土壤污染防治工作方案编制技术指引.doc

附件3

土壤污染防治工作方案编制技术指南—2—

2016年9月

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目录

一、总体要求 (5)

二、编制步骤 (7)

三、关键环节说明 (9)

（一）细化任务措施 (9)

（二）实施分类管理 (12)

（三）强化风险管控 (13)

（四）鼓励政策创新 (14)

四、工作方案框架 (15)

附1相关名词解释 (17)

附2附表参考格式 (20)

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2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），要求地方各级人民政府于2016年底前分别制定并公布土壤污染防治工作方案，重点明确到2020年的任务措施和工作目标。为规范和指导各地工作方案编制工作，依据《土十条》，制定本指南。

本指南主要指导省级土壤污染防治工作方案的编制，市县级工作方案可以参照本指南编制。

一、总体要求

土壤污染防治工作方案要按照预防为主、保护优先、风险管控的总体思路，分解落实《土十条》各项任务要求，重点明确本行政区域内土壤环境质量调查、监测网络和监管能力建设、法规标准体系建设等基础性工作要求，农用地（重点是耕地）和建设用地（重点是污染地块）等不同用地土壤环境风险管控要求，未污染土壤保护、污染源监管、污染治理与修复等全过程管理要求，以及科技支撑、治理体系、评估考核等保障措施。

省级人民政府负责组织编制省级土壤污染防治工作方案，统一部署、明确要求、落实责任，自上而下和自下而上相结合，确定分

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区域、分年度目标和任务，统筹安排部门和地方任务分工。市县级土壤污染防治工作方案应与省级工作方案相衔接，以风险管控和保护优先为主线，采取综合措施解决土壤环境问题，有关市县要制定实施受污染耕地安全利用、重度污染耕地环境风险管控等方案。

一是夯实基础、有限目标。与大气和水污染相比，土壤污染具有隐蔽性，防治工作起步较晚、基础薄弱。“十三五”期间，重点要在开展调查、摸清底数，推进立法、完善标准，明确责任、强化监管等方面提出工作要求，扎实推进土壤环境管理工作。紧扣重点任务，设定有限目标指标，确保经过努力可以按期实现。

二是问题导向、突出重点。针对本地区当前损害群众健康的突出土壤环境问题，结合实际情况，以农用地和建设用地为重点，明确监管的重点污染物、行业和区域，对耕地和污染地块提出管控要求，保障农产品质量和人居环境安全。

三是分类管控、综合施策。提高土壤环境管理的针对性和有效性，按用地类型、污染程度等，提出分类管控措施。对农用地按照污染程度实施分类管理，对建设用地按不同用途实施准入管理，对未利用地重点提出污染预防措施。在具体举措上，综合采取法律、

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行政、经济、技术等手段和措施。既严控新增污染，也要逐步减少已有污染。

四是上下结合、任务落地。因地制宜，细化各项任务措施的具体要求和进度安排，将土壤污染防治目标逐级分解，将任务落实到具体部门、下一级人民政府和有关企业。各项任务清单要明确具体，必要时可以表格或专栏等方式表达。

五是部门联动、多方参与。工作方案中有关任务分工要与《土十条》相关任务分工做好衔接。各级环境保护部门牵头组织方案编制工作，充分听取各方面意见，发挥好统筹、协调作用。加强部门配合，各相关部门按照职责分工，提出和完善工作方案相关内容。

二、编制步骤

针对本省份土壤污染防治工作存在的主要问题，面向需求，明确差距，提出工作目标和任务措施，合理安排工作进度，加大部门协调力度，集中各方资源编制方案。

一是梳理《土十条》要求，确定目标指标。梳理《土十条》对本地区土壤污染防治工作的要求，根据近年来本地区土壤环境相关调查成果，综合考虑保障农产品质量安全、人居环境健康等需求，

