政治与法律之间

硕士学位论文

题目政治与法律之间

姓名胡桂芳

学科、专业宪法学与行政法学

指导教师孙笑侠教授

所在学院法学院

提交日期二○○二年三月

TOPIC：BETWEEN POLITICS AND LAW

题目：政治与法律之间

AUTHOR：HU－GUIFANG

作者：胡桂芳

SUPERVISOR：SUN－XIAOXIA

导师：孙笑侠教授

MAJOR：THEORY OF CONSTITUTIONAL LAW AND

ADMINISTRATIVE LAW

专业：宪法学与行政法学

LAW SCHOOL OF ZHEJIANG UNIVERSITY

浙江大学·法学院

二○○○二年三月

内容提要

政治法作为政治与法律之间的一种联系，早就在古希腊罗马思想家们关于城邦、政制的思想中酝酿，雅典的民主政制是实践中一个典型的例子；近代启蒙思想家们则第一次运用“政治法”这一概念分析和解释国家与人民之间的关系，并把它与刑法、民法等区别开来，而近代西方代议制民主的兴起和成文宪法的诞生是这一思想得以延续的社会基础和现实载体。二战后公民权利的迅速增长和政治法治化的广泛讨论，需要我们从法治和制度建构的角度重新认识政治法。

从法理上来说，政治法是以政治关系为调整对象，以政治权力与政治权利为核心而建构起来的法律部门；在实践中，不同层级的政治法律规范构成了政治法的规范体系。与其他部门法一样，政治法采取了规范、程序与制裁这三种基本的法律调整方法，但相对于其他部门法而言，它的规范多是授权性的，它的程序具有广泛的参与性，它的制裁重在惩戒。在以一个宪法为纲的法律体系之中，政治法是一个不同于宪法的，由不同层级的政治法律规范组成的公法法律部门。

ABSTRACT

As a combination between politics and law, the concept of political law had been brewed in the idea of polis and constitution in the ancient Greece and Rome, when Athens’s constitution was a typical example. It was the first time that the neoteric illuminative ideologists used “political law” to analyze and explain the relationship between nation and its people, and distinguished it from criminal law and civil law; moreover, the rise of neoteric representative democracy and the naissance of neoteric constitution was the social base and practical carrier of political law. With rapidly increase of citizen’s rights after t he Second World War and widely discussion of politics’ regularization recently, it is necessary for us to take political law into account again from the point of view of rule of law and institution establishment.

From the viewpoint of jurisprudence, political law is an independence law department regulating political relations and established on the basis of political power and political right, and consisted of different levels political rules. As other law department, political law adopt three means of regulation, that is, norm, procedure and punishment; however, its major norms are strictly accredited; its procedures are widely attended; its punishments are political chastised. To sum up, political law is a public law department different from constitutional law, and constituted of different political norms in the law system based on constitutional law.

目录

引言 (1)

一、政治与法律之间——政治法思想的演变 (3)

（一）城邦与政制 (3)

（二）近代政治法思想的萌芽及通过宪政实践的延续 (4)

（三）公民权利的迅速增长和政治法治化的思考 (7)

二、政治关系——政治法的调整对象 (10)

（一）政治与政治关系 (10)

（二）政治关系的特点 (11)

（三）政治权力与政治权利及其基本型态 (15)

三、规范、程序与制裁——政治法的调整方法 (23)

（一）规范：严格授权性 (23)

（二）程序：广泛参与性 (25)

（三）制裁：政治惩戒性 (26)

四、困境与出路——政治法的体系归属 (30)

（一）政治法与宪法 (30)

（二）政治法与公法 (33)

（三）政治法与部门法 (35)

结语 (38)

附图 (39)

主要参考文献 (40)

主要科研成果 (42)

后记 (43)

政治法序论

序论

引言

从起源上来看，政治法是一种与民主政治及其制度实践紧密联系的法律观念。有关政治法的思想，早在古希腊罗马时期就在关于城邦、政制的思想中酝酿。近代启蒙思想家及其先驱者们则开始正式运用政治法概念解释统治者与被统治者、国家与人民之间的关系，并通过近代西方轰轰烈烈的宪政实践而得以延续。二战后权力的社会化和公民权利的迅速增长、1以及“新公法运动”2的形成等一系列关乎法律与政治之间的大讨论，引起了人们对政治法治化的重新思考。我国社会主义民主政治的完善和建设法治国家的理想，需要为公民政治权利的实现提供更健全的法律保障，为政治主体的行为提供更有力的法律约束。政治法部门的确立正是这一思想演变的结果和合乎时代潮流的积极回应。

在我国社会主义民主政治条件下，政治关系是指政治主体与公民在权力的形成、分配、监督和相互制约的过程中形成的各种社会关系的总和。它是一种在社会主义民主政治基础上形成的社会关系；一种围绕权力的形成、分配、监督和制约而展开的关系；一种政治主体之间、以及政治主体与公民之间的相互关系；从法学的角度来分析，它是一种政治权力与政治权力、政治权力与政治权利之间的双向关系。政治法正是以政治关系为调整对象，以政治权力与政治权利为核心而建构起来的法律部门。

规范、程序与制裁是现代法律三种最基本的调整方法，但它们作用于一定社会关系的方式却有显著的区别，其中规范着重于事前的指引和约束，程序着重于事中的交涉和沟通，制裁着重于事后的追究和惩罚。同时这三种调整方法又会因调整对象的不同而在不同的部门法中显示不同的特点。如：民法的调整方法以自治性调节为主，它的规范多是任意性的，它的程序是可选择的，它的制裁重在补偿；刑法的调整方法以强制性为特征，它的规范多是禁止性的，它的程序是严格法定的，它的制裁重在惩罚。与这些部门法一样，政治法采取的是规范、程序与制裁这三种基本的调整方法，但相对于其他部门法而言，政治法的调整方法是制约与沟通双向性的，它的规范多是授权性的，它的程序具有广泛的参与性，它的制裁重在惩戒。

