中国农村合作金融发展现状问题及对策

黑龙江大学

本科生毕业论文

论文题目：中国农村合作金融发展

现状、问题及对策

学院：经济与工商管理学院

年级：2008级

专业：金融学

姓名：孙立媛

学号：20081042

指导教师：刘雪莲

2012 年4 月30 日

摘要

2011年3月21日，据银监会网站发布数据，截至2010年末，全国农村合作金融机构资产总额已突破10万亿元，占全部银行业金融机构资产总额的11.3%。农村合作金融作为我国农村金融的基础，在支持农村经济发展方面发挥着重要作用。农村合作金融机构是对中国社会主义新农村建设提供金融扶持最有力的组织保障。作为一种新兴的组织机构, 在近几年的探索改革中, 它发挥了以往的农村金融机构不能替代的作用, 取得了比较令人满意的效果, 但是也暴露出了不少问题。立足中国现实情况, 在借鉴国外成功经验的基础上, 探索真正意义上的中国农村合作金融, 是中国农村金融制度变革和发展面临的最紧迫的任务。本文在阐述我国农村合作金融现状的前提下，分析了其存在的问题，并基于此总结了相应的应对措施。

关键词

农村；合作金融；问题；对策

Abstract

March 21, 2011, according to the China Banking Regulatory Commission website data, by the end of 2010, the total assets of the rural cooperative financial institutions has exceeded 10 trillion yuan, accounting for all banking financial institutions with total assets of1.3%. The rural cooperative finance is the foundation of our rural finance, in supporting rural economic development play an important role in. The rural cooperative financial institutions of China is the construction of new socialist countryside and financial support of the most powerful organization guarantee. As a new organization, in recent years to explore the reform, it is played before the rural financial institutions can not replace the role, obtained more satisfactory result, but also exposed many problems. Based on China's reality, in draw lessons from foreign successful experience on the basis of exploration, on real significance of rural cooperative finance in China, is China's rural financial system reform and development is faced with the most urgent task. In this paper, the rural cooperative finance in China under the premise of the status quo, analysis of its problems, based on the summary and the corresponding measures.

Keywords

Rural area; Cooperative financial ; problem ;countermeasure

摘要 ....................................................................................................................................... I Abstract ................................................................................................................................ II

前言 (1)

一、我国农村合作金融发展的现状 (2)

（一）我国农村合作金融发展历程 (2)

（二）现阶段我国农村合作金融的发展状况 (2)

二、我国农村合作金融存在的问题 (4)

（一）农村信用社缺少国家有力支持 (4)

（二）产权制度不清晰 (4)

（三）监督管理机构重叠 (5)

（四）治理结构不完善 (5)

（五）内部管理水平偏低, 从业人员整体素质不高 (6)

（六）历史包袱沉重不良房贷款清收困难 (6)

三、我国农村合作金融的对策建议 (7)

（一）国家应给予必要的扶持 (7)

（二）进行产权制度改革, 明确产权关系 (7)

（三）监管体系的重新设计 (7)

（四）内部治理结构的完善 (8)

（五）全面提高员工素质 (8)

（六）综合利用行政、经济、法律等手段减负 (8)

（七）积极开展业务创新 (8)

结论 (10)

参考文献 (11)

致谢 (12)

众所周知，我国是一个农业大国，农村经济问题关系到我国社会经济的可持续发展以及全面现代化的实现。而资金是进一步激活农村经济的关键，农村合作金融作为我国农村金融的基础，在支持农村经济发展方面发挥着重要作用。但由于多方面的原因，目前农村合作金融整体上已不适应现代经济的大环境，发展步伐缓慢。因此，我们必须正视农村合作金融面临的严峻形势，标本兼治，认真解决好农村合作金融职能定位和经营方向、行业组织体制模式的选择、机构网点调整及市场退出、对农村合作金融的政策扶持等问题，使农村合作金融真正发挥其主力军作用。

