公共政策分析
目录
第一讲导论 (3)
一、公共政策分析的研究对象、性质、类型和研究途径 (3)
二、公共政策分析的历史发展 (5)
三、公共政策分析与公共行政学 (6)
四、学习公共政策分析的意义 (6)
第二讲公共政策与政策系统 (7)
一、公共政策的含义、功能与分类 (7)
二、公共政策系统的环境、要素以及要素的功能 (8)
三、公共政策系统的结构与过程 (11)
第三讲公共决策体制分析 (11)
一、公共决策体制的构成及其功能 (11)
二、公共决策体制的类型 (13)
三、如何评价中国的公共决策体制 (16)
第四讲政策问题的构建 (18)
一、政策议程 (18)
二、公共政策问题的特征与类型 (19)
三、公共政策问题的构建步骤 (21)
第五讲政策目标选择分析 (25)
一、政策目标的合理性问题 (25)
二、选择政策目标的分析方法 (26)
三、实现政策目标合理化的原则 (27)
第六讲政策方案制定分析 (29)
一、政策备选方案的设计 (29)
二、备选方案的分析和选择 (31)
三、政策方案的合法化 (35)
第七讲公共政策执行分析（上） (35)
一、政策执行及其理论研究 (35)
二、政策执行的主体：官僚机构与官僚制 (37)
三、政策执行的手段与过程 (38)
第八讲公共政策执行分析（下） (40)
四、政策执行中的调整 (40)
五、政策执行中的阻滞因素分析 (42)
第九讲政策效果评价分析 (44)
一、政策效果评价的性质、作用与标准 (44)
二、政策效果评价的过程与模式 (45)
三、政策效果的信息获取与使用 (47)
四、政策效果评价方法 (47)
第十讲政策监控与政策发展 (50)
一、政策监控 (50)
二、政策监控中的监测 (52)
三、政策的终结与发展 (54)
第十一讲政策分析的方法问题 (55)
一、政策分析中的方法 (55)
二、系统分析方法 (56)
三、预测分析方法 (60)
参考书目 (64)
公共政策分析
主讲：马德普
第一讲导论
一、公共政策分析的研究对象、性质、类型和研究途径
（一）政策分析与政策科学
1.西方学术界与政策分析相关的概念：
“policy analysis”
“public policy analysis”
“policy sciences”
“policy study”
“public policy study”
“public policy”这几个词常常是混用的。
2.几种代表性的定义
（1）国外学者的定义
拉斯韦尔：政策科学（政策分析）是以制定政策规划和政策被选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问。
那格尔：政策研究是为解决各种具体的社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。
威廉·邓恩：广义上讲，政策分析可以被定义为提供政策过程知识的过程。次广义上讲，政策分析是一种应用性的(社会科学)学科，它强调使用科学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程。
小麦克雷和巴顿等人对“政策分析”作了较狭义的理解，认为政策分析主要研究备选方案的评估和选择。
（2）国内学界的几种看法
1. 政策科学主要研究政策制定的理论与方法，是研究如何制定正确的政策、避免错误的政策的学科领域。
2. 政策科学是关于制定政策方案、规划政策实施、评价政策结果、预测政策方向的一门科学。
3. 政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学。
4. 政策科学广义上是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究；狭义上是对政策目标、方案及社会效果间的相互关系的研究。
5.政策科学是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。
（3）我的定义
公共政策分析或政策科学作为一门学科，指的是以政策系统、政策过程和政策分析方法为研究对象，以便为政策研究活动提供一般（普遍）知识的一个社会科学领域。（政策科学概论、
公共政策分析概论）（分析产生知识）
公共政策分析或政策研究作为一种活动，指的是依据一定的方法对特定的政策系统、政策过程和具体政策进行分析、评价以优化公共政策为目的的一种研究活动。
（二）政策分析的学科性质
1.政策分析是一种应用性研究；
2.政策分析是一种综合性、跨学科的研究；（cross-discipline）
3.政策分析是以社会问题为中心的学科；
4.政策分析是更注重方法的学科；
5.政策分析既是描述性更是规范性的学科。
（三）政策分析的类型
1.回溯的政策分析，又称事后分析或描述分析（其中包括：描述性分析——发生了什么事？评估性分析——政策的目的达到了吗？）；
2.未来的政策分析，也称事前分析或前瞻性分析（其中包括：预测性的政策分析和规范性的政策分析）；
3.整合的（或综合的）政策分析（上述二者的结合）。
（四）政策分析的研究途径
1.政治学的研究途径
什么是政治？政治是在社会的利益冲突不能自发调节的情况下，政治主体运用强制性的公共权力，通过制度、法律、政策等手段，调节利益冲突，以实现社会稳定和发展的活动。邓小平讲：“政治是大局，是关系到人民根本利益的事情。”