法律科学的自治性，要求它有一个和谐一致的体系。3这个体系，在法治社会，主要由以公法、私法、社会法组成的宪法宏观体系、以部门法组成的中观体系、以具体法律法规组成的微观体系构成。其中宪法从大原则上调整着权利－权利、权力－权利、权力－权力三种基本的关系，总领公法、私法、社会法，成为整个法律体系的基础。在这样一个以宪法为纲的法律体系之中，政治

1参见郭道晖：《权力的社会化与多元化》，载《法学研究》2001年第1期。

2参见沈岿译评：《二十世纪美国法律思潮与新公法运动》，中评网(https://www.360docs.net/doc/7d2420995.html,)首发。

3参见[美]E·博登海默著，邓正来译：《法理学、法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，

法是一个不同于宪法的，由不同层级的政治法律规范组成的公法法律部门。

为此，我的思考将沿着以下四个相互关联的方面行进：（1）从历史的角度追索政治法思想的演变历程；（2）从法理的角度论述确立政治法部门的理论基础；（3）从法律体系的角度阐明政治法的地位和归属；（4）从宪政和法治的角度点明确立政治法部门的深远意义。

一、政治与法律之间——政治法思想的演变

?城邦与政制

?近代政治法思想的萌芽及通过宪政实践的延续

?公民权利的迅速增长和政治法治化的思考

在国家和社会变迁的过程中，政治和法律的演进有着某种紧密的联系。它们总是在一套相同的话语系统中被定义或定义。从起源上来看，政治法作为一种与民主政治紧密相连的法律观念，早就在古希腊罗马时期关于城邦和政制的思想中酝酿。此后，随着国家权力从无限走向有限，以及公民权利从争取财产权发展到经济社会权再到政治参与权的运动。政治法一直在关于宪法与宪政的思想和实践中延续。二战后权力的社会化、民主法治的进步和当代“新公法运动”的兴起，引发了关于政治法治化的广泛讨论。正是在这一背景下，法治政治的观念在我国悄然升温，并主张确立政治法部门。

a)城邦与政制

“同每一种社会现象一样，法律也处于持续的变迁之中；实际上，任何一种对法律进行的科学研究都必然涉及到法律制度演进的分析。”4政治法作为一种与民主政治紧密相连的法律观念，最早可以在古希腊罗马时期关于城邦和政制的思想中发现其轨迹。城邦，英文“polis”，是“政治”（politics）一词的祖先；政制，英文“constitution”,是现代“宪法”或“宪政”一词的最早含义，有的也译为政体或宪法。亚里士多德在其《政治学》一书中开篇关于城邦的阐述是这样的：

“我们见到每一个城邦（城市）各是某一种类的社会团体，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业——所有人类的每一种作为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果。既然一切社会团体都以善业为目的，那么我们也可以说社会团体中最高而包含最广的一种，它所求的善业也一定是最高而最广的；这种至高而广涵的社会团体就是所谓‘城邦’，即政治社团（城市社团）。”5

可以看出，亚里士多德理解的城邦有三层含义：（1）城邦是政治社团；（2）城邦以善业为目的；（3）城邦以正义为原则。6而他关于政制的解释是：政体（宪法）为城邦一切组织的依据，其中尤其着重于政治所由以决定的“最高治权”的组织。这里的“最高治权”就是通常所说的雅典的公民大会，也称“阿瑞奥珀戈斯会议”，是雅典民主时期公民参与讨论政治，选举执政官，决定城邦其他重要事项的机构。7

为了更好地描述城邦和阐述城邦的这些原则，亚里士多德在其《雅典政制》一书中曾经研究过一百五十多个希腊城邦的政制。他指出：“德拉科以前的古代宪法，官吏任用以门第和财富为准，在群众眼中，宪法上最残酷和苛虐的部份是他们的奴隶地位；当然，他们对于每一件别的事也一样不满，因为他

4[法]莱昂·逖骥著，郑戈/冷静译：《公法的变迁法律与国家》，辽海出版社、春风文艺出版社1999

年版，第7页。

5[古希腊]亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1997年版，第3页。

6参见[古希腊]亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1997年版，第9页以下。

们觉得他们自己实际上什么都没参与。”8他认为，争取参与政治是雅典民主改革的目标，雅典所经历的十一次民主和宪法改革，人民大众的权力就一直在增长。9其中梭伦改革（前594年）和克里斯梯尼改革（前503年）在雅典民主改革历史上具有特别重要的意义。梭伦创立了四百人会议，后来克里斯梯尼创立了五百人会议。虽然雅典的“民主事实”很快因伯罗奔尼撒战争（前431年～前404年）的爆发而卷入废墟。但这些“民主事实”，以及古希腊罗马思想家们特别是亚里士多德关于城邦、政制的潜心研究和精致阐述给后人留下了宝贵的思想遗产，就其政治法思想而言，主要包括两点：一是关于城邦的讨论，实际上是关于公民参与政治这一民主政治永恒主题的最早思考；二是关于政制的讨论，产生了古老的“宪法”概念，它是规定国家政权的基本结构和权限，统治者人数的多寡，以及公民在城邦中的法律地位的根本法，是国家政治生活的基本框架。10

