告中体现和反映，哪些内容可以不体现，目前的规定还不是十分明确，造成了审查与监督的漏洞。有的药品在作广告宣传时甚至连药品名称都变了。2003年，西安市工商局临潼分局查处的临潼养生神醋厂宣传神醋可以防治“非典”的违法广告案件，被国家工商总局定为“非典”时期十大违法案件向全社会发布，同时，较为典型的品种还有三九牌风湿骨痛药酒、赛雪西施等，这类违规广告抓住了患者的心理，使广大患者深受其害。

3.2.4禁止发布广告的药品发布广告。《药品广告审查办法》中规定治疗肿瘤、艾滋病、改善和治疗性功能障碍的药品、计划生育、戒毒药品、医疗单位配制的制剂等七大类药品不允许发布任何形式的广告，但由于受利益驱动，某些属于禁止发布广告的药品，尤其是改善性功能障碍药品、戒毒药品和医疗单位配制的制剂广告也越来越多地呈现在大众媒体上。

3.2.5违背有关法律法规。违法药品广告的表现形式不是单一的，

而是多种形式同时出现于一个药品广告中。如近期在华商报、陕西电视台、西安电视台等多家媒体刊播的“醒脑复苏胶囊”广告，作为处方药品，未经省局备案，在大众媒体违法发布，所刊播内容中，篡改药品名称，宣称是“中美科学家在诺贝尔奖神经通络理论基础上，共同研制专业治疗心脑血管疾病的国家级新药”，“实现了心脑血管病治疗的历史性突破”、“保证恢复偏瘫者生活自理、各种中风后遗症彻底消失”，并以中国医学院北京天坛医院、上海第二医科大学等科研机构作证明，在电视广告中以央视著名主持人张悦和知名脑科专家名义对药品进行宣传，同时配合大量患者为证，大肆进行非法宣传，省局从4月初该药品开始发布广告即严密监测，并8次移送工商管理部门查处，目前广告仍在发布。还有非药品也在夸大宣传作用，前一段在西安市场发布广告的“苦乐康胶囊”，实为保健食品，但广告中却宣称可以替代药品治疗糖尿病，严重夸大了功效。

3.3反映在广告监督方面。

一是广告监管中存在的事后监管的模式与及时纠正违法广告的现实要求之间的矛盾还没有真正解决，2001年到2004年，省食品药监局共移送工商部门查处违法药品广告585件，今年截止7月18日就移送工商部门362件，从查处结果看，也很少有媒体及时停止违法广告的发布。药品的审批出证在药品监督管理部门，广告主拿到批文后不需经过广告监管部门备案就可以直接委托广告经营者代理发布，广告一旦违法，监管部门也只是事后查处，监管工作比较被动。二是广告法律法规滞后，对监管执法工作有一定的影响，《广告法》自84年颁布已经21年了，立法时的社会背景已经发生了很大的变化，立法时认识上的局限性和市场经济的快速发展已经很难适应广告监管工作的需要，在执行上欠缺可操作性。目前，《广告法》规定的商业广告的概念以广告承担基本广告费用为基本构成要件，但现实中有许多广告是通过赠与版面（时段）等

形式发布，不产生广告费用，同样达到广告的效果。媒介广告通过代理形式，多数不是按照每次产生广告费用，难以准确地计算广告费用。如果均按照《广告法》中定义的广告概念来管理，对有些广告就难进行有效的监管，执法单位要准确的做到依法行政往往有所顾忌。加之对违法广告的处理是以广告费用为基数，经济处罚往往不足以震撼违法者。三是广告监督管理网络尚未健全。广告审批、监管需要配备专职人员，目前，审批和监管单位的人员不足，也制约着对药品广告的有效监督，对电视、广播上发布的药品广告也没有专门的检测设备，检测手段落后，难以对广播、电视、报纸、期刊等媒介实施有效的检测。四是法律法规不健全，约束力不强。我国《刑法》规定第三章第222条：“广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传，情节严重的，处两年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”其罪名是“扰乱市场秩序罪”，移送标准是：1.违法所得在10万元以上；

2.给消费者造成的直接经济损失数额在50万元以上的；

3.因虚假广告受过行政处罚两次，又用广告作虚假宣传者”，具备其中一条即可定罪。对照现实，该判的太多，真判的太少。其中有法规方面的疏漏，如，监管部门是执法主体，但执法权限不够，有关法规未赋予工商部门行政强制权限；行政处罚偏轻。处罚尺度是以广告费用计算，明显不妥，媒介广告通过代理形式，难以准确地计算广告费用,如果广告发布者不配合则无法计算；药监部门的权限亦只能吊销其广告许可文号，不能对机构进行处罚。