什么是政治学？政治学就是研究上述活动的学科，它分为政治科学和政治哲学。政治科学是对政治现象及其规律的客观描述。政治哲学是对政治价值的规范分析。
政治学研究分为描述性（或经验性）研究和规范性研究。
（1）系统研究途径（特点：从系统论的角度研究政策。政治学中系统论的代表人物是戴维·伊斯顿）
（2）过程研究途径
特点：注重对政策过程的研究。（政治学中对政治过程的研究：本特利：《政府过程：社会压力研究》，杜鲁门：《政府过程：政治利益与公共舆论》）
政策研究中强调的过程是：分析问题——确认目标——规划方案——合法化——政策执行——政策评估
（3）团体研究途径
特点：将公共政策视为利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商妥协的产物。（比尔德：《美国宪法的经济观》）
（4）精英研究途径
特点：强调公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值观的反映。（政治学中的精英主义理论代表是：帕雷托、奥尔特加、米歇尔斯等；政策研究中的代表是：戴伊：《民主的嘲讽》）
（5）制度研究途径
特点：强调政治制度（或政府制度）对公共决策过程和政策内容的影响以及制度对发展的意义。（政治学中的新制度主义，代表：E.奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》）
政治制度的定义：政治制度是为维护和增进公共利益而规制、调节和疏导各个阶级、集团或个人的政治活动的规则和结构。含政党体制、立法体制、行政体制、司法体制等。
2.经济学的研究途径
（1）福利经济学的研究途径
特点：强调市场的缺陷，认为政府有责任纠正市场的失灵。一个基本的假设是：个人的理性决策不是达成集体理性决策的充分条件。（代表：庇古、马歇尔、萨缪尔森等）
庇古根据边际效用论提出的基本福利命题是：国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。
（2）公共选择理论的研究途径
特点：以经济人的假定为分析武器，探讨在政治领域里，经济人行为是怎样决定和支配集体选择行为（政策活动）的。
结论是：政治市场领域存在缺陷是可能的（政府失灵），政府不应对市场过分干预；只有当市场解决办法确实比公共干预解决办法代价更高时，才选择国家。它是关于公共经济（公共物品）的一般理论。
代表：布坎南、图洛克、尼斯坎南
（3）新制度经济学（新制度主义）的研究途径
特点：强调制度是影响经济效益（交易成本）的决定性因素，认为通过制度创新或变迁（诱致性和强制性）能提高劳动生产率和实现经济增长。国家对制度安排与变迁的选择具有决定性的影响。这种选择在很大程度上是一国经济快速增长与衰退的根源。（代表：D·诺斯、R·科斯、T·舒尔茨、林毅夫）
按照这种研究途径：a.政策制定的重点应是制度创新；b.制度本身通过对问题界定和方案选择的限制影响公共政策。（如公营部门垄断问题）
二、公共政策分析的历史发展
（一）政策研究的起源
政策研究几乎是与政治生活同时出现的。
就文字记载来看，公元前21世纪古巴比伦的汉谟拉比法典、中国的《战国策》和诸子百家的著作、古希腊柏拉图、亚里士多德的著作等，都包含丰富的政策研究内容。
但这些研究还都不是严格意义的科学研究，也即没有运用科学的方法。从十九世纪后半期开始，随着社会科学的发展，特别是经济学和社会学的发展，经济政策和社会政策的研究逐渐发展起来。
（二）政策科学作为一门科学的形成
◆形成的标志：
1951年拉斯韦尔与拉纳合编的：《政策科学：范围和方法的最近发展》一书的出版。此后就逐渐兴起了一个所谓的“政策科学运动”。
◆代表人物：
拉斯韦尔：《政策科学展望》（1971）；
林德布罗姆：《政策制定过程》（1968）；
德洛尔的政策科学“三部曲” ：《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）
威廉·邓恩：《公共政策分析导论》（1994）
◆政策科学兴起的原因：
（1）战后西方社会生活的复杂化，社会问题和公共事务的增多；
（2）加强国家干预的需要；
（3）社会科学发展的结果，综合性学科、交叉学科和边缘学科的发展。
◆政策科学兴起的意义：
（1）有利于提高政策的科学水平；
（2）体现了政治文明和政治民主的进步；
（3）有利于促进社会的发展。
（三）政策科学的学科化、组织化和产业化
◆学科化：表现为西方各国特别是美国的各大学纷纷建立了政策科学的专业，开设了系统的课程，培养了一大批不同层次（学士、硕士、博士）的政策科学人才。出现了MPP专业硕士，有的甚至代替了MPA。
◆组织化：表现为出现了许多官方、半官方和民间的政策研究组织，如兰德公司等思想库。成为协助政府发挥管理、咨询、监督、指挥作用的重要力量。
◆产业化：表现为一支专门以政策分析、政策评估、政策研究为职业的职业群体的形成。这种产业化是社会科学转变为生产力的一个典型体现，代表了社会科学研究范式的一次转换——从重理论到重应用的转换。
（四）中国政策科学研究的现状与问题
◆研究现状：80年代以来，政策科学研究在我国兴起：翻译和编写出版了一批学术著作；学术交流增多；成立了两学会组织：全国政策科学研究会（1992），中国政策科学学会（1994）；高校开设了相关课程，研究生教育中设置了相关方向，中山大学和北京大学还成立了公共政策系，最近中山大学和西北大学等还开设了公共政策本科专业；最重要的是我国各个政府机构都设立了政策研究机构。