（二）近代政治法思想的萌芽及通过宪政实践的延续

在封建社会向资本主义社会过渡的过程中，近代早期的法律思想家和启蒙思想家们开始正式运用“政治法”这一概念来分析统治者与被统治者、国家与人民之间的关系。第一个提出政治法概念的思想家是格劳秀斯（Hugo Grotius,1583～1645年）。它首次把实在法分为政治法、民法和刑法。他认为政治法是由国家制定对全体人民或大多数人有约束力的法律。11此后，启蒙思想家们沿用了这一概念，孟德斯鸠（Baron de Modesquieu，1689～1755年）认为：人为法可分为国际法、政治法和民法。他说：“作为这个大行星上的居民，不同人民之间的关系上是有法律的，这就是国际法。社会是应该加以维持的；作为社会的生活者，人类在治者与被治者的关系上是有法律的，这就是政治法。此外，人类在一切公民间的关系上也有法律，这就是民法。”他认为政治法是“政治国家”的法律，是组成政体的政治法规，是由政体的性质直接引申出来的法律，而政体（政府）应以政治法为依据。政治法的目的是使人获得自由。12卢梭（J.J.Rouseeau，1712～1778年）则认为：政治法是指调节全体对全体的关系或者说主权者对国家的关系的法律，其基本内容包括主权者与统治者的关系；统治者权力的范围和界限等。“为了规划全体的秩序，或者说为了赋予公共事物以最好的可能形式，就需要考虑各种不同的关系。首先是整个共同体对于自身所起的作用，也就是全体对全体的比率，或者说主权者对国家的比率。……规定这种比率的法律就叫政治法；并且如果这种法律是明智的话，我们也不无理由地称之为根本法。“13

值得总结的是，这些关于政治法的观点主要有两点认识：一是“政治法”的概念，它是规定统治者与被统治者之间或国家与人民之间关系的法律，这就为近代宪法的诞生和宪政的实践提供了思想原料；二是在法律的分类上，政治法是与刑法、民法、国际法等相区别的法律，因而是一个相对独立的法律部门。

8[古希腊]亚里士多德著，日知、力野译：《雅典政制》，商务印书馆1999年版，第5页。

9参见[古希腊]亚里士多德著，日知、力野译：《雅典政制》，商务印书馆1999年版，第45－46页。

10参见何勤华《西方法学史》，中国政法大学出版社1996年版，第20－21页；张乃根：《西方法哲学史纲》，中国政法大学出版社1997年版，第44页。

11周叶中：《论宪法学学科的几个问题》，载《珞珈法学论坛》（第一卷），第14页。

12[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1997年版，第5-7页。

宪政是近代资产阶级革命的产物，它的主要目标就是以法律约束和限制国家权力；其最精致的表述归功于近代资产阶级启蒙思想家及其追随者们。从古代雅典以来的关于“政制”的讨论在资本主义迅速成长和资产阶级革命热情的冲击下，变得更加现实、具体和目标鲜明，那就是要推翻各种形式的专制政治，建立分权、制衡、民主的有限政治。我们依然清晰地记得洛克关于政府与自由的辨证理解；卢梭对于人民主权的极力推崇；孟德斯鸠关于三权分立的经典阐述；14美国宪法之父们关于分权制衡的激烈辩论；……。而这一时期关于“法治”最多的讨论也就是规定这些政制原则和制度的宪法。

这种关于宪法的思想是前述政治法律家们关于政治法思想的延续。只是这种讨论有了更加坚实的有限政治基础，特别是在美国1787年宪法诞生之后，这种讨论就更加密切地与现实的政制联系起来了。在18世纪的博林布鲁克（Bolingbroke）第一次提出现代意义的宪法概念以前，政治法是以根本法的思想出现的，如卢梭就明确地称其政治法为根本法。博林布鲁克认为：“关于宪法，恰当而确切地讲，我们意指的是那些出于某些固定的理性原则和为了达到某些确定的公益目标而制定的法律条文、制度和惯例的总和；而正是这些构成了总的体制。”15而关于这一概念的确切含义实际上只是在1776-1787年间的美国才真正获得。它既有来自英国“法律至上”和“有限政府”的思想根源，然后又汇入法国与人民主权思想汇合。因此，宪法是随着专制主义时代的衰落，人们开始寻找的一个词汇，以表示用以控制国家权力之运作的种种技术，它意味着一个政治社会的框架，它通过并依据法律组织起来，其目的是为了制约绝对权力。16成文宪法则是通过明确的规则来限制各种统治机构的权力，进而用立宪政体取代专制主义的根本法。17宪政即是这样一种政制：即将成立的政府要受到宪法的制约，而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制。18

然而在一定程度上，一个国家的政治气候和传统决定一个国家法律的运作。19英、美、法、德等国不同的革命历程和思想支持，又使它们共同追求的宪政在各自的发展道路上显示了不同的特征。简单地说，英国是从法律方面看待宪政的典型；美国是从政治方面看待宪政的典型；法国是从人民主权方面看待宪政的典型；德国是从经济社会方面看待宪政的典型。

在英国，宪法的“法律化”始于布莱克斯通关于“议会主权”的积极鼓吹，戴雪则是将司法方法应用于英国公法研究的第一人，至詹宁斯而有关于“法与宪法”关系的直接表述。布莱克斯通认为“在法律的制定、认可、扩充、限定、废止、撤销、恢复和解释方面，议会具有最高的、不受约束的权威”，在他看来，整个王国的法律结构体系完全控制在议会手中，因此议会制

14[法]孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上），商务印书馆1997年版，第151-152页。

15转引自[美]路易斯·亨金著，邓正来译：《宪政·民主·对外事务》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第7-8页。

16《什么是宪法》，选自[意]萨托利，《“宪政”疏议》，晓龙译，《公共论丛――市场逻辑与国家观念》，https://www.360docs.net/doc/7d2420995.html,/stlxf.htm，2001/6/20。

17[英]W·Ivor·詹宁斯著，龚祥瑞、侯健译：《法与宪法》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第34页。

18[美]路易斯·亨金著，邓正来译：《宪政·民主·对外事务》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第9页。

