我国农村土地流转制度改革_模式_问题与对策

我国农村土地流转制度改革

———模式、问题与对策

杜朝晖

（中国人民大学经济学院，北京100872）

［摘要］农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。我国目前农村土地流转

制度改革主要有土地股份合作社、土地信用合作社、土地转包、城乡统筹等不同模式，它们既有成功的经验，也

存在法律缺失、制度不完善、组织不健全、政策力度不足等方面的问题。通过法律规范、制度创新、组织建设、

政策支持等一系列政策措施，促进我国农村土地流转制度改革，对加快我国农业现代化具有十分重要的意义。

［关键词］土地流转制度；主要模式；改革

［中图分类号］F301.1［文献标识码］A［文章编号］1005-2674（2010）02-0048-05

当前我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现代农业要求实现土地集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用，这就要求农村土地进行适度流转和集中经营。农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。我国目前已有很多地区开展了农村土地流转的试点工作。对我国目前农村土地流转制度改革的主要模式进行考察，总结其成功的经验，分析其中存在的问题，并提出相应的政策建议，对促进我国农村土地流转制度改革和农业现代化具有十分重要的意义。

一、我国目前农村土地流转制度改革的主要模式

目前，我国许多省份都开展了农村土地流转试点，创造了各种不同的模式，归纳起来主要有以下几种类型：

（一）土地股份合作社模式：土地资本化的代表

这是当前比较普遍的一种农村土地流转模式，也是农村土地流转制度改革的方向。其中具有代表性的为枣庄模式、成都模式、扬州苏州模式。

1.枣庄模式

2008年9月14日，山东枣庄成立了中国第一家农村土地使用产权交易所，首批为徐庄土地合作社的280户农民颁发了土地使用产权证。

枣庄市农村土地制度改革由三个部分组成：发放土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易市场、发展农村土地合作社。首先，发放土地使用产权证。持证人在产权期限内，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。其次，建立市、区、乡镇三级有形的农村土地使用产权交易市场。市建“三农”服务中心，区和乡镇分别建立农村土地使用产权交易服务中心和交易服务所，解决市场缺位问题。再次，发展农村土地合作社。在土地确权和建立产权交易市场的基础上，政府引导农民走合作化经营的道路，农民把土地流转给土地合作社，形成以土地为纽带的紧密经济联合体。枣庄在改革过程中，为规避农民失地的风险，采取如下措施：一是规定合作社基本成员中农民不低于80%，出资获得的附加表决权总票数不超过本社成员基本表决权总票数的20%，保障了农民对土地的长期控制权。二是在土地合作社中引入了农业保险机制，政府给予保费补贴，大大降低了合作社土地使用权的抵押风险。三是规定土地合作社只有最多不超过1/3部分可抵押贷款，土地使用权抵押年限不能超

［收稿日期］2009-08-26

［作者简介］杜朝晖（1967－），女，山东临沂人。副教授，经济学博士，主要从事产业经济学研究。

过3年，保证农民不会长期全部失地。［1］［2］

2.成都模式

2008年，成都市开始启动农村产权制度改革试点。

第一步是农村集体土地和房屋所有权的确权登记。2008年1月，成都市温江区开始启动农村集体土地和房屋确权登记，向农民颁发了《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》（即宅基地使用权证）、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》。双流县也从同年3月启动农村集体土地确权发证工作。同时，成都市还创新耕地保护机制。市县财政每年拿出26亿元设耕地保护基金，按每年每亩基本农田400元，一般耕地300元标准，扣除10%的土地流转担保金和农业保险，打到农民“耕保卡”上。根据本人意愿，可将耕保补贴转到养老保险卡。当农民男到60岁、女到55岁，经耕地保护协会确认承包地没有遭受破坏，就可一次性领取耕保补贴。

第二步是土地流转和规模经营。温江有三种土地流转和规模经营方式：第一种方式是按照“大统筹、大集中”的思路，对农民“双放弃“（即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权）后的宅基地和耕地两类土地实施整理，推进土地跨区域流转。这种模式主要针对已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非农收入、又有宅基地和耕地的农户，由当地政府核查批准后获得一定补偿，入住政府统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。除了“双放弃”方式外，温江区还以农业产业化项目规模化经营为依托推进土地集中流转，另外，还将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转。农业园区则是双流县土地流转的主要模式。农民将手中的土地交给村集体经济组织，由村集体经济组织与农业项目公司签订流转协议，农民每年收取相应的租金。［3］