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确定本地区土壤污染防治的总体要求、工作目标和主要指标。

二是针对主要问题，细化任务措施。根据《土十条》各项任务措施和有关要求，针对本地区存在的主要土壤环境问题，重点细化土壤污染状况详查、土壤环境质量监测网络和监管能力建设、地方性法规标准制修订、农用地分类管理、建设用地准入管理、污染源监管、土壤污染治理与修复、土壤环境管理体制机制等方面的任务措施。

三是因地制宜，确定工作重点。重点监测污染物包括镉、汞、砷、铅、铬等重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物，重点监管行业包括有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等，重点区域为产粮（油）大县、地级以上城市建成区等。各地区在编制方案时，需要在开展土壤环境质量评价、污染来源分析等基础上，结合本地实际，确定重点污染物、重点行业、重点区域，明确工作目标、防治措施、完成时限等。

四是做好目标任务分解，合理安排工作进度。根据《土十条》提出的目标任务，结合本地区现有工作基础和财力条件，把目标任务分解到有关行政单元和责任部门，合理安排各项任务推进时序，

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明确年度实施计划。

五是完善政策措施，建立协调机制。各地按照国家有关部署和出台的政策措施，制定土壤污染防治资金筹措和地方财政支持政策，根据本地实际研究制定激励相关企业参与土壤污染防治，以及扶持有机肥生产、废弃农膜综合利用、农药包装废弃物回收处理等企业的具体措施。地方各级人民政府应抓紧建立本行政区土壤污染防治工作协调机制。

三、关键环节说明

（一）细化任务措施

一是明确实施范围。《土十条》提出了各项任务措施实施范围的总体定性要求，各地需根据国家统一工作部署，确定相关任务在本行政区实施的具体范围（地市级、县级行政区等）。这些区域包括但不限于：环境监管执法重点区域；制定农用地土壤环境保护方案的产粮（油）大县名单；制定受污染农用地土壤环境风险管控方案的县（市、区）名单；开展污水和污泥、废气和废渣协同治理试点的地市；开展农药包装废弃物回收处理试点的县（市、区）；国家土壤污染综合防治先行区涉及地市等。《土十条》明确具体实施范围的任务措施见表1。各地可根据本地土壤污染防治工作需要，明确自行开展的相关任务实施范

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围，包括：沿海省份需开展岸线滩涂环境执法的县（市、区）名单；地方推进的土壤污染综合防治先行区涉及地市等。

表1 《土十条》明确具体实施范围的任务措施

二是要求落实到对象。各级地方人民政府应按照《土十条》及本地区土壤污染防治需求，将具体任务措施落实到对象及责任主体。这些对象包括但不限于：需要制修订的地方性法规、规章、标准、技术规范；重点监测土壤中重金属和有机污染物种类，重点监管行业类型、区域；开展专项环境执法的重点行业企业类型；严格控制在优先保护类耕地集中区域新建的行业企业类型；禁止在居民区、

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学校、医疗和养老机构等周边新建的行业企业类型；需开展治理与修复的污染地块类型；土壤污染治理与修复技术应用试点项目等。

三是任务尽可能量化。结合本地区土壤污染防治工作目标，提出主要任务措施的量化要求。相关量化指标（见表2）要与国务院同各省（区、市）人民政府签订的土壤污染防治目标责任书保持一致。这些任务包括但不限于：每年开展土壤环境监测技术人员、环境执法人员培训的频次和接受培训的人次；轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积；重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积；重点行业的重点重金属排放量下降比例；农药包装废弃物回收处理体系覆盖县（市、区）的比例；规模化养殖场、养殖小区配套建设废弃物处理设施比例；受污染耕地治理与修复面积；治理与修复污染地块数量等。

表2 各地需分解细化的量化指标

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四是时限分解到年度。《土十条》有明确时限要求的任务措施，应细化年度目标。无时限要求的任务措施，应根据土壤污染防治需求确定优先顺序。有关任务量和时效难以准确把握的，可在年度实施方案中明确。对于试点性的任务，要明确试点时间和对象范围。

