黎民公共管理学第1讲绪论

第一讲什么是公共管理

学习要点：

·公共管理与私部门管理的区别

·公共管理学对传统行政学的突破

·公共管理学产生的时代条件

·公共管理学的内涵

·公共管理学在中国开展中的地位

第一节公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义

〔一〕公共物品、公共事务与公共管理

“公共〞指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。

从公共管理的角度看，处理“公共〞问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务，以满足民众的公共性需求。

公共物品〔Public goods〕和公共事务〔Public affairs〕是公共管理中的两个重要概念。

1. 公共物品

公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。

2. 公共事务

所谓“公共事务〞，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。

〔二〕管理、公共管理与公共管理学

1. 管理

一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了到达特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。

公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。

2. 公共管理

所谓“公共管理〞，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

涵义：

〔1〕公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；

〔2〕公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；

〔3〕由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；

〔4〕公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；

〔5〕公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管理活动具体类型的“三分法〞：〔1〕公共政策－政府制定公共政策的活动；〔2〕政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和效劳的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；〔3〕非政府组织管理——除政府以

外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和效劳的活动。

3. 公共管理学

公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共效劳，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

特点：(张成福?公共管理学?)

〔1〕公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么〞〔What〕与“为何〞〔Why〕层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何〞〔How〕做的层面上沿袭企业管理。

〔2〕公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

〔3〕公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

〔4〕公共管理不等于“政府管理〞，而意味着一种新治理。

〔5〕公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济〔Economy〕、效率〔Efficiency〕、效能〔Effectiveness〕，公平〔Equality〕。

〔6〕公共管理关注和重视政府改革与再造。

〔7〕公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前特点：

〔1〕鲜明的实践导向性

〔2〕理论上的包容性

〔3〕学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

〔一〕公共管理的主体

公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。公共管理主体的构成见图1－1。

图1－1 公共管理主体结构图

〔二〕公共管理的对象

公共管理的直接对象是各类公共事务。

〔三〕公共管理的资源和手段

公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。

公共管理的手段最根本的手段是制定和执行公共政策。。

〔四〕公共管理的环境

在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容

〔一〕公共管理学的根底内容

公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，附属于管理学科。但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。

〔二〕公共管理学的前沿领域

公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织，公共部门绩效管理，公共部门战略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法

〔一〕公共管理学的研究途径

公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径〔Public policy approach，P途径〕和企业管理途径〔Business approach，B途径〕。

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来开展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的标准性的理论研究。

B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原那么；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

与P途径的公共管理比拟，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

作为同一的公共管理的不同组成局部，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

〔二〕公共管理学的研究方法

1. 标准方法

2. 实证方法

3. 案例方法

4. 系统方法

5. 比拟方法

6. 数理方法

第二节公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别

〔一〕公共利益目标与私人利益目标

〔二〕垄断强制性与自由竞争性

〔三〕制衡性与自主性

〔四〕多元理性与经济理性

〔五〕政府机制与市场机制

二、现代社会变迁推动公共管理开展

〔一〕公共物品的需求和供应在稳定地扩大

〔二〕社会生活中的公共事务日益增加

〔三〕公共管理所面临的环境更加复杂多变

三、传统行政学的局限

〔一〕理论框架局限

〔二〕管理主体局限

〔三〕管理理念与手段局限

〔四〕管理对象与目标局限

第三节公共管理学是时代的产物

一、西方国家摆脱困境的需要

〔一〕政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满

〔二〕经济衰退和财政压力的加剧

〔三〕社会问题与政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

〔一〕科学技术革命是公共管理学产生和开展的重要推动力量

1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。

2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3. 科技革命将导致社会治理新形态的出现。

〔二〕全球化是公共管理学产生和开展的另一推动力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

〔一〕以韦伯官僚制思想为根底的行政体制难以适应时代的要求

1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会开展要求。

2. 科层官僚制难以适应当代市场经济开展的要求。

3. 科层官僚制的专业分工原那么导致政府功能退化。

4. 官僚制的科层原那么使组织行为保守，难有创意。

〔二〕西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求〞

1. 民众应直接参与公共效劳的供应过程。

2. 公民应既能控制政治家，又能控制官僚。

3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

第四节公共管理学与中国的开展

一、公共管理学与中国的市场经济

〔一〕公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

〔二〕公共管理学“亲市场〞的学科立场，有助于市场经济的健康开展

二、公共管理学与中国的社会开展

〔一〕公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调开展

〔二〕公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型

案例：

梁锦松买车风波

■梁锦松就买车事件通过媒体向公众致歉

梁锦松于今年1月23日为妻女所买的凌志LS430

供图/?东方日报?