在土地规模流转的同时，农村产权转让、抵押担保也在成都有所突破。2008年4月，成都市农村产权流转担保有限公司成立，公司除对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保之外，还对利用宅基地、农村房屋等抵押融资进行信用担保［4］。同年10月，成都市农村产权所揭牌，为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务，推动了农村产权的合理流动。

3.扬州苏州模式

扬州模式：自2006年以来，扬州市农村土地股份合作社发展较快。扬州土地股份合作社首先把一家一户农民承包的土地按照依法、自愿、有偿的原则集中起来，在农民土地入股的基础上，再采取三种类型的经营模式：第一种是内股外租型。为主要形式。其主要特征是，农民将自家承包的部分土地承包经营权入股建社，合作社将集中成片的土地，委托村委会承租给农业龙头企业或种养业规模经营大户，农民依据股权份额享受土地租金。第二种是自主经营型。合作社将农民入股的土地，按农业生产发展需要，集中规划布局，由合作社统一经营，收益分配是保底实物分配加逐年递增的红利分配。第三种是联合经营型。土地股份合作社与农产品加工企业或专业合作社联合，以项目或园区建设为纽带，其成员参与生产、加工与流通，形成利益共享、风险共担的经营机制。收益分配是保底收益加红利分配。

苏州模式：2007年以来，苏州市加快推进土地股份合作社改革。在合作社中，农民以土地承包权入股，收益分配一般实行保底分红和浮动分红相结合的分配方法，保底大致是每亩每年300—1000元，浮动分红随总体经营效益而定，最少每亩地也有50元。没有到城市打工的农民入股后，还可为合作社打工获得收入。

苏州市规定，流转土地只能用于发展花卉苗木、瓜果蔬菜等高效经济作物和特种水产、畜禽养殖业等，保证农业用地性质不变。政府还对参与土地流转的农民和规模经营者进行补贴和奖励。如张家港市对流转出土地用于规模经营的农户，粮食种植面积100亩以上、蔬菜种植面积30亩以上的给予每年每亩300元奖励；常熟市则对流转土地的规模经营者给予财政补贴。苏州还通过发展农村土地流转服务中心，建立土地储备库等促进土地流转［5］。

（二）土地转包模式：土地分散租赁模式

土地转包模式仍然是目前土地流转的主要模式之一。这种模式以浙江温州模式为代表。为了解决市场经济活跃地区“有地不种，想种没地”的难题，浙江省温州市通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能

手、村级集体、专业合作社集中，并实施全程机械化服务，不仅遏止了耕地抛荒现象，还实现了农地规模化经营。

温州模式的主要内容为农户把承包田有偿转包给大户集中经营，方式包括“招投标式转包”、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。除了种粮大户转包这种主要模式外，村集体代耕代种也逐渐成为温州粮食生产的主要方式之一。在有些地区，种粮农户只要缴纳一定的费用，便有专业农场、农机专业合作社、粮食专业合作社对粮食生产实行“统一翻耕、统一育秧、统一播种、统一植保、统一收割”的“一条龙”有偿服务，实现土地耕作社会化服务。

（三）土地信用合作社模式：土地集体租赁的典型

这种模式以宁夏平罗为代表，称为宁夏平罗模式。从2006年开始，宁夏平罗县在坚持土地承包、土地用途和农民承包经营权不变的前提下，对土地承包经营权流转和土地适度集中规模经营进行了探索和创新，试行了以集体土地和资产为资本，以存贷、托管、代耕种土地和发展二、三产业为业务的农村土地信用合作社试点。其主要做法是农村土地信用社把银行存贷机制引入农地经营，在存地人和贷地人自愿的情况下，为他们办理土地存贷业务。集体土地存、贷的价格以市场化运作模式，由本社与存地人或贷地人自主协商确定。农民通过获得存地利息收入，农业经营户则可以实现规模经营。留守的妇女、老人还可给经营户打工获取一笔收入。村集体也可将荒地贷出获得一定收入［6］。

二、我国农村土地流转模式中存在的主要问题

（一）农村土地流转缺乏相关的法律保障

首先，我国目前缺乏专门的法律对土地流转进行有效的规范，我国没有制定统一的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权性质，对土地流转方和流转受让方的权利义务关系、流转的原则和程序、流转期限和流转合同、流转权的保护、流转方式、争端解决和法律责任等作出明确规定。其次，我国现有的相关法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但作为产权主体的“集体”概念不统一，有关内容不明确，缺乏可操作性。在《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级；而在《农业法》、《土地管理法》中则界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清，农民的利益在土地流转中遭受侵害［7］。2003年的《中华人民共和国土地承包法》，虽然赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，规定了承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但没有具体规定土地流转的保护、土地流转最低期限、争端解决机制和法律责任等［8］。也没有明确农民的集体用地使用权、房屋所有权和林地使用权等能否流转、如何流转。