◆存在的问题：政策科学的学科化程度还比较低；政策研究组织基本都是官方、半官方机构，缺乏独立性；政策研究的产业化程度还比较低。
三、公共政策分析与公共行政学
◆“小行政”与“大行政”：从公共行政到公共管理
行政学界的“小行政”与“大行政” 之争。
英文中“Public Administration”和“ Public Management” 这两个词的区别。
从公共行政学（行政管理学）到公共管理学的趋势。
◆公共政策学在公共管理学中的核心地位
新公共管理学被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”。新公共管理理论认为，公共政策与行政管理如同一个硬币的两面。公共政策必须靠行政管理来推行，而行政管理主要是对公共政策的管理。严格来说，行政管理只是政策过程的一个环节，而公共管理就是公共政策的全过程。
四、学习公共政策分析的意义
1.有助于加深对公共政策本身的认识和理解。
2.有助于加深对公共政策制定的体制、过程、原则和复杂性的认识，进而改善政策的制定。
3.有助于加深对政策执行的复杂性的理解，进而提高政策执行的效果。
4.有助于增进对政治、行政等问题的认识，进而改善对国家的管理。
第一部分
第二讲公共政策与政策系统
一、公共政策的含义、功能与分类
（一）什么是公共政策？
1.“政策”的定义
◆西方学者的定义：
拉斯韦尔和卡普兰：政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划。” （广义）
卡尔·弗雷德里奇：政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。” （广义）
安德森：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是有一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”（广义）
罗伯特·艾斯顿：政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系。”（狭义）
伍德罗·威尔逊：政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。（狭义）
戴维·伊斯顿：“政策是对全社会的价值做权威性的分配。” （狭义）
◆中国学者的定义（多从狭义上理解）：
陈振明：“国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”
张金马：政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”《辞海》：政策是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”
◆上述定义的缺陷及其原因
a.西方一些学者的定义要么过分狭窄，要么过分宽泛。狭窄者如威尔逊仅把法律作为政策。宽泛者如弗雷德里奇把个人也看作政策主体，拉斯韦尔则视政策为大型计划，安德森把政策看作是一个有目的的活动过程。（原因是美国的个人主义和自治传统）
b.中国学者的定义的主要缺陷是仅把党和政府作为政策主体。（原因是中国中央集权的政治文化传统）
◆我的定义
我在《变革中的中国公共政策》一书中把政策定义为：“任何存在管理活动的组织中，管理者为组织选定的目标和为实现目标而制定的规范、引导组织成员行为的准则（或措施）。”该定义说明，政策包含的核心内容：一是政策目标，二是政策措施（准则，规则，手段）。
2.“公共政策”的定义
林水波、张世贤：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为。”
伍启元：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引。”
托马斯·戴伊：凡是政府决定做的或不做的事情都是公共政策。
克鲁斯克的《公共政策词典》：公共政策是“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法
令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。”
我在《变革中的中国公共政策》一书中把公共政策定义为：“一国政府为处理国家的公共事务而制定的政策。”
3.公共政策定义所包含的内容
（1）公共政策的主体即政策制定者包括政党、立法机关、行政机关、司法机关，即我们讲的“大政府”。
（2）公共政策涉及的是对国家或社会公共事务的处理。
（3）公共政策必然包含对政策目标的阐述。
（4）公共政策大量涉及或包含的是政策措施方面的内容。即实现目标的手段。
（5）公共政策的表现形式多种多样。表现为各种各样的规范内性文件，如法律、法令、规章、制度、决议、计划、规划、条例、命令、路线、方针等。
（二）公共政策的功能
1.目标定向功能：政策首先意味着某种目标的确定，如我国确定的建设富强、民主、文明的社会主义现代化强国；和谐社会……；
2.行为引导功能：政策一般要通过一定的措施，激励、引导人们积极地实现政策的目标；（应当）
3.行为规范功能：政策一般要制定一些具体的措施和办法，规定人们如何行动（规范人们的行为），以保障政策目标的实现；（正当）