一、我国农村合作金融发展的现状

（一）我国农村合作金融发展历程

我国农村合作金融的主体——农信社，它是按照农村合作金融原则设立的，以为入社农户成员服务为宗旨。我国农村信用社的组织模式和管理体制，具有合作金融组织所具备的特点，代表着我国农村合作金融的发展。其发展主要经历了以下几个时期：创建发展阶段。人民银行总行于1951 年5 月召开全国农村金融工作会议, 会议决定按照“重点试办, 创造经验, 推动全面”的方针来创办农信社, 到1955 年, 农信社已在全国普遍建立起来。1955 年9 月, 农行总行召开分行行长会议, 着手整顿和规范农信社,经整顿, 全国80%的农信社基本达到了：业务开展、帐目清楚、民主管理制度健全、执行国家金融政策、群众拥护五条标准。

曲折徘徊阶段。1958 年底, 人民银行总行规定: “人民公社信用部是人民公社的组成部分, 由公社党政统一领导”。这一规定使农信社失去了独立性, 造成了许多严重问题。至1962 年, 国务院批准了《关于农村信用合作若干问题的规定( 试行草案) 》才逐步恢复了农信社的独立经营体制。文革结束初期, 农信社成为“国家银行在农村的基层机构”,但由于混淆了集体金融与国家银行界限, 统得过多, 管得过死, 致使农信社很大程度上丧失了合作金融组织的优势。

改革壮大阶段。十一届三中全会后, 1983 年, 国务院105 号文件提出把农信社办成真正的合作金融组织, 恢复其合作性质, 农行不再对农信社下指令性业务指标, 多存可多贷。1987 年以后, 全国陆续组建了县联社, 行使对农信社的领导、协调、管理、指导、监督等职能, 农信社的自主权进一步得到扩大, 机构和业务都得以迅速发展。至1996 年10 月,全国范围内包括人财物的农信社与农行间的脱钩工作全部完成, 一个由合作性金融、商业性金融和政策性金融构成的农村金融体系初步形成[1]。

（二）现阶段我国农村合作金融的发展状况

农村合作金融机构支农服务主力军地位在改革发展中不断巩固。截至2010年末，全国农村合作金融机构共有法人机构2954个，占全国银行业金融机构的78.5%，营业性网点75856个，占全国的38.8%，上述机构绝大部分分布在县及县以下农村地区。资产总额已突破10万亿元，占全部银行业金融机构资产总额的11.3%；各项贷款余额达到5.7万亿元，占全部银行业金融机构贷款的11.1%，其中涉农贷款余额3.9万亿元，

占全部银行业金融机构涉农贷款11.8万亿元的32.9%。涉农贷款中农户贷款2万亿元，占全部银行业金融机构农户贷款2.6万亿元的78%。

农村合作金融机构始终坚持为“三农”服务宗旨，主动适应不断变化的农业农村经济形势，科学优化调整信贷结构，切实加大涉农信贷投放，着力满足广大农民群众日益丰富的多样化金融服务需求。截至2010年末，全国农村合作金融机构贷款余额比改革启动前的2002年末增长4.3万亿元，增长307%；涉农贷款余额比建立涉农信贷统计制度的2007年末增长1.79万亿元，增长85.8%。特别是在去年国家宏观调控政策背景下，农村合作金融机构坚持“控规模、保支农、调结构”，腾出规模和资金，加大信贷支农投放力度，确保“三农”服务工作不放松，支持力度不减弱，信贷投放不下降，涉农贷款整体实现增速高于各项贷款增速、增量和占比高于上年水平的工作目标。在去年银行业金融机构全部新增涉农贷款2.6万亿元中，农村合作金融机构当年新增7825亿元，占比29.7%。农村合作金融机构涉农贷款中农村贷款余额3.5万亿元，占全部银行业金融机构的35.8%，比2007年末增加1.6万亿元，增长85.9%；农林牧渔业贷款余额1.6万亿元，占全部银行业金融机构农林牧渔业贷款的75.4%，比2007年末增加6147亿元，增长64.3%[2]。