（二）农村土地流转制度建设滞后

首先，农村土地产权制度和土地管理制度不完善。一些地区只明确耕地和林地的产权，没有明确农村宅基地和住房等资源的财产权利。农村和城市的土地管理制度也不统一。其次，农村产权交易和租赁市场不完善。目前，只有少数经济相对比较发达的地区如山东枣庄、江苏苏州、四川成都等地建立了比较规范的土地产权交易市场。很多试点地区特别是经济落后地区都没有建立规范的土地产权交易和流转中心，对于哪些产权可以参与交易、交易过程应该遵循哪些规则、交易价格如何确定，以及发生争端如何解决等问题都没有明确规定。土地流转过程主要是由流转双方协商解决，一是流转信息不灵通，很难找到合适的流转对象，流转价格也难以体现市场价值和公平合理的原则；二是合同签订不规范，一旦出现问题，很容易产生矛盾和纠纷，同时也缺乏争端解决机制和仲裁机构。第三，农业投入保障制度、农业生态环境补偿制度和农业保险机制等制度建设滞后。

（三）农村土地流转组织建设滞后，社会化服务体系不健全

农村土地流转组织建设滞后。一是农民经济合作组织发展不健全、运行机制不完善，难以保障农民的土地权益。很多传统集体经济组织在转型为土地股份合作社后，由于合作社章程不健全，管理水平有限等原因，难以保证农民的土地权利和经营收益。特别是土地信用合作社，在土地流转过程中只充当流转中介，需要向更紧密的土地股份合作社和农工商一体化组织发展。二是土地流转中介机构不健全，缺乏有效

的农村土地产权价值评估机构；三是土地流转中的担保机构缺失或不完善，土地流转风险较大；四是土地流转仲裁机构缺失，争端解决困难。

（四）农村土地流转缺乏有效的政策和资金支持

一方面，农村土地流转缺乏有效的政策支持。个别经济比较发达的地区如苏州已经出台了一些鼓励农民土地流转和规模经营的政策措施，并给予财政支持和奖励。但更多的地区，特别是经济相对落后的老少边穷地区还缺乏有效的支持土地流转和规模经营的财政支持和信贷优惠措施，不能有效地调动农民和其他经济组织进行土地流转和规模经营的积极性。

另一方面，农村土地流转缺乏有力的资金支持。无论是规范的农村土地交易市场的建立，农村土地流转中介机构、担保机构和仲裁机构的建立，还是农村耕地和粮食用地保护机制，以及农村土地合作社的完善，农业规模经营组织的大力发展，农村社会保障制度的建立都需要大量的资金支持。目前政府能够投入的资金非常有限，经济落后地区更加突出。

（五）农村土地流转过程中存在粮食安全和耕地保护隐患

在农村土地流转过程中，由于缺乏明确的法律约束，为了追求经济利益，流转土地有可能由农业用地转化为收益更高的工商业或建设用地，农村耕地保护存在安全隐患［9］。即使是留在农业内部的土地，由于经济作物和畜牧业等种养殖业的收益高于粮食种植业，原来种粮的土地很有可能转向蔬菜、水果、花卉等高效经济作物和养殖业，粮食种植缺乏保障，存在粮食安全隐患。这就要求建立和完善土地流转的法律制度约束，加强政府对粮食种植的政策和资金支持力度。

三、促进我国农村土地流转制度改革的有关政策建议

（一）制定和完善《农村土地流转法》，规范土地流转过程

制定专门的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权主体、产权性质，对农村土地流转方、流转受让方以及流转中介的权利义务关系，流转的原则和程序，流转期限和流转合同，流转权的保护及流转方式，争端解决和法律责任等作出明确规定，以确保土地流转的平稳有序进行。同时，明确规定流转土地的用途及奖惩机制，以确保农业用地底线和粮食安全。

（二）加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制

首先，改革和完善农村土地产权制度和土地管理制度。特别要明确农村耕地、林地、宅基地、住房等资源的财产权利，给农村居民核发《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》（即宅基地使用权证）、《房屋所有权证》、《集体林地使用权证》等土地产权证书，并允许其抵押转让；建立农村不动产的抵押登记、交易流转制度。

其次，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场。市、镇两级农村土地流转管理服务中心，每个村设立土地流转服务站，形成了市、镇、村三级土地流转服务体系。提供土地流转信息登记发布、土地评估、谈判交易、合同签订鉴证、法律政策咨询、纠纷调解等服务，促进农村土地流转的有序进行。