4.行为限制功能：政策一般要规定一定的惩罚措施，限制人们背离或危害政策目标的行为。（失当）
5.分配功能：政策的目标定向和行为规制都具有分配功能。
（三）公共政策的分类
1.按照制定政策的主体分
政党—路线、方针、方略、纲领等（又称大政策、总政策。Macro-policy）。立法机关—法律、法规等。行政机关—规划、计划、决定、命令、条例、规定等。司法机关—司法解释、判例。
2.按照政策涉及的领域分
政治政策、经济政策、社会政策、文化政策等。
3.按照政策的效力或重要性分
总政策（如基本路线）、基本政策（如计划生育、环境保护、依法治国等）、具体政策（如各种宏观调控的政策）
4.T.洛伊根据强制的适用对象和强制的可能性分
分配政策（distributive policies）、规制政策（regulatory policies）、再分配政策（redistributive policies）、构成政策（constituent policies）（后者主要涉及宪政中的游戏规则问题）
二、公共政策系统的环境、要素以及要素的功能
（一）系统与公共政策系统
系统是在特定的环境中由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。在这个整体中，包含着要素与要素、要素与系统、系统与环境三方面的关系。
公共政策系统的界定：
西方一些学者把公共政策系统理解为政策制定过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、决策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。
陈振明：政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系
统。（缺陷：过分哲学化、过分笼统）
我认为：公共政策系统是以社会环境和社会问题为背景、以社会要求（支持）、政策信息、政策咨询、政策制定、政策执行、政策监控等子系统为要素，以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。
（二）公共政策系统的环境
公共政策系统的环境（简称政策环境），是指影响公共政策的制定、执行和政策发展变化的一切外部因素的总和。包括自然环境、社会环境和国际环境三大部分。
1.自然环境主要是指一个国家的地理位置、地貌特征、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等。它对一国的内外政策具有影响和制约作用：
a.它影响着社会问题和政策问题的形成（如气候（洪涝、干旱——饥荒）、能源状况等。）
b.它影响或约束着政策的方向、力度或手段选择（如能源匮乏的日本对阿拉伯世界的政策。）
c.它为政策的实施提供了物质资源或手段（如自然资源）。
2.社会环境主要包括：政治状况、经济状况、社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况以及历史文化传统等等。它对公共政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用：
a.社会环境中的各种矛盾和冲突，构成了社会问题和政策问题的主要来源。（如分配问题、腐败问题、经济发展问题、教育落后……）
b.社会环境中的社会问题是社会向政策制定系统和执行系统提出要求和提供支持的动因。（如反腐败的要求……）
c.社会的环境状况直接影响或约束着政策的方向、力度或手段选择。（如政治体制对政策方向的约束，国防实力对外交政策的约束……）
3.国际环境主要包括：国际之间政治、经济、文化、军事、外交等关系状况。它不仅影响着一国的外交政策，而且也影响着一国的国内政策，就国内政策来说：
a.它直接或间接地影响着国内社会问题的形成（如美国在原苏联地区搞的颜色革命，如人民币升值问题,如扶植本国落后产业的政策……)
b.它也影响或约束着国内政策的方向、力度或手段选择。（如我国与西方国家的贸易摩擦问题、台湾问题……）
认识政策环境的意义：它告诉我们：分析政策和制定政策都要从具体的环境出发，而不是简单地照搬照抄。要搞清环境提出的问题是什么，以及环境对问题解决提供了那些可能和约束。（一国的问题不能是“进口的”。）
（三）公共政策系统的要素及其功能
1. 社会问题子系统
琼斯认为，社会问题是产生“一些人的需要、挫折或不满足，由本人所认定，或被他人所认定，而寻求解决方法”的环境或状况。
我认为，社会问题就是社会中一部人或大部分人自己意识到或被别人意识到并希望解决的那些未被满足的需要。（政治、经济、社会、文化等）各种社会问题的总合就是社会问题子系统。
功能：社会问题（或公共问题）是公共政策赖以形成的前提，也是其他政策子系统赖以运作的动因。换句话说，公共政策就是要解决社会问题的。
2.社会要求与支持子系统
社会要求指的是公民、利益集团和社会政治团体对政府应当制定什么政策以解决某种社会问题的希求。（方式如：社会舆论、政党纲领、游行示威、社团活动、情愿）
社会支持指的是社会成员对政府已制定的政策是否赞同和支持的态度（如选举、民意测验、
游行、示威）。在这里，社会成员在一定意义上已成为政策主体。
功能：（1）通过表达要求促使社会问题转换为政策问题（进入政治过程）。（2）通过对政府的现行政策表达支持或反对，促使政府坚持或修改已制定的政策。
3. 信息子系统