为更好支持现代农业农村经济发展，农村合作金融机构在大力支持分散农户的同时，努力做到“既贷点又贷链”，积极支持各类农村市场主体的生产发展。针对我国农村缺乏有效担保抵押物和广大农民诚实守信的特点，大力发展不需要抵押担保的农户小额信用贷款和农户联保贷款，并根据农业生产周期，灵活调整额度、期限、利率等要素，拓展小额信贷适用范围。目前农户小额信用贷款和农户联保贷款已经成为深受亿万农民欢迎的两大金融产品，每年使用这两个产品取得贷款的农户数量接近7000万户，受益农民3亿左右，有效缓解了农民“贷款难”问题，取得了促进农民增收、农村信用社增效及地方党政满意的多赢效果。

在切实注重风险防范基础上，各地农村合作金融机构从当地实际出发，针对农村多元化金融服务需求特点，将近年来城市金融发展迅速的银行卡、理财产品等引入农村，积极探索和开发低成本、可复制、易推广的金融产品和服务方式，创新发展农村信用共同体模式，发挥由农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农户、银行、保险公司、担保公司等多类农村市场经济主体组成的信用共同体联合增信功能，提高农村借款人贷款的可得性。创新发展林权、存货、应收账款、仓单及动产浮动质押贷款等多种新的抵（质）

押贷款品种。积极开展与保险公司业务合作，在向农村借款人发放贷款时引入涉农保险机制，建立了涉农信贷与涉农保险之间的联姻机制。

在坚持商业化改革和市场化运作的同时，各地农村合作金融机构还主动履行社会责任，努力保持县域机构网点数量稳定，积极参与农村金融服务均等化建设，成为近年来在推进机构空白乡镇基础金融服务全覆盖工作中的支柱力量。通过实施“两点两机”、“包村包片”战略，即分别采取设立标准化营业网点和简易营业网点，布设POS机和ATM机，实施临近机构信贷员包村包片等服务方式，使贫困偏远地区广大农户能够平等分享到农村金融改革发展的成果，就近享受到方便快捷的基础金融服务。在2010年全国减少的483个金融机构空白乡镇和342个金融服务空白乡镇中，有334个和251个是由农村合作金融机构通过设立各类机构网点、提供多种金融服务加以覆盖的。

二、我国农村合作金融存在的问题

（一）农村信用社缺少国家有力支持

由于历史的原因，农村信用社为了追求资金上的规模而采取了高额利息的手段招揽存款，由此造成其资金成本居高不下。另外，由于农村信用社大多把资金投入到非农业生产领域，并随着那些贷款户的关、停、倒闭而形成了大量的不良贷款。再加之撤消农村基金会而由信用社代为偿付其债务，又导致了一笔巨额的负债，正是因为考虑到这些因素，国家逐渐地退出了对农村信用社的控制和支持。因此，这又形成了一个恶性循环，信用社的资金得不到支持、信用社的坏账不可能像国有商业银行一样可以核销或者说由政府买单。由于中央政府退出信用社控制的同时，地方政府进行了替代，基层的、经济落后的地方政府尤其参与得多，地方政府在农村信用社中的影响越来越大，在农村基金会从成立到被撤并的整个过程中，地方政府的影响随处可见。这样的结果是喜忧参半，喜的是信用社终于又找到了一个娘家，忧的是信用社的自主发展肯定会受到影响[3]。

（二）产权制度不清晰

根据合作制原则, 农村信用合作社产权归出资人一社员有, 社员通过社员代表大会, 以一人一票的民主管理方式决定农村信用合作社的经营和运行, 同时社员占有和分配利润。农村信用合作社的产权是明确的, 是由农民入股，由社员民主管理, 主要为入股社员服务的合作性金融组织, 同时合作制作为一种产权制度, 具备4 个不同于一般金融机构的基本特征，即自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。而尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务, 但在实际运行中, 信

用社事实上的产权主体却变异成国家或集体, 该集体并非全体社员组成的集体, 而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体。而农民入股信用社主要源于对政府的信任,或把股金当成摊派或取得贷款的一种成本。这就造成了信用社的产权虚置,真正的产权主体被架空。农民小额股金难与农村信用合作社形成风险共担机制,但农民社员却对农村信用合作社缺乏管理和控制。此外，农村信用合作社的贷款程序上与商业银行的贷款程序基本相同, 服务对象已不仅限于入股社员,也未体现社员优先,服务优惠的原则[4]。