第三，建立健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，一方面，必须严格土地征用制度，完善土地补偿机制，避免耕地资源的流失；另一方面应对农民保护基本农田和种粮所支付的机会成本实行财政补贴，增强农民保护农田和种粮的积极性。

第四，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制。由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险。

第五，大力加强和完善农村土地流转仲裁体制建设，从编制、经费上给予保证，以便及时处理土地流转过程中出现的各种纠纷。

（三）促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场

国家应逐步完善法律法规，规范和促进土地流转组织建设，采取相关措施建立和完善土地产权评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地抵押担保机构、农业保险机构、土地流转仲裁机构等，保证土地承

包经营权、农村集体用地使用权、农村房屋产权和林地使用权等农村土地产权流转的健康有序进行，促进土地产权交易市场的发展和完善。同时，通过律规范和财政信贷支持促进农村合作经济组织的发展和完善。

（四）加大政府对土地流转的政策和资金支持的力度，加快土地流转步伐

农村土地股份合作社和农业经营组织与农业一样，受自然因素、环境资源、市场风险影响较大，抗风险能力较差，在市场竞争中常常处于弱势地位，需要政府政策和资金的大力支持。首先，全面整合各级政府的新农村建设扶持资金，不断加大财政投入，对规模经营大户、龙头企业、农民合作经济组织，给予财政扶持奖励和税收优惠。其次，市、区（县）两级的新增建设用地土地有偿使用费及土地出让收入的一定比例用作耕地保护基金。第三，对土地流转各方给予信贷支持。开辟农业信贷“绿色通道”，对银行和其他金融机构的涉农贷款和小额贷款给予政府贴息。同时，对农产品生产和初级加工用水、用电以及用油费用给予补贴。

（五）建立和完善农村土地流转的社会化服务体系，降低土地流转风险

为了促进农村土地流转的健康发展，应建立由政府、中介机构、金融机构等社会组织组成完善的社会化服务体系。第一，政府及相关部门在土地测量和确权、工商注册登记，以及农业科技服务、合作社员的技能培训、合作社班子的配备等方面给予积极扶持和指导服务，促进农业土地股份合作社的发展和完善；第二，土地交易流转中心为土地流转提供全方位优质服务，包括提供土地流转供求信息，提供土地产权价值评估，提供资格审查、谈判协调、合同鉴证、法律政策咨询等其它服务。第三，建立纠纷调解和仲裁机构为农村土地流转提供争端解决机制。市成立农村土地流转纠纷仲裁委员会；各镇成立农村土地流转纠纷调解委员会，及时调解、仲裁土地流转中发生的纠纷，保证土地流转顺利进行。第四，银行和其他金融机构要为土地股份合作社及农业经营组织提供方便快捷的融资服务。第五，政府建立或支持建立土地流转担保公司，为农村土地流转提供风险担保服务，降低土地流转的风险。

（六）加快城乡户籍制度改革，调动农民土地流转的积极性

通过户籍制度改革，改变城乡分割的二元结构，加快形成城乡统筹发展新格局，建立城乡一体化的社会保障制度，促进农村人口城市化和农村土地流转制度改革。一是通过户籍制度改革使长期在城市生产生活的农民工变为市民，将其纳入城市社会保障制度管辖范围，消除土地的社会保障功能，减少他们对土地的依赖，激发农民流转土地的积极性。二是允许自愿放弃土地的农民以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，给予他们城市居民身份和相应的社会保障，促进农村人口城市化，加快土地流转步伐，促进土地适度规模经营。

参考文献

［1］张晟南.我国农村改革中土地流转模式探索［DB/OL］.中国农村研究网，2009－03－02.

［2］李慧莲.农村土地制度改革探索调查（1）———枣庄篇［N］.中国经济时报，2008－10－14.

［3］王小霞.农村土地制度改革探索调查（3）———温江篇［N］.中国经济时报，2008－10－16.

［4］农村住房抵押贷款三地试验［DB/OL］.中国政务信息网，2008－05－20.

［5］王月金，徐伟，王继亮.农村土地制度改革探索调查（4）———苏州篇［N］.中国经济时报，2008－10－17.

［6］徐伟，何玲，王月金.农村土地制度改革探索调查（2）———平罗篇［N］.中国经济时报，2008－10－15.

［7］刘文革，关立新.土地流转：深化农地制度改革新探索［N］.市场报，2009－02－16.

［8］山东省滕州市建立农村土地流转“有形市场”［DB/OL］.龙岩农业信息网，2008－10－07.

［9］王景新.农村土地流转制度建设的回顾与展望［DB/OL］.扬州市邗江农业信息网，2009－08－19.

责任编辑：张旭