信息子系统是为公共政策的制定、执行、监督、评估等提供信息服务的信息收集、整理、储存和传递机构。
机构如统计部门、新闻部门、情报部门、资料部门、机要部门、办公部门等。
功能：
（1）进行与公共政策的制定、执行、监督、评估等有关的信息的收集；
（2）对上述信息进行加工处理：a.纯化；b.归类；c.储存；
（3）在不同部门和子系统之间对上述信息进行传递。传递的要求是：迅速，准确（防止减损和失真）。
4. 咨询子系统
咨询子系统是由现代政策研究组织（思想库）以及各种专家、学者所组成，运用现代科学知识和科学方法，为公共决策提供方案、咨询等服务的参谋子系统或智囊子系统，是保障公共决策科学化和民主化的重要机制。
功能：
（1）分析政策问题。
（2）预测政策未来。
（3）设计政策方案。
（4）提供政策咨询。
（5）参与政策评估。
5. 决策子系统
决策子系统（也称决断子系统）是拥有决策权力进行政策决断的政策制定机构。（如议会、人大常委会、实行首长负责制的行政首脑、实行集体领导的委员会如党委会）
功能：
（1）选定政策课题。
（2）确定政策目标。
（3）组织方案设计。
（4）做出政策决定。
6. 执行子系统
执行子系统是由各种行政机关组成的，负责实施政策方案、实现预期政策效果的政策执行机构。（包括各个政府职能部门。）
功能：
（1）制定具体的政策实施细则和实施方案。
（2）组织和调动人、财、物等资源实施具体方案。
（3）指挥、沟通、协调和控制各种执行活动。
（4）分析和总结执行情况。
7. 监控子系统
监控子系统是由特定部门和相关组织与个人构成的，对政策执行过程实施监督和控制，以保障实现预期政策目标的一个子系统。（包括：审计部门、监察部门、纪检部门、司法部门、舆论机构、作为政策实施对象的组织与个人等）
功能：
（1）确立政策执行的准则和规则，作为检察执行情况的依据。
（2）监控政策执行情况。
（3）反馈政策执行情况。
三、公共政策系统的结构与过程
小结：
政策是任何存在管理活动的组织中，管理者为组织选定的目标和为实现目标而制定的规范、引导组织成员行为的准则（或措施）。公共政策是一国政府为处理国家的公共事务而制定的政策。
公共政策的功能包括：1.目标定向功能；2.行为引导功能；3.行为规范功能；4.行为限制功能；
5.分配功能。
公共政策系统是以社会环境和社会问题为背景、以社会要求（支持）、政策信息、政策咨询、政策制定、政策执行、政策监控等子系统为要素，以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。
第三讲公共决策体制分析
一、公共决策体制的构成及其功能
（一）什么是公共决策体制
公共决策不是个人决策，而是集体决策，集体决策是一种集体行为或公共选择行为，因而需要一种协调集体行为的机制，即公共决策体制。政治体制的核心是公共决策体制。
陈振明：公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。构成要素包括：人、财、物、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、团体意识、组织目标、规章制度、技术、信息和组织设计。
我认为：公共决策体制是拥有决策权力的公共权力机构与社会之间的关系以及这些权力机构之间关系的总和。其构成的核心要素是：机构、职位、职权、结构、程序与规则。
（二）公共决策体制的构成
1.公共决策机构是履行某种决策职能的组织，它是公共决策体制的基本要素。一般来讲一种公共决策体制是由职能不同的多个决策机构组成的（如党中央（挥手）、全国人大（举手）、全国政协（拍手）、国务院（动手））。而一个决策机构或者是由职能不同的多个次一级机构所组成（如全国人大：人大常委会、各个专门委员会等），或者是由职权不同的多种职位组成（如党委常委）。
决策体制不同，它所包含的决策机构及其关系也不同。但一个决策体制中不管有什么机构，一般都要履行以下职能：1）政策议程（应制定什么政策）的选定；2）政策方案的草拟和选定；3）对政策方案的意见征询；4）政策的最终决定。
政党在现代决策体制中居于领导地位。现代政治是政党政治
2.决策机构中的职位：职位是决策机构中最基础的要素。它是由一个自然人承担的、履行特定决策职责和权力的一个岗位。（机构不是由一般意义的人构成的，而是由职位构成的。）机构中的不同职位就是不同的分工，它们通过协同作用才能履行机构的职能。（如常委会，有人分管政法，有人分管经济，有人分管文化宣传，有人分管外交等）
职位规定着承担该职位的自然人的行为（所谓人在江湖，身不由己），但仍然有如何保障自然人履行职责的问题（监督机制）。
自然人的素质影响着该职位履行职责的质量。这里的关键是选人制度（录用）问题。选举、推举、任命是几种典型的选人制度，各有利弊。如何创新值得研究。
3.决策机构和职位的职权：决策机构和其中的各个职位都有自己特定的职权，即职责和权力（二者原则上应该是统一的）。
简单来说，职责就是职位所赋予的责任，它由一系列的目标任务和行为规范所构成；权力就是一个人能够使他人服从自己意志的能力。决策权力就是决策主体使他人服从自己政策意志的能力。
权力实现的方式有：说服（权威），交换，威胁（分别代表了：软实力、粘实力、硬实力。例：摘苹果，自己摘不构成权力，让别人摘才构成权力关系）
意志—利益要求。政策意志—个人、集团或社会（国家）的利益要求。
决策过程就是各种利益博弈和综合的过程。