定的宪法性法律与一般的议会立法无异。20戴雪认为英国的宪法“来自其他英格兰的法律所同出的地方”，21詹宁斯认为：“对我们而言，不能存在不属于通常法律的特别规则：宪法性法律是通常法律的一部分。”22于是，议会立法、判例法、或从司法判决推断出的法律、“有关议会的法律和习惯”、宪法惯例等全成了英国宪法的渊源。美国宪法的“政治化”则与汉密尔顿等联邦党人的宪政观念紧密相连。他们要求制定一部新宪法的目的是要通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，而不是靠机遇和强力来决定他们的政治组织。23这也是美国1787年宪法除第七条是关于本宪法生效的规定外，其余6条规定均是涉及国家政制的规定。法国人民则为了争取实现人民主权思想的宪法奋斗了一个半多世纪，从1789－1959年间，法国经历了四次王朝、五次共和，并先后采纳过不下15部宪法，这些经历使现行的法国宪法更多地规定了人民的自由和权利及其基本原则。德国是一个后起的资本主义国家，发展经济一直是德国追赶其他资本主义国家的关键，从1919年德国魏玛宪法首先规定人们的经济社会权利开始，德国宪政就一直保持了这种传统。

难怪新宪政论者感叹说，“法国是一片土地，英国是一群人民，美国是一种心悦诚服。”24由此而有了普通宪法、民主宪法、政治宪法、经济宪法等诸种不同的称谓，这时的宪政早已脱离它们的理论形态，进入丰富的实践层面。如果像先代思想家们设想的一样政治法就是根本法，那么我们不无理由地可以将宪法称作政治法。但如果也如先代思想家们构想的一样政治法是规定国家政制的法律，那么宪法在西方三个多世纪以来的发展表明，它不仅仅是政治法。“政治法”消失了吗，还是以另一种形式存在并继续发展着？我们不得而知，但“先前世纪的那些问题仍然是今天的问题；尽管语境有所不同，问题的维度也有变化，但制度思想中呈现出来的最突出的方面却是政治思想的连续性以及政治人之需求的连续性。”25二十世纪后半叶政治和法律生活的新变化让我们重新发现了它，也需要我们重新认识它。

（三）公民权利的迅速增长与政治法治化的思考

二战后权力的社会化和行为主义政治理论的兴起引起了宪政领域新的思考。权力的社会化是指强大的国家权力逐渐弱化，弱小的公民权利逐渐增长的过程，它主要表现为各种社会权力的增长。社会权力是一种介于国家权力和公民权利之间的公共力量。它具有权力和权利的双重属性。这正好让它担当起了在政治国家与市民社会、国家权力与公民权利之间进行交涉、沟通的媒介，既为有限干预的市场经济设置了障碍，也为公民参与政治生活提供了多种渠道。因此，权力的社会化和多元化成为二十世纪中期以来人类进步运动的一部分。26表现在社会政治领域，就是政党、社团、新闻媒体、独立管制机构等权力的

20参见[美]爱德华·S·考文著，强世功译：《美国宪法的“高级法”背景》，生活·读书·新知三联书

店1996年版，第89－91页。

21[英]戴雪著，雷宾南译：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版，第111页。

22[英]W·Ivor·詹宁斯著，龚祥瑞、侯健译：《法与宪法》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第53页。

23参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如等译：《联邦党人文集》，商务印书馆1997年版，第3页。

24[美]斯蒂芬·L·埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦编，周叶谦译：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第253页。

25[英]M·J·C·维尔著，苏力译：《宪政与分权》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第2-3页。

增长；表现在法律方面，就是授权法、社团组织法、社团活动法、公民政治参与法的增多，以及国家机关权限、活动程序的进一步规范化。

行为主义政治理论是二十世纪中期兴起的一股新思潮，它的主要代表人物是罗伯特·达尔，行为主义政治理论重视对政治过程的研究，重视各种社会变量，包括政党、社团、新闻媒体等，对政治的参与和影响，以及各种利益和力量之间的协调。27虽然，行为主义政治理论在当时及以后均遭到过激烈的攻击，但它激起了法学家们对表现为过程的法律程序的研究，以及对民主理论和政治法治化的思考。

二十世纪末，在美国宪法诞生二百周年之际，美国学者们通过追忆和反思他们古老而时新的宪法及其思想渊源，发现了一个“制定者们失去的世界”：的确，现行的美国宪法依然是二百年前的那部宪法，但它显然又不是那部宪法。28他们主张以面向社会为根基，建构一种新型的宪政制度。这种新型的宪政理想强调控制权力和协调权力有效运转的统一；他们既反对那种宪政的目标仅仅在于通过限制政府的作用和权力来保护个人自由的观点，也反对那种牺牲个人自由来保卫民主的观点；他们主张现在的宪政是“一个对政府活动施加有效规范化约束的制度化体系”；一种既关注经济效率和民主管理，又注重环境保护的生态平衡的政治；它通过两种方式对多元化社会权力进行限制：一是相反的权力的制约；二是不偏不倚的标准和规则的限制（原则和法治）；同时又通过多种方式对权力进行协调，其中最重要的一步就是对国家的制度和功能加以更广泛的法典化。29

西方世界值得注意的又一思潮就是二十世纪七、八十年代在美国法律界兴起的“新公法运动”（ New Public Law Movement）。新公法运动的倡导者认为，人民的选择内成于政治和法律程序之中，因而法律必须对社会不公正担负某种责任，必须改变产生社会不公正的社会条件以及对不公正的容忍态度。因而，法律程序理论所支持的法院拒绝解决政治性问题是不负责任的。新公法的明显特征是以宽容、开放、实际的态度对待政治、经济、文化的多样性，对待法律价值的冲突和协调，广泛汲取哲学、经济学、政治学及其它人文和社会科学的研究成果，以实现法律权威的再塑和信任危机的结束。30新公法运动对法律作用于政治的能力提出了更高的要求，为此必须建立规范化的政治程序和法律程序，以更好地实现法律对于政治的积极功能。

在我国，社会主义市场经济的迅速发展和社会主义民主政治的日益完善，特别是社会主义法治建设的全面展开，引发了学者们关于“政治法”与政治参与法治化的思考。1994年张文显教授在《建立社会主义民主政治的法律体系——政治法应是一个独立的法律部门》一文中首次提出了在我国确立政治法部门的观点，认为政治法是调整政治关系和政治行为的法，是民主政治的必然要求，主张政治法成为一个独立的法律部门，它由政治主体法、政治关系法、政

