浅谈城市规划的作用与意义

浅谈城市规划的作用与意义

摘要：城市规划是指城市为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。

关键词：城市规划；城市建设、管理；意义；作用

前言：城市作为复杂综合体，涉及到政治、经济、文化、金融各个领域，为了使各方面协调发展，就必须进行统一规划，统筹安排。城市规划是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。是建设城市的基本依据，是综合发挥城市经济效益、社会效益和环境效益的前提和手段。

一个城市的建设和管理，首先取决于科学合理的城市规划，并以之为依据，指导城市开发、建设和管理，城市的合理发展，首先必须通过科学地预测和规划，明确城市的性质、规模、发展方向和发展格局，在规划的指导和调控下，有步骤、分阶段地实现城市的发展目标。随着城市社会经济活动规模的扩大和城市系统整体功能的复杂化，对城市规划的要求不断提高，城市规划的必要性也更加突出。

一、城市规划

城市规划研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行三个阶段管理的龙头。

要建设好城市，必须有一个统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。城市规划是一项系统性、科学性，政策性和区域性很强的工作。它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局，作好环境预测和评价，协调各方面在发展中的关系，统筹安排各项建设，使整个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、“骨、肉”协调、坏境优美的综合效果，为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好条件。改革开放以来，我国的

城市建设和发展步入了一个新的时期，形势很好，城市正处于一系列激烈的社会经济变革之中，面对经济体制转轨、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化，针对当前城市规划中出现的新趋势，凸显出了一系列的矛盾和问题，面临着一个又一个巨大的挑战。

1、面临的挑战

在计划经济条件下，城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”。因此，城市规划对城市建设的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式。但是随着改革开放不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，城市建设也逐步由以前的政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制、还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。

主要表现在，一是传统的城市规划对城市土地和空间资源价值认识不足，造成国有资产流失，城市建设资金短缺；二是传统的规划管理强调的是计划性和强制性，若严格按照城市规划进行管理，则投资商没有任何选择余地，容易影响投资商的积极性，若规划执法不严又容易产生各种腐败现象；三是城市规划代表的是城市的整体利益和长远利益，目前我们低规格的城市规划管理机构(有的城市还没有独立的城市规划管理机构)，难以承担起市场经济条件下调整和协调经济法人与公众利益关系的职能；四是传统的城市规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，造成了规划的目标过于僵化，实施中缺乏可操作性，难以适应干变万化的市场，从而造成大面积的违法建设；五是传统城市规划关注的是既定规划蓝图的实现，而忽视了城市规划对城市土地开发过程的调控功能，容易引起土地的投机活动；六是市场经济条件下投资商对经济效益过度追求往往会侵害公众的利益，造成土地浪费、环境污染等问题，而作为城市整体利益的代表，城市规划部门难以对这类行为进行有效的干预和调控，使得公众利益受到损害，社会公益事业的建设得不到有效保障等等。

归结起来就是，我们传统的城市规划管理机制还难以协调市场经济条件下产生的多种经济法人之间以及多种经济法人与公众之间的利益关系。这就是我们面临的一个新的挑战。

2、应对挑战

首先，要树立规划的资源意识。城市规划不仅是一种重要资源，而且是一种能直接产生经济效益的资源。市场经济条件下，土地使用权的取得主要通过有偿出让、转让。土地出让转让的关键是土地价值问题。尽管影响土地价值的因素是多方面的，但就具体某一块用地来说，它的价值往往由城市基础设施配套完善情况和城市规划确定的开发条件来决定。《城市规划法》“城市规划区内的土地利用和各项建设必须服从城市规划”的规定，明确了城市开发用地的性质、功能和容积率等开发要求由城市规划来确定，这些开发要求直接左右着开发效益。因此，通过城市规划的科学测算，合理确定开发商与城市政府收益分配比例，可以为政府筹集大量的建设资金。具体地说，城市建设中容积率的提高、原有建筑的加层、“破墙开店”等用地性质功能的改变都可以产生很高的级差收益，但这不是项目开发本身产生的，而是政府长期基础设施投入的结果。这些收益不能全部纳入开发商的口袋，而要通过规划的手段，使政府基础设施投入产生的收益回流到政府的口袋中，为城市建设可持续发展创造条件。因此，从一定意义上说，城市规划直接创造了经济效益。

