法院审判管理权与行政管理权的合理定位 张志伟

法院审判管理权与行政管理权的合理定位

张志伟

摘要

法院审判管理权有别于行政管理权，法院内部传统的管理模式并未对两者作出区分，实践证明是不正确的，是违背司法权运行规律的。因此，有必要厘清法院审判管理权与行政管理权的差别，去除审判管理权的行政化，科学定位法院审判管理权与行政管理权。

关键词

审判管理权行政管理权行政化

我国法院作为国家的审判机关，具有不同于行政机关的特殊性质。而现实中，我国法院在内部审判工作管理和人员管理上基本采用的是国家行政机关的管理办法，法院管理的行政化为司法改革的进一步深化设置了层层障碍。当前，司法改革已进入全面实施阶段，如何科学界定审判管理权与行政管理权的界限，在法律的框架内充分发挥审判管理权和行政管理权的效能，克服和减少因权力越位、交叉、重叠、抵触而产生的负面作用，进而建立科学的审判权力运行机制显然尤为重要。

一、法院审判管理权与行政管理权的概念及差异

审判管理权是指法院根据司法规律和特性，对诉讼活动进行管理、监督的权力，其内容主要包括审判程序管理权和审判流程管理权。行政管理权，在狭义上是指行政机关对行政相对方进行管理的权力；

广义上，则把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，都称为行政。本文中的行政管理则是指法院对日常工作中行政事物的管理。二者的区别是：

1、权力产生的基础与价值取向不同

审判管理权产生所依赖的基础是司法权，而行政管理权赖以产生的基础则是行政权。从本质上来说，法院的司法权是一种裁判权，行政权可称之为处理权。基础的不同导致审判管理权与行政管理权在价值追求上的差异。法具有公正、效率、效益、自由、秩序等价值，之相对应，对审判权的管理应当尽量体现出对争议双方的公正性，也即人们常说的诉讼公正。行政权的设定与运行，其主导性价值则在于秩序和效率。

2、行使权力的主体不同

审判管理是一个新生事物，其行使主体在国外就是法官，而在国内则存在多元化的管理主体，即上级法院、院行政领导、合法审判组织三个。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。在法院内部，二者的行使主体也不应该相同，审判管理权毫无疑义应该由审判人员来行使，而行政管理权则应该由审判人员以外的主体行使。从国外来看，各国法院总会有内部的行政管理事务。一般说来，这些事务性工作在各国至少有一部分是由或必须由法院自己承担，尽管由于各国的制度不同，各国法院所承担

的这类工作的总量会有所不同。法院司法行政事务的管理有以英国为代表的法院外部分离和以美国、日本、韩国、俄罗斯等为代表的法院内部分离两种方式。

3、权力所管理的事项和功能不同

审判管理权的功能在于，一方面，通过管理监督司法程序的公正合理运作，使受到损害的一方当事人的权利能够得到恢复或补救，强制违反义务的一方当事人履行义务或承担责任，或者对发生争议的双方当事人之间的权利义务关系加以确认，从而平衡当事人之间的权益冲突。另一方面，通过管理，确保司法程序的正常运作，以求平衡个人权利与国家权力之间的权益冲突，防止滥用国家权力侵犯个人权利。行政管理权的功能则在于，通过行政主体的行政管理行为，维护既定的行政管理秩序。虽然行政权的行使过程中也会涉及到公民个人的权利保护问题，但行政主体在进行行政活动时，俨然是以国家利益或社会利益的代表和化身出现的，行政活动所产生的直接的、主要的法律功能是国家利益和社会利益得以维护。法院的行政管理权要维护的则是法院的管理秩序。

4、权力运行的方式和要求不同

审判权的行使，主要是规范、监督审判程序的运行，使其在法定的框架内沿固有的轨道发展，最终保证裁判结果的及时和公正。其运转是以合议制和异议权、再审权的行使来实现的。而我国行政权的运行方式是：下级对上级负责并报告工作，全体对行政首长负责并报告工作。

二、法院审判管理权与行政管理权的混同

长期以来，在我国的司法活动中，法院自觉或不自觉地按照行政模式来管理审判工作的现象极为普遍，审判管理权在很大程度上被行政管理权混同了，表现为审判管理权的行政化。

（一）上下级法院之间审判管理权的行政化

1、下级法院向上级法院的案件请示。它是指下级法院在审判案件的过程中，就案件的有关实体或程序问题向上级法院请示，上级法院研究后予以答复，下级法院据此答复对案件作出处理的“制度”。

2、上级法院对案件的“提前介入”。实践中，某些上级法院以“监督”下级法院的审判工作为由，主动介入下级法院的审判工作，这种行为与上述案件请示现象相比，其行政化倾向更为明显。

3、执行上级法院的政策和指示。上级法院的会议精神和政策性指示时常成为下级法院办理案件的依据或者进行司法活动的动力。上级法院的政策，特别是最高人民法院的政策出台之后，下级法院就大张旗鼓地宣传鼓动、开会动员、贯彻落实，轰轰烈烈地一齐去抓所谓的中心工作。

（二）院庭室审判管理权的行政化

1、法院“领导”审批案件的现象普遍存在。承办人员就须按照领导所批示的意见行事。这种“把关”和“审批”，在本质上都是典型的以“服从上级、服从领导”为特征的行政管理行为。

2、审判委员会讨论决定个案。审判委员会讨论决定案件的制度是司法行政化倾向的又一典型体现。这种做法是以集体的名义来行使

对案件的裁判决定权，不利于诉讼公正的实现。

3、审判长选任制度的行政性色彩。审判长选任制度的推行虽然部分地减少了院长、庭长等领导对案件的审批量，但却人为地在其他法官与院长、庭长等领导之间又增加了一层同样具有行政化色彩的管理权限，院庭长对个案的决定权可以通过对审判长的管理来加以实现。