27[英]M·J·C·维尔著，苏力译：《宪政与分权》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第279页以下。

28[英]M·J·C·维尔著，苏力译：《宪政与分权》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第298－299。

29[美]斯蒂芬·L·埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦编，周叶谦译：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第102、114、109页。

30参见沈岿译评：《二十世纪美国法律思潮与新公法运动》，https://www.360docs.net/doc/7d2420995.html,/shenkuixingongfa.htm

治行为（活动）法、政治程序法等组成。31此后，孙笑侠教授著的《法的现象与观念》一书，以及他主编的《法理学》教材均采用了政治法的观点，认为政治法是调整政治关系的法律规范的总和，它包括组织法、选举法、中央与地方关系法、立法决策法、监督法、国籍法和公民基本权利法、军事法等32。1998年学者刘胜题在《关于公民参政的“政治法”思考》一文中认为政治法是规范选举、监督、罢免等政治参与方式的法，是政治参与方式的制度化保障，违反政治法的行为必须承担政治法律责任，包括政治惩戒、强行辞职、撤职、弹劾、罢免、剥夺政治权利等。33目前学界一种颇具代表性的观点是：我国法律体系应由以政治法为代表的公法、以民商法为代表的私法和以经济法为代表的社会法三个部类组成。34此外，随着我国依法治国方略的提出和法治建设步伐的加快，学者们开始从政治学的和法学的角度思考法治政治以及政治法治化的问题，35从而在更广泛的层面上把社会主义民主政治与法治联系起来，并潜在地与世界政治法治化的思想潮流相一致。更重要的是在我国，政治法不仅有独特的调整对象和调整方法，而且有现实的规范载体和适宜的体系空间，政治法应当确立为一个独立的法律部门。

31参见张文显：《建立社会主义民主政治的法律体系——政治法应成为一个独立的法律部门》，载《法学研究》1994年第5期。

32参见孙笑侠：《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第108页；孙笑侠主编：《法理学》，中国政法大学出版社1996年版，第64－65页。

33参见刘胜题：《关于公民参政的“政治法”思考》，载《法制与经济》1998年第5期。

34参见张少瑜整理：我国法律体系的建构与完善——依法治国与法律体系建构研讨会综述，

http//https://www.360docs.net/doc/7d2420995.html,：中国社会科学院——学术动态（2001年3月31日）。

35参见范进学：《论法治政治》，载《法律科学》1999年第6期；吴文勤：《论政治法治化下的政治参与——兼论我国政治体制改革的渐进模式》，载《政治与法律》1999年第3期。杨亚佳、陈晓玉：《论中国

二、政治关系——政治法的调整对象

?政治与政治关系

?政治关系的特点

?政治权力与政治权利

政治法部门的确立还需要足够的法理支持才能为人们所认同。在法理上，划分部门法有两个基本的标准：一是根据部门法的调整对象，也即部门法所调整的社会关系；二是部门法的调整方法，也即部门法作用于其调整对象的途径、手段和方式。这种双重标准的存在也是造成我国部门法划分混乱和法律体系残缺的重要原因。36笔者认为，一个法律部门确立的基本前提是看它是否有独特的调整对象，这是本节探讨的重点，然后才能考察它独特的调整方法，笔者将在下一节论述。

关于政治法的调整对象，国内主要有两种不同的观点，第一种认为政治法的调整对象是政治关系和政治行为；37第二种观点认为政治法的调整对象是政治参与。38一般来说，行为是动态的关系，第一种观点将政治关系和政治行为一同纳入政治法的调整对象，不无重复之嫌。另外，政治参与只是政治行为的一种，同样，在政治参与过程中所形成的社会关系也只是政治关系的一种，把政治参与列为政治法的调整对象，难免以偏概全。因此，正确的表述应是：政治法是以政治关系为调整对象的法律部门。但社会关系复杂多样，法律也并非万能，正如其他部门法一样，政治法所调整的政治关系是一个逐步展开的过程。这就需要我们对作为政治法调整对象的政治关系作出必要的分析和界定。

（一）政治与政治关系

“政治”是政治关系的限定词，不理解“政治”的涵义也就无法理解政治关系。“政治”一词的英文是Politics，源自Polis（城邦），意即“治理国家的理论和实践”。但在政治学中，学者们对政治的解释多种多样。政治学的始祖亚里士多德在其《政治学》一书里虽然没有对政治下一个精确的定义。但他在文中多次提到“治理”、“治权”、“主治政权”、“统治”等词，综观全书我们可以看出，在亚里士多德那里，政治意即治理城邦的实践和活动。又一位对政治作出经典定义的学者是美国学者古德诺，他在《政治与行政》一书中写道：“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，39从而把政治与行政区别开来。另外，近代政治学的第一个奠基人马基雅弗利认为“政治是夺取权力，掌握权力的必要方法的总和。”马克斯·韦伯则认为“政治是指争取分享权力或影响权力分配的努力，这或是发生在国家之间，或是发生在一国之内的团体之间”。40社会连带主义法学的创始人莱昂·狄骥认为“政治”一词具有两种不同的含义：首先，它意味着那些统治一个国家、确保其幸福和繁荣的行为，这

36参见周旺生：《中国立法五十年——1949－1999年中国立法检视》[工作论文2000.001]，北京大学法

学院编。

37张文显：《建立社会主义民主政治的法律体系——政治法应成为一个独立的法律部门》，载《法学研究》1994年第5期。

38刘胜题：《关于公民参政的“政治法”思考》，载《法制与经济》1998年第5期。

39[美]F·J·古德诺著，王元译：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第6页。

40（德）马克斯·韦伯著，冯克利译：《学术与政治》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第55