其次，要把市场机制引入城市规划，规划管理要靠“两手”。市场经济是以市场方式按价值规律配臵资源的一种经济方式，市场经济条件下，城市一切经济活动都直接或间接处于市场关系之中，市场机制是推动生产力要素流动和城市土地资源优化配臵的基本运行机制。这种运行机制对形成城市土地市场和带动城市建设起了十分重要的的作用。在这种运行机制下，如果城市规划不利用市场调节这只“无形的手”，就无法对城市建设实施有效的调控。当然，城市规划工作从本质上说是一种政府行为，无论在什么体制下都是以政府的管理或干预的形式维护公众利益的一种社会力量。在市场经济条件下，开发商追求的是最高最大的利润，这种对经济效益的过度追求往往会造成对公众利益的侵害。市场土地供给的有限性与价格的上涨趋势也往往会导致土地投机活动。市场调节的结果也往往只使直接经济效益高的项目吸引了很多投资者，而维护城市正常功能的绿地、道路交通设施等公益事业仍然难以吸引投资，只能依靠代表社会整体利益的城市规划的调控来加以解决。如不加以控制和引导，市场机制很容易导致城市建设的盲目性和城市功能失调。因此，在社会主义市场经济条件下，规划管理工作既不能单

靠行政手段进行控制，也不能仅靠市场调节进行规范，而要靠“两手”，一是行政法规“有形的手”，二是市场调节“无形的手”。

第三，城市规划要为城市建设筹集资金。当前城市建设中最迫切需要解决的问题就是建设资金问题。有资金才能改造城市，没有资金城市就难以发展。所以．城市建设资金问题，是我国乃至世界所有的城市市长所关注的问题。没有建设资金，规划得再好也没有用。在国际上，城市建设资金一般有三个来源：一是税收，西方国家都是用税收来搞城市建设的。像日本大版市1996年的建设资金是1500多个亿，还说不够。二是级差地租，以土地来挣钱，比较典型的是香港。三是各种收费，增加城市积累。就我国来说，税收不是我们的办法，规划费用也不是办法，国务院早已三令五申，不许乱摊派。地方政府唯一能掌握的是级差地租。级差地租用不好，城市就不能发展；级差地租用得好，城市就会发展。温州市紧紧抓住这一点，五年内城市改造面达50％，创造了一个新的温州城。杭州、宁波等城市也充分发挥规划的调控手段，对旧城区进行成街、成片改造，取得了较好的效益。同时，有的市县尽管也利用级差地租的杠杆作用筹集资金进行旧城改造，但由于没有充分发挥规划部门的作用，缺乏科学的测算，在土地开发过程中造成了国有资产的流失，使一个本来可以给城市政府带来收益的成片开发项目入不敷出，成为政府的包袱。所以，我们必须充分利用规划的手段、级差地租的杠杆为城市建设筹集资金。

二、城市用地规划的意义

众所周知，土地是人类不能出让的生存条件和再生产条规划开展城市建设工作是保护和管理城市土地的有效手段和文件，在社会生产中是一项不可替代的生产资料。社会主义现代化城市具有重要意义。那么，如何更好地编制、利用城市规划保护和管理城市用城市用地规划包括编制、审批和实施等方面，是一个连续地呢?即三分规：

1、城市用地规划是保护和管理城市土地的有效手段和方法，“三分规划，七分管理”，即形象概括了规划实施管理工作的重要性，也充分说明了规划实施管理工作的艰巨性。因此，我们要切实加城市用地规划是指为了实现一定时期内城市经济和社会强城市用地规划的实施管理，把规划真正落到实处，充分发挥发展目标，合理利用城市土地，协调城市各项建设的综合部署规划的作用。也制就

是说，不容臵疑的是，保护和管理城市用和具体安排。城市用地规划是城市建设和管理城市用地的基地的前提和基础是合理制定城市用地规划，城市用地规划必须依据本规划，是保证城市土地合理利用的前提和基础，是实现城市走在城市各项建设的前面，起到宏观控制与综合指导作用。经济和社会发展目标的重要手段。

2、城市用地规划是保护和管理城市用地的前提与基础划作用的认识，进而更好地发挥城市用地规划在城市建设中的依据城市用地规划，把城市用地利用、建设、保护好，对建设作用，节约、合理、科学地使用好城市用地，就显得尤为重要。

3、合理利用城市用地规划，为促进城市社会经济持续快城市用地规划的主要任务是：确定城市发展规模，加速健康发展服务，明确功能分区和各项建设的总体布局，制定实施城市用地规划的措施，如何利用城市用地，促进城市社会经济持续快速健康发步骤和措施。只要通过严格城市用地规划必须适应城市同民经济发展的要求，应结合实施城市用地规划，控制建设用地总量，防止低水平重复建设实际，按城市建设的标准，根据不同时期国家经济发展水平合和盲目扩张，建立良好的城市用地和管理秩序等手段，以保证理确定。同时，对城市建设用地要严格控制。只有认真编制了重点建设项目朋地，服务城市各项建设的朝前发展。城市用地规划，并按照规划进行建设，才能做到统筹兼顾。