4 出现问题的原因

我们认为造成药品广告市场混乱的主要原因，是制度建立不完善，审批与监管脱节，相互不能制约的原因所造成的，其症结是违法药品广告均建立在双方经济利益的基础上。

按照《中华人民共和国药品管理法》的规定，药品广告的审批，由

直辖市、省食品药品监督管理局负责办理。工商局依照《中华人民共和国广告法》负责的药品广告的监管。在实施过程中，审批方只对广告申请者负责，审批后的内容不通报监管部门，广告申请者又直接与媒体办理刊登广告的相关事项，监管部门又不能直接掌握药品广告的批准情况，更不能及时掌握药品广告刊登前的信息；对药品广告只能事后监管，造成了药品广告监管的漏洞。

《广告法》第27条规定：广告经营者、广告发布者依据法律、行政法规查验有关证明文件，核实广告内容。对内容不实或证明文件不全的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布。但是，药品广告在多数媒体的广告收入中，大约占到40－60％份额，媒体担心如果严格按照法律要求，按照审批的内容发布广告，会造成经济的损失，为此，部分媒体不惜以牺牲良知和公信力为代价，对申请发布的药品广告不依法要求出示相应的审批资料或者不按审批资料发布，形成了只有给钱就办理的现象。

由于某些管理法规的相对滞后，广告监管工作还没有完全到位，对网络等新媒体广告的监管工作还是一个薄弱环节，更是一个急需解决的问题。在调研过程中，我们了解到，广告执法部门在对违法广告的处罚过程中，主要以处罚广告主为主，而很少涉及广告发布单位，从而难以从根本上杜绝药品违法广告的传播。

5 建议与对策

5.1长期以来，药品广告审批监管分离、药品广告监督秩序不清晰，不仅严重扰乱了药品市场竞争秩序，而且严重危及公众的用药安全，。建议国家立法将药品广告的审批与监管和为一体。但在目前药品广告审查与监督两权分离体制的情况下，首先要加强审查部门与监督部门的协调、合作，对加大违法药品广告的查处力度具有现实意义。因此，建议省级药品监督管理部门除了负责药品广告审查工作之外，还要及时向工

商部门备案并对其批准后已经发布的药品广告进行检查，对于在检查中发现的违反本法和《中华人民共和国广告法》的药品广告，应当向广告监督管理机关，即工商行政管理部门通报并提出处理建议。

5.2群众识别违法广告的能力还比较弱，建议通过不同形式，在一定的范围，加大对药品广告发布过程所涉及内容和程序的宣传，逐步提高消费者识别违法药品广告的能力，最大限度的减少违法广告的危害。

5.3 建立健全药品广告监督网络。加大对药品广告监管工作的投入，根据药品广告监管工作的任务，充实监管人员，扩大对媒体广告监管的职责，并按照对媒体广告监管工作的需要，配齐有关监管器材，研究制定切实可行的监管手段，形成一套实用的广告监督网络。

5.4健全法律法规，增强执法力度。一是充实完善现有的法律法规以及实施细则，如以法律的形式明令任何媒体不得发布药品广告；赋予执法机构应有的权限；对违法金额运用累计统计而不是单次计算；加大行政处罚力度，要使违法者以更大的代价来补偿对社会的损害。完善法律法规的衔接，加强执法部门之间的合理。二是政府参与加强监管，如药品监管部门对该移送司法机关而不移送，以罚代刑，以罚代管的，要以渎职来查处；对违法媒体的法人，采用多种方式，如监察、纪检、行政处罚、司法制裁等，凡以身试法者，该判刑就要判刑。只要有法必依，相信没有人会用乌纱帽来争取小圈子的经济利益。

5.5 建议媒体主管部门加强对媒体导向的管理。由省、市委宣传部门牵头，会同有关部门规范各媒体药品广告发布行为，建立健全药品广告业务承接、登记、审核、档案保存制度和广告审查员制度，对发布虚假违法广告问题突出的新闻媒体及有关责任人，要予以严肃处理。同时加大对虚假广告专项整治工作的宣传力度，广泛宣传药品广告品种名单，进一步提高消费者自觉抵制虚假广告的自觉性。