关于决策过程的几种有代表性的理论：多元主义的利益集团理论，马克思主义的阶级斗争理论，克拉斯纳的国家利益理论。
4.公共决策体制的结构：它指的是公共决策体制内部各个决策机构之间制度化的职权分配关系。这种关系的性质在很大程度上决定了体制的性质。
这种相互关系或曰结构可以从不同的角度进行划分。在行政管理学中，人们常从管理层次和管理幅度的角度将其划分为纵向结构和横向结构。
纵向结构反映的是不同层级的公共决策机构之间的关系。如中央-省-市-县-乡的关系。这种关系中又可分为中央集权体制、地方分权体制、地方自治体制等。
横向结构反映的是同级决策机构之间的关系。国家一级的这种关系在一定意义上就是人们常说的政治体制，关系的不同就是体制的不同。
5.决策程序与规则：
决策程序就是在整个决策过程中不同决策机构之间或同一决策机构内部所必须遵循的时间和空间上的步骤、顺序和形式。其中最重要的是决策机构之间的程序，它是决策体制结构的具体体现。不过在同样的决策体制内，不同的政策会有不同的程序要求。合理的程序有利于制定合理的政策。H.西蒙是决策理论中强调程序合理性的代表。
决策规则是决策机构内部选定政策方案时所遵循的规范和原则。不同的决策机构和不同的决策体制，其决策的规则也不同。（如投票的规则：多数规则、过半数规则等）
6.决策机构与社会之间的关系
这里指的是社会成员或社会中的利益集团影响公共机构决策的渠道和机制（如选举），以及公共机构影响和塑造公众舆论与公众要求的渠道和机制（如宣传、政府公关）。这种关系反映的是现代政治中的一种基本关系，即国家与社会，或者政府与人民之间的关系。所谓民主国家与非民主国家的区分，主要根据就在这里。
一般来讲，所谓民主国家，从公共政策的角度来讲，就是公民或社会中的利益集团，有较多合法的渠道影响公共权力机构的政策制定。而非民主国家，就是公民或社会中的利益集团没有或很少有合法的渠道影响公共权力机构的政策制定。
（三）公共决策体制的功能
第一，使公共政策合理化。合理化一般包含两个方面：一是手段的合理化，二是目的的合理化。
手段合理化是实现手段合理性的过程。手段合理性指的是政策手段能最有效地实现政策目的。科学决策主要指的就是有关政策手段的决策。
目的合理化是实现目的合理性的过程。目的合理性是一个复杂的概念，从政策的主体来讲，就是主体追求的政策目标是否符合它的根本利益和长远利益，是否具有实现的可能性；从政策的公共性角度讲，指的是政策的目标是否符合国家或社会的根本利益和长远利益，以及是否具有实现的可能性。这里严格讲不涉及科学问题，而涉及理性问题。这里讲的实现的可能性，包括政治的可能性和经济技术手段的可能性。
第二，使公共政策合法化。公共政策的合法化就是实现公共政策合法性的过程。这里讲的公共政策的合法性，不是法学意义上的是否符合法律的问题（因为法律本身就是政策），而是政治学意义上的是否被公众认可（接受）、拥护和遵从的问题。这里涉及两方面问题：一是实质合法性问题，二是形式合法性问题。
实质合法性是指公共政策符合公众的利益、要求或偏好，事实上得到公众的认可、拥护和遵从，但是并没有从形式上得到表现。（默示）
形式合法性是指不管公共政策是否符合公众的利益，它都从形式上得到公众明确表示的认可和拥护。（明示）（这里有多数和少数的关系问题）合法性涉及民主问题。
几点说明：
1.合法性和合理性都是一个程度性概念或相对性的概念。
2.衡量决策体制优劣的根本标准就是它在促进公共政策合理性和合法性方面的作用。（科学化和民主化）
3.不同的政策体制在实现其合理化方面有不同的作用。
4.合理性和合法性是个复杂的矛盾体，两者之间和两者内部都存在着各种各样的张力。比如，具有合理性的未必具有合法性，而具有合法性的则未必具有合理性。还有形式合法性和实质合法性的张力，目的合理性和手段合理性的张力，不同主体之间目的合理性的张力等等。
二、公共决策体制的类型
（一）公共决策体制的类型
公共决策体制可以用不同的标准和方法去划分。
按照参与决策的人数多少，可以分为一人决策体制（独裁）、集体决策体制和民主决策体制（全民决策）
按照决策权集中的程度，可以分为集中决策体制（集中制或集权制）和分权决策体制（分权制）
按照参与决策的机构的多少，可以分为单一的决策体制和复合的决策体制
常见的是按照政治体制的划分方法来划分：
（二）议会制公共决策体制中的主要关系
1.总统议会制决策权力分布图
2.内阁议会制决策权力分布图
3.委员会议会制决策权力分布图
（三）独裁制决策体制中的主要关系
1. 法西斯体制决策权力分布图
2. 军事独裁体制决策权力分布图
3.君主制决策权力分布图
（四）政教合一制决策体制中的主要关系
1.君主制政教合一体制决策权力分布图（沙特阿拉伯）
2.共和制政教合一体制决策权力分布图（伊朗）
（五）人民代表大会制决策体制的主要关系
三、如何评价中国的公共决策体制
（一）从合理性的角度看中国的公共决策体制
由于较少受利益集团的控制，加上注意发挥智囊团和集体决策的作用，所以目的合理性和手段和理性的程度相对较高。
（二）从合法性的角度看中国的公共决策体制
由于有较好的政绩，所以实质合法性的程度相对较高；不过由于民主机制不完善，所以形式合法性的程度相对较低。
（三）如何看待作为形式合法性的民主投票机制
作为公共选择（或社会选择）的决策形式，投票有各种各样的规则形式：
（1）全体一致规则；
（2）绝对多数规则；
（3）过半数规则；
（4）相对多数规则；
（5）其他各种变异形式（淘汰投票、赞成投票、博尔达计数<偏好投票>等等）