三、城市规划的作用

1、城市是人类社会经济文化发展到一定阶段的产物,城市的出现解决单项工程建设的合理性问题,而且还要解决各个单项工程之现以社会生产力除能满足人们基本生存需要外,尚有剩余产品为间接相互关系的合理性问题。

2、城市规划具有很强的政策性。它表其基本条件。城市是一定地域范围内的社会政治文化的中心。明政府对特定地区建设和发展所要采取的行动,也是国家对城市城市的形成是人类文明史上的一次飞跃。发展进行宏观调控的手段之一。

3、城市规划具有很强的先期性。城市的发展是人类居住环境不断演变的过程,也是人类自觉

城市规划关系各行各业,影响千家万户,涉及政治、经济、文化、社会的广

泛领域,城市规划具有很强的综合性。鼓励农村集体统一按多层公寓式住宅模式建设农民住。坚决撤除临时建筑和违章、违法建筑,停止城中村一切宅区。建设用地和农宅审批,为城中村改造与整治创造条件。城中村改造必须与改制同步进行,将城中村农民全部农。对有地村的改造中,由集体土地转变为国有土地的各种补转非,就地城市化,集体资产按现代企业制度组建股份制公司进行赔偿费用,首先用于城中村改制居民的社会保险和医疗保险,开行管理,将农村管理体制彻底改造为城市管理体制。改制不能简展就业培训,积极推荐就业,拓宽城中村农民的就业门路。单地认为就是将乡(镇)改为街道办事处,将村民委员会改为居民。今后几年,应适当减少主城规划区范围内房地产开发的土委员会。必须按城市管理模式改革城中村户籍制度、组织结合地供给,将房地产开发商的注意力转移到城中村改造上来。构建管理模式。同时,城中村有巨大的集体经济,必须将有关资。由于城中村农民的收入来源主要是房租和村福利,存在大产以股份的形式量化到每一个村民,按现代企业制度进行改造,量无职业、无技术、无投资人员。改造后这种生活方式必将改变,解决村民对村籍的重视。将城中村以地缘关系、血缘关系为所以政府部门和开发商在拆迁补偿时,除了房屋、货币补偿外,还

主构成的传统社会形态转变为以业缘关系为主的法理城市社会应进行智力补偿和教育补偿。例如开办各种类型的培训班、督促形态。有条件的村民进入职业学校接受教育等,从而使这些村民学到一技。对于一些改造难度巨大,而对城市规划的实施影响不大的,能够有职业的选择,并能适应改造后发生转变的生活方式。村庄,通过打通消防通道、增加市政设施建设以及村庄改制,纳入城市的统一管理,消除安全隐患,改善环境卫生、社会治安状况

结束语：国内外实践经验证明，只有把城市规划好，在规划的引导和控制下，才能实现城市健康发展的目标。尤其是我国改革开发以来，各项事业都进入了大发展时期，城市化进程逐步加快，城市建设速度迅猛异常，如不及时进行城市规划，就很难使城市健康有序的发展。

改革开放以来，我国的城市建设和发展步入了一个新的时期，形势很好，城市正处于一系列激烈的社会经济变革之中，面对经济体制转轨、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化，传统城市规划受到了空前的挑

战。

城市用地规划是城市各项建设发展的依据，必须走在城市各项建设的前面，起到宏观控制和综合指导作用，更好地为促进城市社会经济持民快速健康地发展服务。而做到这一点的前提条件就是重视城市用地规划，并充分发挥城市用地规划的作用。

根据强城市基础设施建设的需要，按照城市用地规划编安排，从而促进城市更好地发展；反之，如果没有城市用地规制好城市土地利用计划，合理安排建设用地指标。不认真编制城市用地规划，盲目或任意地建设，就不利在土地供应上保证基础设施等重点建设项目用地，甚至还会造成严重后果。作为中国特色的社会主义市场的重要组成部分，城市土地，依据城市用地规划划，把好用地审核关。凡已列入城市属于国家所有，国家拥有城市国有土地的所用权。因此，要及时做好规划和用地审查的各项工程土地利用城市规划的基础上，政府通过编制城市用地规划，按规定及时做好用地服务。

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