是它最高贵的褒义；其次，就其最普通的用法而言它所指的是获得官职、并且在获得之后保有官职的艺术。41在我国，对政治有独到理解的孙中山先生认为：“政治这两个字，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”42这些林林总总的观点经累积而形成了现代政治学关于政治的种种理解。43但这些观点的演变隐藏了这样一个过程，即政治由统治者或掌权者的一种专有活动转变为一种政治主体之间争取和分享权力的活动再转变为一种权力的形成、分配、监督和制约的活动。

因此，政治关系的演变与政治的演变一样，经历了一个过程。当政治是统治者或掌权者的一种专有活动时，政治关系就是指统治者或掌权者在进行政治统治过程中形成的一种统治与被统治的关系；当政治是一种政治主体之间争取和分享权力的活动时，政治关系就是指政治主体在争取权力和分享权力的过程中而形成的各种关系；当政治是一种权力的形成、分配、监督和相互制约的活动时，政治关系就是指政治主体与公民在权力的形成、分配、监督和相互制约的过程中形成的各种关系。

（二）政治关系的特点

在我国，政治关系是在社会主义民主政治基础上形成的，政治主体之间以及政治主体与公民之间在权力的形成、分配、监督和相互制约的过程中形成的各种社会关系的总和。它具有以下特点：

第一，政治关系是一种在社会主义民主政治基础上形成的社会关系。

民主政治是一种与专制政治相对应的政治形态。从16世纪英国的议会制民主政治算起，民主政治已经历了近四百年的发展历程。相对于西方民主政治而言，社会主义民主政治是一种新型的政治形态，而且是一种日趋完善的政治形态。在社会主义民主政治基础上形成的政治关系是一种稳定而成熟的政治关系，是一种适宜于法律调整的社会关系。

首先，社会主义民主政治巩固的坚实基础是社会主义市场经济。政治国家与市民社会的分离是公民权利成长的前提。公民权利从争取财产权到争取社会经济权到政治参与权的运动，正是市场经济不断发展的结果。社会主义市场经济在我国的确立和发展，不仅极大丰富了人民的物质生活，而且也促进了人们民主权利意识的增长，为社会主义民主政治的巩固奠定了基础。

其次，社会主义民主政治运作的方式主要是间接民主。作为国家制度的民主有两种基本形式：一是直接民主；一是间接民主。直接民主是指是指人民直接参加国家政治生活，决定国家大事的形式。其古老形态就是古希腊雅典的公民大会制度，而作为其现代形态的直接选举和基层民主虽然与其有相似之处，但无论在观念层面还是制度层面，两者都有根本的区别。间接民主是指人民选举代表组成代表机关行使国家权力的形式。是当今世界上大部分国家实行的民主制度。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这表明我国采用的主要是间接民主，但也并不排除人民通过直接民主的途径和方式参与国家和社会事务的管理。

41[法]莱昂·逖骥著，郑戈/冷静译：《公法的变迁法律与国家》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第161页。

42《孙中山全集》（下），人民出版社1956年版，第561页。

再次，社会主义民主政治不断完善的力量是公众参与。从政治运行的角度来看，社会主义民主政治不仅是一个权力的形成、分享、监督和相互制约的过程，同时也是公众参与讨论政治的一个过程，是名符其实的“众人之事”。44我国宪法规定的以广泛、平等的选举权和被选举权为基础的人民代表大会制度是我国根本的政治制度，也是公民参与政治生活的重要途径。此外，我国宪法规定的主体广泛的爱国统一战线、以及中国共产党领导的多党合作与政治协商制度也将进一步在国家的政治生活中发挥它的重要作用。45在这一过程中形成的政治关系具有丰富的内容，明确各参与主体的权利和义务及其活动规则无疑将促进社会主义民主政治的健康发展。

最后，社会主义民主政治稳步发展的保证是法治。社会主义民主政治首要的保证是宪法的保证。没有宪政，民主是无能的；同时，它还需要法律的保护，没有规则，民主将会一盘散沙。46我国宪法序言也表明，发展社会主义民主、健全社会主义法制是一个相辅相成的过程。在这样日益巩固的民主政治基础上形成的政治关系不仅是社会主义市场经济关系的反应，而且是一种相对稳定的、成熟的社会关系，它与民事关系、行政关系、经济关系等一样，成为人们现实生活中一种基本的社会关系。

第二，政治关系是一种围绕权力的形成、分配、监督和制约而展开的关系。

政治关系的演变正如政治的演变一样，经历了一个过程。但权力问题始终是政治的核心问题，政治关系也就是围绕权力而形成的各种关系。不同的是，不同形态的政治对权力的认识和关注的重点不同。例如专制政治的特征在于一人或少数人控制和掌握一切国家权力；民主政治的特征在于国家从人民手中合法地取得权力、分配权力。

社会主义民主政治是一种新型的政治形态，它既不同于以往的各种专制政治，也不同于现代西方的民主政治。现代西方民主政治的特点是在近代代议制民主、分权基础上形成的政党政治。例如美国在19世纪30年代初步形成的两党制，自内战结束后就一直控制着美国的政治舞台。它们不仅控制着联邦政府，也几乎控制着所有的州政府和地方政府。47每四年一次的总统选举日益演变为两大政党及其利益集团的政治游戏，并对美国稳固的宪政制度产生了冲击，特别是总统权力的扩大，动摇着传统的分权制衡机制。因此，新宪政论者主张对国家的制度和功能加以更广泛的法典化，防止政治沦为行政的危险。48我国的社会主义民主政治经过半个多世纪的发展而日趋完善，它的核心是人民代表大会制度，国家的一切权力来源于人民，向人民负责，权力的运作在宪法的范围内进行。在政党方面，中国共产党是执政党，民主党派是参政党，它们能够影响和监督国家权力的形成、分配和运作，但不具体执行或干涉国家权