民主投票对保障形式合法性有积极意义，但也有局限。
投票是民主的基本形式，少数服从多数是民主的基本原则。但多数票规则往往导致投票的悖论。这就是“阿罗悖论”。（阿罗是1972年诺贝尔经济学奖的得主，主要贡献就是发现了投票悖论。他的结论被称为“一般可能性定理”。这个结论就是：“如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广泛的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。”）这也被称为“阿罗不可能定理”。该定理显示了合法性与合理性的冲突（二者兼得的不可能性）。
阿罗的投票悖论(the voting paradox)
在多数票规则下，如果每个人均按照他的偏好来投票，其结果是：
结果的悖论：x >y >z >x
（四）几点思考
任何体制都是有利有弊的，没有放之四海而皆好的体制。
同样的体制在不同的环境条件下其效果（利弊）是不同的。
不同的环境条件下或不同的发展阶段中，由于社会的需要不同，因而需要不同的体制。
任何体制都应该是发展的，随着社会发展阶段的变化，其体制也应该发生变化。
中国现有的公共决策体制基本适应当前的社会状况。它较好地发挥了政治精英和知识精英的作用，所以科学性程度较高；但由于缺乏完善的民主表达机制，所以形式合法性程度较低。今后的改革应在保持精英作用的前提下，加强民主表达机制的建设。
小结：
1.公共决策体制是拥有决策权力的公共权力机构与社会之间的关系以及这些权力机构之间关系的总和。其构成的核心要素是：机构、职位、职权、结构、程序与规则。
2.公共决策体制的功能包含两个方面：公共政策的合理化——实现合理性的过程（包括目的合理性和手段合理性），公共政策的合法化——实现合法性的过程（形式合法性和实质合法性）。
3.现代公共决策体制的主要类型有：议会制决策体制、独裁制决策体制、政教合一制决策体制、人民代表大会制决策体制。
4.任何体制都是有利有弊的，没有放之四海而皆好的体制。同样的体制在不同的环境条件下其效果（利弊）是不同的。不同的环境条件下或不同的发展阶段中，由于社会的需要不同，因而需要不同的体制。任何体制都应该是发展的，随着社会发展阶段的变化，其体制也应该发生变化。
5.中国现有的公共决策体制基本适应当前的社会状况。它较好地发挥了政治精英和知识精英的作用，所以科学性程度较高；但由于缺乏完善的民主表达机制，所以形式合法性程度较低。今后的改革应在保持精英作用的前提下，加强民主表达机制的建设。
第二部分
第四讲政策问题的构建
一、政策议程
（一）什么是政策议程
科布和爱德尔：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。”
张金马：政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程。
我认为：政策议程是将社会问题提上决策机构的议事日程并进行政策问题构建、方案拟定、审议和选择的过程。这就是说，政策议程应包含五个环节：政策问题的构建；政策目标的选择；政策方案的设计；政策方案的论证；政策方案的选定。也就是说，政策议程就是政策制定过程。
政策议程图示：
（二）推动社会问题进入政策议程的主体
1.政治领袖
2.政治组织（政党）
3.立法议员
4.行政官员
5.利益集团
6.专家学者
7.舆论媒体
8.一般公众
（三）社会问题进入政策议程的方式
1. 社会中部分团体或个人积极主动地推动问题进入议程，政府只是有限地介入。这种推动活动可以是通过媒体制造舆论、通过院外活动进行游说，也可以是和平情愿、游行示威、罢工罢市、暴力反抗等行为。要求解决的问题无非是以下几种：（1）他们的利益受到严重侵犯或威胁的问题；（2）他们认为需要增进的某种利益问题；（3）他们认为政府行为对国家利益有重大损害的问题。
政府为什么会有限介入，原因大体有几点：（1）政府基本不知道这些问题的存在。（2）政府知道问题的存在但没有权力处理。（3）政府知道问题的存在，也有权处理，但却无能力处理。（4）政府知道问题的存在，也有权力和能力处理，但是不能马上列入政府的议事日程。因为，这里有个轻重缓急的问题。
2. 政府主动发现问题并推动这些问题进入议程，社会团体或个人只是有限地介入。政府主动推动进入议程的社会问题主要是以下几类问题：
（1）带有全局性的问题。社会团体一般关注局部问题或团体利益较多，政府会更多从整体利益的角度考虑问题。比如国家安全问题、国防问题、外交问题、环境问题、经济发展问题等。
（2）无力表达意愿的社会弱势群体关注的问题。无论一个社会有多么民主，由于社会利益表达机制总是不完善的，所以总有一些社会的弱势群体，由于资源有限其诉求无法得到有效的表达。政府的政策制定者有可能会主动地或偶然地发现这些问题，从而把它纳入政策议程。（3）国家或社会发展中的长远问题。比如，发展目标，发展战略等。
（4）政府从自身利益的角度主动提出和发现的问题。这里的政府自身利益不仅仅是或主要不是政府官员的个人物质福利，而是政府为了继续执政或官员的升迁而需要的政绩、良好形象等。如政绩工程。
3. 政府与社会团体或个人都主动推动问题进入议程。把社会问题变为政策问题，常常是政府和社会团体共同作用的结果，但这里也有三种情况：