（二）实施分类管理

一是对农用地实施分类管理。按照国家有关部署，以耕地为重点（部分地区还包括园地、牧草地等农用地），按土壤污染程度对农用地进行类别划分，分别提出相应管理措施。明确开展农用地土壤环境质量类别划定的试点范围和完成时限。

二是对建设用地实施准入管理。建立调查评估制度，明确推进时序和调查评估范围。根据调查评估结果，明确建立污染地块名录及其开发利用的负面清单的有关要求。对不符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块、暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，分别提出管理要求。

三是对未利用地加强污染预防。以沙漠、滩涂、盐碱地、沼泽—12—

地等未利用地为重点，明确开展定期巡查、环境执法等工作的具体要求。拟开发为农用地的，要求有关县（市、区）人民政府要组织开展土壤环境质量状况评估。不符合相应标准的，不得种植食用农产品。对矿山、油田等矿产资源开采活动影响区域内的未利用地，明确环境监管要求，发现土壤污染问题的，对有关企业提出风险管控和污染治理要求。

（三）强化风险管控

一是开展土壤污染风险分析评价。以全国土壤污染状况调查数据为基础，结合农业、国土等部门掌握的相关数据，以及近年来各地开展的土壤环境例行监测数据，按照国家土壤环境有关标准和评价技术规定，开展本行政区土壤环境质量现状评价。根据土壤环境质量状况评价结果，结合污染源普查、环境统计等数据，开展土壤污染风险源识别，明确本行政区耕地、工矿企业用地等主要用地类型土壤污染问题和主要环境风险，为制定针对性、差异化土壤污染风险管控对策提供依据。

二是实施受污染耕地风险管控。基于土壤污染风险分析评价结果，结合农产品超标情况，提出受污染耕地风险管控具体任务，采取农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草等措施，降

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低农产品超标风险。明确安全利用类耕地集中的县（市、区）要制定实施受污染耕地安全利用方案；对威胁地下水、饮用水水源安全的，要制定环境风险管控方案。对受污染园地、牧草地、林地等，各地可结合自身实际，提出风险管控具体要求。

三是强化工矿企业用地环境风险管控。以重点行业企业为重点，针对规模以上在产企业和关闭搬迁污染地块分别提出风险管控要求。各地需根据工矿企业分布和污染排放情况，确定土壤环境重点监管企业名单，列入名单的企业每年自行对其用地进行土壤环境监测，结果向社会公开；有关地方环境保护部门定期对重点监管企业和工业园区周边开展监测。对企业内部管理、环境风险防控体系建设、建设和运营污染治理设施等提出要求。对于暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，要提出划定管控区域、设立标识、发布公告、开展环境监测等要求；发现污染扩散的，明确有关责任主体要及时采取污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。

（四）鼓励政策创新

一是对《土十条》提出的土壤环境管理制度和政策创新要求，如研究制定地方性土壤污染防治法规、标准，建立地块开发利用土壤环境质量调查评估制度等涉及地方事权的任务，工作方案要进行细化落实。

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二是对探索尝试性的政策措施，如放开服务性监测市场、建立环保“领跑者”制度、建设综合防治先行区、推进政府和社会资本合作（PPP）模式、发行债券、对优先保护类耕地面积增加的县（市、区）予以适当奖励、出台政策扶持有机肥生产和废弃农膜综合利用等，工作方案中要明确提出在试点基础上逐步推进的有关要求。

四、工作方案框架

工作方案要符合地方实际、体现地方特色，不要求与《土十条》框架和内容完全一致，原则上应包括以下内容：

一是总体要求和目标指标。根据本地区土壤环境现状和工作基础，按照《土十条》总体部署和工作安排，确定各地土壤污染防治的总体要求、工作目标和主要指标。

二是主要任务。《土十条》提出的目标任务是全国总体要求，各地应根据自身实际，提出本地区的具体要求。各省份工作方案提出的共性、常规性工作要尽可能落实到市县和时段。地方各级工作方案中的相关目标任务，要与上一级工作方案或《土十条》中相关任务进行衔接。受污染耕地安全利用、重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草、受污染耕地治理与修复等任务要具体量化，制定土壤污染治理与修复规划、编制完成土壤污染综合防治先行区建设方