（三）监督管理机构重叠

由于农村信用合作社多重定位和多元目标的问题，农村信用合作社的监督管理部门越来越多要同时接受人民银行、地方政府、省农村信用合作社协会、县农村信用合作社协会的领导监管。各方面的监管往往注重自身利益和单独目标，具有较强的片面性，并没有为农村信用合作社的发展创造良好健康的监管体系，同时多元目标冲突使得农村信用合作社经营绩效低下，并直接造成信用社经营管理中的机会主义。在出现亏损时，农村信用合作社不是主要从自身管理寻找原因，而是倾向于强调自己所承担的政策性义务和非赢利性，并与政府讨价还价。虽然中国农村经济发展过程中地区差异较大，农村信用合作社在发展中相应地呈现地区差异是正常现象，而世界合作金融发展经验表明，合作制与商业化经营并不矛盾，如果强调将已商业化经营的信用社改造成股份制商业银行，在企业赢利为主，生存第一的本质属性驱使下，则很难保证其继续为三农提供足够的支持，同时也不利于合作金融体系的健康发展 [5]。

（四）治理结构不完善

农村信用合作社的治理机构主要包括社员代表大会、理事会、监事会以及在此基础上形成的代理人，即理事长和主任，由于产权不明晰，“三会”制度也徒有虚名，没有实际意义。首先社员代表大会基本上是摆设，社员代表没有参加的积极性，社员代表对信用合作社经营管理的基本情况了解不多，理事会也很少就经营管理过程中的重大事项向社员代表大会作适时汇报，社员与信用合作社之间存在严重的信息不对称，社员成了弱势群体，使得农村信用合作社民主管理的质量严重削弱，社员缺乏参与重大决策的基础条件；其次，管理决策层的权力制约机制没有充分发挥出来。按照规定, 理事会由社员代表大会产生, 信用社主任由理事会聘任, 理事会应向社员代表大会负责, 主任应向理事会负责。但长期以来, 社员对这些管理人员的产生并不起决定性作用, 而

是由行业管理部门或上级联社指派人选, 社员代表只是履行名义上的选举权, 这就使得社员对民主管理中的程序失去了兴趣。其结果是社员代表大会不能制约理事会, 理事会不能制约信用社主任；最后，由于监事会没有常设机构，没有对理事会成员和信用社主任的弹劾权，没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，监事会大多形同虚设，并没有起到应有的监督作用。监事会完全流于形式，没有发挥其监督约束农村信用合作社经营的职能。

（五）内部管理水平偏低, 从业人员整体素质不高

由于农村信用合作社普遍设在乡村, 信息较为闭塞, 思想不够开放, 造成农村信用合作社的管理者、经营者小农意识较强, 缺乏长远战略规划和应对措施, 难以适应当前农业产业升级、农民致富奔小康对金融的多种需求。同时, 农村信用合作社内控机制不健全, 加上激励机制薄弱和激励手段的缺失, 在业绩考核不够科学、薪酬发放还不够规范的前提下, 很难形成有效的激励机制, 从而使农村信用合作社容易出现道德风险, 增加农村信用合作社的经营风险。而另一方面, 农村信用合作社的员工素质在金融机构中较低。农村信用合作社受过中、高等教育的职工比重较小, 员工的专业技术等级结构不合理, 中高级专业技术人员比重总体偏低。管理人员的决策、指挥、创新能力不强, 知识老化, 缺乏综合型管理人才和专业技术人员。同时缺乏灵活的用人机制, 且近亲繁殖严重[6]。

（六）历史包袱沉重不良房贷款清收困难

农村信用合作社的历史债务包袱本质上是制度原因造成的。一部分是由于地方政府行政干预信用社、通过指令性贷款支持乡镇企业等形成的:一部分历史包袱是在体制改革过程中形成的，如农行和信用社脱钩时，农行遗留给信用社的呆账;清理合作基金时，随着合作基金会与农村信用合作社合并，合作基金会的历史债务也转移给农村信用社。1993年高通货膨胀时，保值储蓄的补贴也给农村信用社增添了债务。此外，还有一部分债务是由于农村信用社自身经营不善造成的。近年来，农村信用社出现了大的亏损，资不抵债的农村信用社逐年增加。