（三）法官职务的行政化

长期以来，在我国的法院系统，法官同其他人员一起被称为法院“干部”或法院“干警”，法官完全套用的是行政级别。《法官法》第16条将法官分为12级，规定了专门的法官级别，从而在立法上不再套用行政级别。但从总体上来看，法官职务仍然是在套用行政级别，与院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员之间高低不同的行政级别相对应，将二者进行换算或“等量代换”的思想观念乃是根深蒂固的。

审判管理权与行政管理权的混同，即审判管理权的行政化为法院的审判工作带来了不可估量的负面影响，其弊端十分明显，为行政权干涉司法权提供了平台，阻碍了司法公正，影响了独立审判，严重威胁到审级监督体系，使合议庭功能和作用难以发挥，不利于提高法官素质。

三、科学定位法院审判管理权与行政管理权之构想

笔者认为，应在逐步淡化、剥离审判管理权中的行政部分的基础上，建立新的两权分离的管理体系。

（一）剥离审判管理权中的行政部分

1、重新界定审判业务庭管理的功能定位。协调把握好审判事务、审判辅助事务和行政事务三者的关系，使之符合现代审判规律：以审判管理职能为中心，审判辅助事务管理和行政事务管理服务于审判，在履行审判职能中以制度严格界定行政管理与审判职能的界限。

2、强化合议庭功能。一是应取消承办法官制度，科学设置合议庭的工作制度。二是应当建立对合议庭的整体考核制度和指标评价体系以取代对主审人的考核。将合议庭作为一个整体进行考核，以合议庭为考核单位考核工作业绩，设立指标评价体系，从而从考核评价管理制度上保证合议庭成员之间真正实现同等的权和责。三是健全合议庭工作机制，保障合议庭独立行使审判权和承担合法责任，使合议庭成为法律意义上的审判组织。

3、建立有效的监督机制。设立法官考评委员会。主要负责对法官的培训、考核、评议、奖惩。对享有独立审判权的法官，给予必要的监督制约是权力制衡的需要。同时，设立处分救济机制。制定细化的考评标准，严格做到依法考评。上级法院的法官考评委员会应对下级法院的法官考评工作予以监督。充分发挥审判管理委员会的事后监督职能，对于二审法院发回重审、改判，或者通过审判监督程序再审的案件，由审判委员会讨论后认定是否构成错案。

4、消除上下级司法机关的行政性关系。下级法院不得向上级法院就具体案件的审理问题请示汇报，上级法院也不得向下级法院就具体案件审理发出命令、指示和意见。每个法院只向法律负责，而不是

向上级法院负责。最高人民法院也不应就具体案件发出司法解释，而应就如何具体应用法律的问题，对一些法律条文的内涵和外延作字面的以及合乎逻辑的扩张性或者限制性解释，使法律规范反映和体现的立法原意进一步明确。为了弥补法院之间行政监督关系消失所带来的监督真空，应强化审级监督，建议我国将“两审终审制”改为“三审终审制”。

5、废除有关纯粹行政化的程序制度。具体包括：

一是废除院、庭长审批制度。坚持审判管理职能和行政管理职能相分离的原则，逐步将院庭长从大量的行政管理中解放出来，集中精力搞好审判管理。二是改革审判委员会制度。减少个案的讨论数量，逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。同时强化审委会对审判工作的客观管理职能，使其主要职能定位于错案责任追究、分析审判形势、总结审判规律、制定审判规范上。与此相适应，改革审判委员会组成制度，吸收优秀法官作为审判委员会委员；建立合议庭全体成员参与汇报制度，便于审判委员会全面了解案情；执行案件审判委员会委员回避制度，使当事人能够知晓审判委员会人员组成并有权申请回避；建立办案审判委员会委员除权表决制度。

6、进行法官权力的科学整合。一方面应明确不同法官在案件审理上的具体权限，另一方面应改变传统上法官什么案都审的权力分配，根据需要设立立案法官、预审法官等，让主审法官把精力花在重大、疑难案件的审理上。

7、完善法官任免制度。法官之选任程序和选任机构与法官之罢

免（或免职）程序和罢免机构应当有所分离，以避免由同一机构对法官的人身与进退施以控制。初任法官应主要从通过国家司法考试、具备法官任职条件的法学研究生、律师、公证员等法律专业工作者中公开选拔。我国还应逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任，以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度，从而使法官来源和选任真正形成良性循环。

（二）审判管理权、行政管理权两权分立的法院管理模式

作为管理的分类来讲，法院管理是与企业管理、行政管理平行的一类专门管理。因此法院管理必然具有与其专门活动相适应的特征。具体而言应采取以下措施：

一是撤销带有行政管理权的审判庭设置，解决行政管理权入侵审判管理权的问题。二是改变院长、庭长对审判工作行使指导权的方式，解决行政权制约审判权，审判不独立的问题。三是整合司法资源，将司法审判权的管理划归统一的机构管理。成立诸如审判委员会、审判管理局、审判研究和管理办公室等专司审判管理的机构。四是变分散管理为集中管理，建立统一管理法院司法行政事务的专门机构，让司法行政权撤离审判组织。将传统法院管理模式下分散在各审判庭，由庭长、副庭长分管的行政管理事务剥离，让纯粹行政性职能的机构行使统一的行政管理职能，实现权力集中、事务集中、管理集中。五是建立法官考评机构，实现法官的科学管理。认真贯彻落实最高人民法院制定的《法官考评委员会暂行组织办法》，建立对法官业绩进行考评的统一机制、机构和标准。