44参见石永义、刘玉萼、张璋编著：《现代政治学原理》，中国人民大学出版社2000年版，第2页以下。

45参见我国现行宪法序言第10自然段。我国现行宪法是指一九八二年十二月四日第五届全国人民代表大会第五次会议通过并颁布实施的《中华人民共和国宪法》，该宪法于1988年、1993年、1999年三次修订。下文所引均同。

46参见让·布隆代尔：《民主与宪政》，载[日]猪口孝、[英]爱德华·纽曼、[美]约翰·基恩编，林猛等译：《变动中的民主》，吉林人民出版社1999年版，第85页以下。

47参见李道揆：《美国政府和美国政治》（上册），商务印书馆1999年版，第153页。

48参见[美]斯蒂芬·L·埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦编，周叶谦译：《新宪政论——为美好的社会

力。因此，在我国社会主义民主政治条件下，政治的基本内容是权力的形成、分配、监督和相互制约，政治关系正是一种围绕权力的形成、分配、监督和相互制约而展开的关系。

第三，政治关系是一种政治主体之间、以及政治主体与公民之间的相互关系。

在现代民主国家，无论是在国家的领域还是在市民社会的领域都必须强化防止权力垄断的机制。一方面是通过政治权力的分配防止政治权力的集中和垄断；另一方面是通过公民直接或间接参与的方式形成对权力更为广泛的监督和制约。49我国的现实是，作为根本法的宪法为国家权力的分配和运行设定了基本的规则，人民代表大会制度成为国家与人民之间进行联系和沟通的一种基本政治制度，社会主义民主政治的日益完善为公民参与国家政治生活，表达自己的意愿和利益诉求，监督和制约国家权力的运行创造了更加多样的途径和方式。因此，政治关系作为一种围绕权力的形成、分配、监督和相互制约而展开的关系，体现的是一种广义的国家与人民之间的关系，具体表现在两个方面：一是政治主体与政治主体之间的关系；二是政治主体与公民之间的关系。

在这里，政治主体是指依据宪法享有政治权力的国家机关及其他组织。在国家的政治生活中，政治主体能够凭借其政治权力控制、支配或影响权力的形成和分配，监督和制约权力的运行。根据我国宪法的规定，这些政治主体主要包括：（1）中央国家机关。如全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院。（2）地方国家机关。主要包括地方各级人民代表大会、地方各级人民政府、地方各级人民法院、地方各级人民检察院。根据我国宪法的规定，中央国家机关和地方国家机关各享有不同程度的政治权力。（3）其他组织。根据我国宪法的规定。作为执政党的中国共产党在国家的政治生活中起着领导的作用，作为参政党的各民主党派在国家的政治生活中也一直起着重要的作用，同时，中国人民政治协商会议作为具有广泛代表性的爱国统一战线组织，也在国家的政治生活中发挥着重要作用。因此在这种意义上，作为执政党的中国共产党和有各民主党派和各人民团体参加的政协也可以成为我国宪法上的政治主体。

与政治主体相对应的公民是指在宪法上享有政治权利的，通过各种途径和方式参与国家政治生活的人。它是政治关系的一方参加者。公民不同于“人民”。政治权利与人民主权之间千丝万缕的联系，常常使人们把作为政治关系参加者的“公民”与作为主权归属主体的“人民”混淆起来。在我国的宪法规定中，公民与“人民”常常交织在一起，难以区分。一般来说，公民是一个法律概念，它的评价标准是客观的，凡是具有某国国籍的人，就是该国的公民，受到该国法律的平等保护。而“人民”是一个政治概念，它没有客观的评判标准，它只是在与“敌人”相对的意义上来说的。于是，它总是有意无意地把一部分人排除于自己之外。另外，公民强调的是人与人之间的平等，它不分民族、种族、性别、职业、贫富、宗教信仰，而这正是政治平等权的要求。可见是“公民”而不是“人民”是政治关系参加者。

第四，从法学的角度来分析，政治关系是一种政治权力与政治权力、政治权力与政治权利之间的双向关系

49参见[英]约翰·基恩著，邓正来、周勇译：《市民社会与国家权力型态》，载邓正来、[英]J.C.亚力山大

从法学的角度即从权利义务关系的角度来分析，不同时期的政治关系有着不同的内容和特点。近代政治学的奠基人马基雅弗利是第一次运用权利义务关系解释政治关系的人。在这种意义上，当政治是统治者或掌权者的一种专有活动时，政治关系成为一种单向的“权力→义务”关系或命令服从关系；当政治是一种政治主体之间争取和分享权力的活动时，政治关系就成为一种双向的“权力←→权力”关系；当政治是一种政治主体与公民之间围绕权力的形成、分配、监督和相互制约而进行的活动时，政治关系则演变一种双向的“权力←→权力”关系和“权力←→权利”关系，具体来说，就是一种政治权力与政治权力、政治权力与政治权利之间的双向关系。

由此可见，在社会主义民主政治条件下，政治关系不仅有了坚实的社会基础，而且已发展为一种较为成熟而稳定的社会关系。在我国，政治法正是以政治关系为调整对象，以政治权力与政治权利为核心而建构起来的法律部门。

（三）政治权力与政治权利及其基本型态

1．政治权力的概念、特征及其基本型态

对政治权力的理解常常与“主权”、“政权”、“权力”等概念联系在一起。在这里，政治权力是与政治权利相对应的一个概念，是指政治主体在宪法上享有的监督、制约权力的形成、分配和运行，从而影响国家政治生活的力量。其正当性来源于人民的授权，其合法性来源于宪法的规定。它具有以下基本特征：

第一，合宪性。在现代宪政国家，政治权力是一种依据宪法享有的权力，是人民通过宪法授权给国家机关及其他组织的一种权力。非法的权力和暴力不是政治权力，相反，是政治权力坚决予以排斥的力量。