三、我国农村合作金融的对策建议

（一）国家应给予必要的扶持

根据我国人多地少这一最基本现实和农业在国民经济发展中的特殊地位, 借鉴国

外对农业和农村合作金融的政策, 我们认为国家应对合作金融的发展适当给予政策上的扶持。首先可以给予一定利率优惠。一是存款利率下限为国家银行存款利率, 但可适当上浮; 二是贷款利率上限为国家银行贷款利率, 对社员贷款不准上浮, 但对非社员贷款则不仅可以上浮, 而且上浮幅度要适当放宽；三是开发性农业贷款, 包括土地开发、种子开发、农业技术试验和推广等可以取得低息贷款, 利差由财政贴补。由于开发性贷款风险较大, 可由国家、单位(包括农户) 与银行共同出资并提前投保。其次是税收优惠,由国家减免税收的方式予以支持; 同时可以考虑按项目减免税收, 甚至全免。需要强调的是, 保值储蓄贴补的利息, 国家必须同对待国家银行一样对待信用社, 否则就等于限制合作金融发展。再次，给予贷款支持。即当信用社信贷资金出现紧张时, 中央银行应给予贷款支持, 也可以由农业银行或其他商业银行为其提供贷款, 这也是许多国家的通行做法[7]。

（二）进行产权制度改革, 明确产权关系

要真正解决当前农村合作金融存在的根本问题, 以实现可持续发展, 必须进行产权制度改革, 建立明晰的产权关系。对于农村信用社的产权关系, 要因地制宜地选择适合的改革模式。中央对农村信用社改革提出的总体要求是: 明晰产权关系, 强化约束机制, 增强服务功能, 国家适当扶持, 地方政府负责。在农村信用社明晰产权的改革过程中, 要注意产权组织形式的多样化。根据各地的实际情况, 可以有针对性地实行不同的产权组织形式, 既可以是股份制的农村信用联社, 也可以是农村商业银行或农村合作银行; 既可以在县级信用联社基础上也可以在地市级信用联社基础上, 组建农村商业银行或农村合作银行, 甚至建立跨县和跨地市的农村商业银行或农村合作银行[8]。

（三）监管体系的重新设计

借鉴发达国家经验，构建与中国国情相适应、有效的合作金融监管模式，建立专门的监管体系进行分类管理，实行分层监管并尽快建立行业自律组织。在政策上实行有效扶持，实施以不同于商业银行的税收政策，存款准备金和存款保险机制。明确各机关的监管分工，加强各机构的监管协作，实施差别监管，地域性监管与统一监管的协调。监管机关应树立系统监管的思想，制定整体监管方案，分层监管，从总体上把握法人机构的风险状况，监督农村合作金融机构建立健全内部风险控制机制，以提高农村合作金融机构自我约束，防范和化解风险的能力[9]。

（四）内部治理结构的完善

首先，必须要重塑强化合作社特有的民主管理，真正发挥“三会”的职能，对于负债重大决策的机构要严格按照民主管理原则，召开股东代表大会，按照一人一票的原则形成有关农村信用合作社重大决策，防止内部人控制，保护社员的合法权益；其次，改善理事会结构，废除法人高度集中体制，按照现在企业所有权经营权相分离的原则，实行理事长和主任分设制度，改善决策层法人结构，理事会由股东代表大会选举产生，并可以设独立理事；监事会也要认真执行监督职责，为理事会的工作把好关[10]。