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案、制定并公布土壤污染防治工作方案等任务要明确完成时限。

三是政策措施。围绕目标指标和重点任务，充分利用地方政府各有关职能部门现有相关政策制度，提出研究制定利用社会力量开展土壤环境监测和调查评估、推进受污染农用地安全利用、推动土壤污染治理与修复产业发展等配套政策措施的具体要求。

四是实施保障。提出组织领导、部门协作、任务分解、目标考核、宣传培训、公众参与等方面的保障措施。

五是附件。主要包括产粮（油）大县名单、蔬菜产业重点县名单，非正规垃圾填埋场、大宗固体废物堆存场所、重点监管尾矿库等清单，重点项目库，以及部门任务分工表等。

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附1

相关名词解释

1．受污染耕地安全利用率

是指采取农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草等安全利用措施的轻度、中度、重度超标耕地与全部轻微超标耕地面积之和，占行政区受污染耕地面积的比例。

2.污染地块安全利用率

是指符合规划用途土壤环境质量标准的再开发利用污染地块数量，占行政区全部再开发利用污染地块的比例。

3.土壤污染风险管控

对农用地而言，风险管控主要是指通过农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草，以及划定特定农产品禁止生产区域等措施，保障耕地安全利用，最大限度降低农产品超标风险；对威胁地下水、饮用水水源安全的，制定和落实环境风险管控方案。对建设用地而言，风险管控主要是指通过对污染地块设立标识，采取隔离、阻断等措施，防止污染进一步扩散；划定管控区域，限制人员进入，防止土壤扰动；通过用途管制，规避直接开发带来的人体健康等风险。

4.农艺调控

是指利用农艺措施对耕地土壤中污染物的生物有效性进行调控，减少污染物从土壤向作物，特别是向可食用部分的转移，从而

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达到对污染耕地土壤的安全利用。农艺调控措施主要包括低积累农作物品种利用、土壤理化性状调节、水分合理管理、功能性肥料施用等。

5.替代种植

是指为降低农产品超标风险，用具有较低农产品超标风险的作物替代有较高农产品超标风险的作物的措施，如用重金属低积累水稻品种替代重金属高积累水稻品种等。

6.种植结构调整

是指综合考虑农产品品种特性和土壤污染状况，在开展农艺调控的同时，将食用农作物调整为非食用农作物或其他植物。

7.污染物特别排放限值

是指根据环境保护工作的要求，在国土开发密度已经较高、环境承载能力开始减弱，或环境容量较小、生态环境脆弱，容易发生严重环境污染问题而需要采取特别保护措施的地区，为严格控制企业的污染排放行为，专门设置的排放限值。执行污染物特别排放限值的地域范围、时间，由国务院环境保护主管部门或省级人民政府规定。

8.污染协同治理

是指从污染物产生、排放、处理全过程，实施水、大气、土壤污染综合防治的治理模式，实现污水与污泥、废气与废渣等处理环节的有效衔接，防止二次污染。

9.土壤污染综合防治先行区

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是指为探索土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面的有效措施，在土壤环境问题突出、群众反映强烈、党中央国务院有关领导曾作出明确批示的具有典型代表性的区域，以地市为单元建设的示范区。

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附2

附表参考格式

表2-1 产粮（油）大县名单参考格式

表2-2 蔬菜产业重点县名单参考格式

表2-3 非正规垃圾填埋场名单参考格式

表2-4大宗固体废物堆存场所名单参考格式—20—

表2-5重点监管尾矿库名单参考格式

表2-6 重点项目库参考格式

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