梁锦松本已拥有一部保时捷和一辆四驱吉普车，知道女儿预产期后，准备再买一辆车，接载婴儿。因他认为，有两部汽车中，四驱车车身太高、保时捷又是跑车，不适合接载婴儿，所以想添置一部房车。他于今年年初以79万港币购入一部凌志LS430型四门房车，并于1月23日登记和使用。

当时香港政府还未决定是否将增加汽车登记税。

2月，港府决定调整汽车首次登记税，加税决定由梁拍板。3月5日，梁锦松公布调整汽车首次登记税方案。

3月9日，梁锦松被指在调税前买新车，有避税嫌疑。同日，梁成认此举令他少付5万元税项，并坦承担时应“避嫌〞而不买车，同时决定将加税前后车价差额的两倍即10万元，捐予慈善机构。此后，梁锦松的新闻秘书又做解释，称税款计算有误，梁锦松按两倍税款的捐赠应为38万元。

梁锦松3次申明：“事后看来，我当时应该避嫌，不应在税项可能调整之前买车。〞捐赠两倍税款38万给慈善机构，仍感未能避嫌，3月10日，梁锦松向行政长官董建华请辞，当日黄昏，他又在港府总部会见传媒，读了他的声明。

声明中称：“作为问责官员，我明白必须充分执行律己以严之原那么，必须在市民群众眼中到达最严格的要求标准。我成认我在处理这件事上有疏忽，但希望市民能接受我是无心之失，而并非存心避税。我会吸取教训，并期望能继续以至诚的态度，效劳市民群众。〞3月15日，香港特区行政长官办公室发言人发表声明说，行政长官董建华考虑过有关资料及衡量过这件事的所有情况后，对此事作出了结论，并将结论正式以书面形式通知了梁本人。鉴于公众对事件的关注，向社会公开了这封函件公开，让群众得悉对梁的结论。

特首董建华表示，梁“当时急于购入车辆，以照顾家庭的迫切需要〞“可以理解〞，但“自2002年10月31日，你已积极参与有关调整汽车首次登记税建议的讨论。由于你在编制财政预算案中担当领导角色，你在有关首次登记税建议仍被积极考虑阶段中购入新车，无可防止地会令公众疑存在利益冲突的问题。〞因此“我认为你购入新车以及没有在财政预算案公布之前向我报告有关购置车辆一事，违反了?问责制主要官员守那么?的第5.1及5.4条。〞董表示，接受梁有关“无意逃避税务责任，以及有关错误是因疏忽而造成〞的解释，但仍将此事定性为“严重疏忽〞，严肃批评梁“已违反?守那么?的局部条文，作为主要官员，这行为极不恰当。〞最后，称梁锦松无须请辞，期待梁“会继续竭尽所能协助我推动经济成功转型，至诚为香港效劳。〞

在董建华公开信发表后，梁锦松于3月15日晚7点紧急召见传媒，宣读一份声明，再次为在加税前购置新车一事，向市民群众致以最诚恳的歉意。

附：

香港?问责制主要官员守那么?有关条款

5.1主要官员须防止令人疑心他们不老实、不公正或有利益冲突。

5.4主要官员在执行公职时，如个人利益可能会影响、或被视为会影响他们的判断，均须向行政长官报告。

案例讨论题：

你认为梁锦松买车事件，对中国大陆的相关制度建设有何启示？

第一讲复习思考题：

1. 公共管理与私部门管理有何区别？

2. 如何理解公共管理学产生的社会背景？

3. 公共管理学及其特点是什么？

4、怎样理解公共管理学与中国社会开展的关系？