（1）政府希望解决的问题和公众要求解决的问题完全一致或基本一致。这就能够较顺利地进入政策议程。这类问题多是突发事件引发的严重的社会问题，对这些问题的解决没有太大的分歧。如突发性的大规模环境污染事件，公共卫生事件，重大的交通事故，重大的自然灾害、突发的国际事件（能源危机、金融危机、国际冲突）等。
（2）政府希望解决的问题和公众要求解决的问题完全相反或基本相反。这就会产生冲突。直至群众反抗和政府镇压。
（3）政府希望解决的问题和公众要求解决的问题，在许多情况下既有共同的一面，又有分歧的一面。这种认识上的差别也会产生矛盾和冲突。这就需要，沟通、交流、教育、宣传、协商等办法来解决。
◆从这里我们可以看到发挥自下而上、自上而下两个积极性的必要性。
二、公共政策问题的特征与类型
（一）政策问题的含义
?安德森：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境，这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。寻求援助或补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。
?邓恩：政策问题是还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需求、价值或改进的机会。?张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。
?林水波：所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的属其权限范围内的事务，且有采取行动，加以解决的必要者。
?我认为：政策问题就是社会成员向政府提出要求解决、或政府自身认为应当解决并被纳入政策议程的社会问题。社会问题非常多，不是所有的社会问题都能够进入政府的视野，或都能够被政府所解决；只有通过社会成员或社会政治团体向政策制定者提出解决的要求，而政策制定者认为应该并能够解决，或者这些问题被政策制定者意识到需要解决，并从而纳入到了政策议程，社会问题才能转变为政策问题。
◆从上述定义可以看出，政策问题包含以下几层含义：
（1）政策问题的前提是社会问题的客观存在（社会问题本身也是社会学中的一个分支学科）；（2）社会问题被反映到政策制定者那里；（哪些社会问题能够被反映到决策者那里，一方面与政治体制有关，另一方面与社会利益集团的组织能力和组织程度有关。这就是我们过去常说的下情上达的问题，这是既关键又复杂的问题）；
（3）这些问题被决策者认定应该并能够解决；（这一方面取决于决策者的价值取向、目标追求和对各种利益——包括自身利益和国家利益的认知与权衡，另一方面又取决于现实社会条件对问题解决的约束程度）
（4）这些问题的解决被纳入到政策制定的议程中。（决策者不只是一个人，也不只是一个机构，如有其他人或机构反对，即使应该并能够解决也不一定能纳入政策制定的议程中。这是一个各种力量和利益的博弈过程。）
（二）政策问题的特征
1.关联性：指的是政策问题之间相互联系、相互影响的性质。这使得相关的政策问题构成了一个有机的政策问题系统。比如矿山安全问题。政策问题的关联性意味着：
（1）每一个政策问题都是在特定问题背景下形成的。同样的问题，由于背景不同，解决的方法也会有差异。如失业问题。
（2）每一个政策问题的存在与解决都可能会对其他政策问题产生积极的或消极的影响。因此，我们解决任何政策问题都要考虑它对其他政策问题解决的影响。如社会公平问题。（3）每一个政策问题的存在和解决都可能依赖于其他政策问题的存在与解决。因此，解决任何政策问题都可能需要通过解决其它相关问题来配套。如：中国的学术和科技落后问题。
2.主观性：指的是人们（包括决策者和社会成员）的价值观念、认知水平等主观因素对政策问题构建的重要影响。如：分配不公问题。政策问题的主观性意味着：
（1）政策问题在很大程度上是一个选择问题。因此，如何选择好政策问题，对能否制定正确的政策非常关键。
（2）政策制定者的价值观念（主观偏好）和认知水平对政策问题的选择或构建起着重要的作用。因此，执政者能否树立与国家和人民利益相一致的价值观念，能否具备认清国家利益的能力，是政策问题选择是否合理的关键。
（3）价值观念和认知能力不同的执政者，在政策问题的构建上会有不同的结果。这实际说明了政策问题的人为性。
3.动态性：指政策问题随社会问题的变化和政策制定者的变化而变化的性质。如：中国近年的和谐社会建设问题。政策问题的动态性意味着：
（1）在不同的社会发展阶段，政策问题的重点是不同的，也即不同的政策问题在不同时期的轻重缓急程度是不同的。因而，我们不能奢望所有问题都能同时解决。如经济改革和政治改革的关系问题。
（2）许多政策问题的解决是一个过程，只有在条件成熟时才能解决。如腐败问题。
（3）执政者对政策问题的认识如果不能随政策问题轻重缓急的变化而变化，就会使他们的政策制定与社会发展的要求相背离，从而会给社会带来灾难或危害。如建国后从革命到建设的政策转型问题。所以，正确地构建政策问题，比正确地解决政策问题更重要，也更困难。“正确地提出问题，就是解决问题的一半。”
4.争议性：这里指的是面对同样的政策问题人们在认识上会存在很大的分歧。美国学者邓恩在《公共政策分析导论》中曾举了环境污染的例子：对于是什么原因造成了环境污染，人们可能有以下观点：
a.污染是资本主义的必然结果。在资本主义经济制度中，企业主总是要力求维持和增加利润。因此，对环境的适度损害是资本主义经济的必要代价。