（五）全面提高员工素质

农村信用社人员素质普遍偏低是客观存在的, 是制约农村信用社发展的根本原因。要想农村信用社有脱胎换骨的变化, 务必下决心整顿队伍, 提高员工素质。首先, 要在各信用社开展一次思想作风纪律大整农村信用社体制的紧迫感。其次, 开展全员培训, 采取自学,在岗培训, 脱产集中学习等多种形式进行业务教育。对全体人员实行员工等级管理, 要经过严格的考核、考试、考察等,对员工的业务素质划分等级, 工资发放实行等级制, 以体现按能、按责、按劳分配。再次, 要理顺进人、用人渠道,建立优胜劣汰用人机制, 以素质高低定去留, 以能力大小晋升级, 要增强进人、用人及干部聘用的透明度[11]。

（六）综合利用行政、经济、法律等手段减负

通过行政、经济、法律等有效手段，清收公职人员拖欠农村信用合作社的贷款，清收单位及有关联企业在农村信用社的自贷后担保负有连带责任的贷款；支持农村信用社依法清收和保全信贷资产；支持司法机关开展农村信用社不良贷款清收治理工作，对其他机构造成的不良贷款，形成明确的问责制，各自注资解决；由于农村信用合作社自身管理不善或违法违规造成的风险资产，应追究有关人员责任，并通过呆账核销等手段予以解决；制定和修订相关法律，保护农村信用合作社的利益。

（七）积极开展业务创新

努力提高经营水平从国外合作金融发展来看, 合作制与商业化不是对立的, 而是有机结合的, 即使在发展的初级阶段, 为社员服务也离不开效益性, 因为没有经济效益, 信用社作为经济实体便不能生存。因此, 农村信用合作社不以盈利为主要目的只是为了突出服务的宗旨, 是为了突出其与一般企业制度的区别,可见,合作制并不排斥盈利目标,农村信用合作社产权归社员所有, 应强化对社员提供金融服务。在出现资金富

余时, 可以为非社员服务, 选择一批有发展前景的优质非社员客户,在对其信贷支持的同时,实现自身的发展壮大, 努力实现盈利目标。但是,对社员和非社员应实行区别对待制度,主要体现在贷款方式上和资金的及时提供方面,这是由信用合作社的性质以及社员贷款和非社员贷款在风险程度和信息成本上的差别决定的。信用社对社员贷款具有低成本信息优势,掌握社员的信用程度,因此对社员应实行信用贷款同时对社员服务适当收费,由于中国农村信用合作的主要动因是资金供给不足,因此能够及时足额供给资金, 就是对社员最大的优惠。信用贷款要收取利息,因为在经营过程中有合理支出,而吸收存款也必须支付利息。对社员使用资金收费, 可以让使用者提高生产效率, 节约资金使用量, 只有适当收费才能保持适当积累, 信用社才能发展。此外, 对社员和非社员实行贷款方式上的区别对待制度, 有利于提高社员入社积极性。农村信用社对社员还要坚持实行按贷款量的盈利返还制度, 坚决防止按储蓄量返还的制度和存款化股金、股金保息分红的做法, 虽然其有助于增加信用社的资金来源, 但是却加大了信用社的经营压力, 造成新的产权关系模糊[12]。

结论

农村合作金融是目前我国农村金融中一支不可忽视的主力军，已成为全国整个金融系统的重要组成部分，它立足于农村，服务于农民，为农村经济的发展做出了重要的贡献。基于其不可替代的地位，更要坚持不懈的全方位的予以完善。农村合作金融机构改革发展的各项工作正在深入推进，通过进一步深化改革和改进服务，农村合作金融机构将有效促进城乡统筹发展，支持社会主义新农村建设，在促进农业和农村经济又好又快发展中更好的发挥金融支农作用。

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[12] Xu. Development Countermeasure of Cooperative financial in Chinese Rural area [J]. Agricultural

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致谢

在论文完成之际，我要特别感谢刘雪莲老师的热情关怀和细心指导。在我撰写论文的过程中，刘老师倾注了大量的心血和汗水，无论是在论文的选题、构思和材料的搜集方面，还是在论文的研究方法以及成文定稿方面，我都得到了刘老师悉心细致的教诲和无私的帮助，特别是她广博的学识、深厚的学术素养、严谨的治学精神和一丝不苟的工作作风使我终生受益，在此表示真诚地感谢和深深的谢意！