第二，正当性。在民主政治条件下，政治权力来源于人民的授权。人民或者选举自己的代表组成权力机关行使政治权力，或者通过宪法和法律授予特定的机关或组织行使政治权力。专制的或独裁的权力就不是这里所说的政治权力。

第二，政治性。这是指政治权力是一种监督、制约权力的形成、分配和运行，从而影响国家政治生活的力量。因此，政治权力不同于具有支配性的社会权力或管理性的国家权力，但当社会权力或国家权力参与国家政治生活，成为一种监督、制约权力的形成、分配和运行，从而影响国家政治生活的力量时，它们就可以转化为政治权力。

第四，公共性。相对于政治权利而言，政治权力是一种公共性的、有组织的权力。它克服了公民政治权利的个体性、分散性，能够更好地集中和表达人民的意志，协调好各种重大利益之间的关系。另外，公共性的有组织的政治权力之间的相互监督和制约更能有效地防止权力扩张，消除政治腐败。

有了这些基本的认识，我们就可以把政治权力与其他各种不同的理解分辨开来。首先，关于政治权力与主权。主权问题历来是一个众说纷纭的问题。主权一语，英文为“sovereignty”，含有“最高”的意思，现在一般解释为国家的最高权力。传统的观点一般认为主权有两大特性：一是主权的无限性；二是主权的不可分割性。50现在的观点一般认为主权具有两个基本特点：一是主权的最高性；二是主权的不可分割性。显然，政治权力不同于主权，前者是一种宪法上的、有限的权力，而主权是一种观念上的、最高的权力。但依据人民主

权原理，政治权力源于人民的授权，是人民行使主权的结果。其次，关于政治权力与政权。政权是政治权力的集合。在专制和独裁社会，统治者或掌权者垄断着全部的政治权力，这时，政权、政治权力、统治权是三位一体的。中国民主革命的先行者孙中山先生对“政权”有别具一格的理解。他认为，“政”是众人之事，政权就是集合众人之事的大力量，它属于人民，包括选举权、罢免权、创制权和复决权。“治”就是管理众人之事，治权就是管理众人之事的力量，包括立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。51实际上，孙中山讲的“政权”相当于公民的政治权利，“治权”相当于一般的国家权力。作为与公民的政治权利相对应的政治权力，它既不是这里所说的“政权”，也不是这里所说的“治权”，而是一种监督、制约权力的形成、分配和运行的力量，一种影响国家政治生活的力量，这种力量可以来自国家权力，也可以是来自其他合法团体的力量。再次，关于政治权力与国家权力。国家权力是由人民通过宪法授予国家管理和控制社会的一种力量，政治权力与国家权力既有区别也有联系。它们的区别主要表现在：政治权力与政治权利相对应，国家权力与公民权利相对应；政治权力具有政治性，它的力量通过监督和制约的关系体现出来，国家权力具有管理性，它的力量通过命令与服从的关系体现出来。它们的联系主要表现在：两种权力的合法性都来源于人民通过宪法的授权；当国家权力成为一种监督、制约权力的形成、分配、运行的力量时，它就转化为政治权力。

从我国现行宪法和相关法律的规定来看，政治权力具有以下一些基本型态：

（1）立法监督权。我国宪法和法律规定的监督权，从广义上来说，包括国家权力机关对其他国家机关的监督、中央国家机关对地方国家机关的监督、上级国家机关对下级国家机关的监督等多种情况。从监督内容上来说，广义的监督权又可以分为立法监督、审判监督、检察监督、行政监督等多种情况。立法监督权只是广义监督权的一部分。根据我国宪法和相关法律的规定，立法监督权主要表现在：全国人民代表大会可以改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；全国人民代表大会常务委员会可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；国务院可以改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议等。52此外，具有立法监督权的机关除了通过行使撤销权进行立法监督外，还可以通过审议、批准、备案等方式进行立法监督。这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民族区域自治法》等法律中都有所规定。

（2）审查和批准权。审查和批准权属于广义的监督权的范围。这主要表51参见李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第46－48页。

52我国宪法第62条（十一）项、第67条（七）（八）项、第89条（十三）（十四）项、第104条分别规定了全国人民代表大会大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院、地方各级人民代表大会的立法监督权。此外，《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府

现在两个方面：一是国家权力机关的审查和批准权。如：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会有权听取和审查本级人大常委会的工作报告，有权听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告；全国人民代表大会有权审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；地方各级人民代表大会有权在本行政区域内审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会有权审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告等。二是中央国家机关对地方国家机关的审查和批准权。如：国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建制和区域划分；有权审定行政机构的编制；有权设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支进行审计监督。另外，根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府对中央人民政府负责并报告工作，表明中央人民政府对香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府的报告也有听取和审查的权力。

（3）任免权。广义的任免权包括国家权力机关选举、罢免、决定和任免国家机关组成人员，狭义的任免权仅指国家权力机关根据选举产生的国家机关组成人员的提请决定和任免国家机关其他组成人员。这里的任免权是指广义的任免权，它体现的是国家权力机关通过人员任免对其他国家机关进行的一种监督。我国宪法第62条、第63条、第67条、第101条、第104条中分别规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会的任免权。如我国宪法第101条规定：地方各级人民代表大会分别选举并且有权选举和罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。此外，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对任免权行使的程序作了详细规定。

（4）调查权和质询权。质询权和调查权是指国家权力机关有权组织特定问题的调查委员会或对政府提出质询案，而有关机关有协助调查或负责答复的义务。如：我国宪法第71条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”根据我国相关法律的规定，地方各级人民代表大会及其常务委员会有类似的权力。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及人大议事规则等对相关程序作了具体规定。

（5）相互制约权。前面所述的政治权力主要体现的是最高国家权力机关对其他国家机关的，上级国家机关对下级国家机关、中央国家机关对地方国家机关的一种单向的监督。如我国宪法第65条第（六）项规定的全国人民代表大会常务委员会对国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院工作的监督和第127条规定的最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院、上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督就是一种单向的权力监督。