城市规划工作的基本内容

城市规划的基本内容

城市规划的基本内容是依据城市的经济社会发展目标和环境保护的要求，根据区域规划等上层次的空间规划的要求，在充分研究城市的自然、经济、社会和区域发展的条件，确定城市发展战略，预测城市发展的规模，选择城市用地的布局和发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排城市各项工程设施，并提出近期控制引导措施。它主要包括：论证、确定城市性质与发展规模；合理选择城市各项用地，确定城市的功能布局并考虑城市的长远发展方向；确定市域城镇体系规划；拟定新区开发和原有市区利用、改造的原则、步骤和办法；确定城市各项市政设施和工程措施的原则和技术方案；提出实施规划的的措施和步骤。

1 、社会经济发展目标与城市规划

(1)物质空间与非物质空间规划

城市规划是实现社会经济发展路标的技术手段与保障。因此.城市规划并不

是孤立存在的.它与城市社会、经济发展计划等密切相关，共同组成实现社会经济发展目标的体系。事实上.盖迪斯关于城市社会复杂性与活动相互关联性的思想以及对综合规划的倡导。影响到第二次世界大战后西方工业化国家城市规划的发展趋势，当今的城市规划，已完成了从注重城市物质空间形态的规划(physical planning)转向对物质空间形态规划与非物质空间形态规划(non —physical pla nnin g)并重的过程。

具体而言•非物质空间规划是关于各种城市活动(activity)的计划•土要包含城市经济发展计划.例如，产业发展、劳动力与雇用、收入、金融等方面的内容；以及城市社会发展计划，例如，人口、教育、公共卫生、福利、文化等方而的内容。物质空间规划则是为这些活动提供场所和所需设施的规划。而政府按照通过

税收等手段所获得城市运营资金来源和必要开支所编制的财政计划，则是保障物

质空间规划得到实施的必要条件。

因此，现实的城市运营与发展.就是按照非物质空问规划、物质空间规划以及财政计划所展开的。

(2)城市综合规划

如上所述，以城市物质空间为主要对象的城市规划仅仅是整个城市社会经济发展规划中的一个主要组成邪分，而包含物质空间规划与非物质空间规划以及财

政计划的城市综合规划才是城市发展的纲领性文件。通常.城市综合规划对城市

社会经济的发展目标、内容、实施措施与步骤作出安排，并对相关城市物质空间的未来状况作出相应描述•是有关城市发展的战略性规划（图1）。英国的开发规划（development plan体系中的结构规划（structure plan）、日本的城市综合规划，都可以看作是这一类型的规划。在我国现行的各类规划与计划中还没有这种类别的

规划，城市综合规划所应反映的内容分散在不同的规划与计划之中。

图1:城市综合规划的内容

近年，我国各地政府开始尝试编制独立于现行城市规划体系之外的“战略规划”以寻求城市长远发展的途径•但在内容上仍侧重对物质空间形态的关注，致力于回答以往城市规划中有关“城市性质.规模与空间发展方向”方面的问题。事实上，城市规划中对“城市性质、规模与空间发展方向”的讨论，是对城市规划前提的自我设定与自我反馈，容易导致物质空间规划“万能论”与“决定论” 的倾向。而城市综合规划则脱开传统城市规划的领域限定. 从更为广泛的范围和

更为科学合理的角度，为城市规划提供前提和依掘。

城市综合规划明确体现了包括城市规划在内的各类规划与计划的不同分工，在分析•确定城市社会经济发展目标（例阳•经济发展规模、速度，产业结构，计会发展水平，生活环境质量等）的基础上.描绘上述目标在空间上的落实情况。后者直接与城市规划相呼应，有时甚至是相同内容。在这里，我们可以把城市规划近似地看成是社会经济发展指标在空间上的分布，认识到城市规划的这种承土启下的作用。

（3）我国现行规划体系中的两个方面

城市规划内容本身侧重于城市物质空间规划.但在不同的国家与地区以及不同的历史时期，其侧重程度有所不同。城市规划与非物质空间规划内容的关系．大致有两种情况。一种是城市规划内包含非物质空间规划的内容，例如：英国的结构规划，另外一种情况是存在包含非物质空间规划内容的其他规划．并作为城市规划的前提和反馈对象，例如：日本的综合规划。

在我国现行的规划体系中．各级政府编制的“国民经济和社会发展第x 个五年计划”以及“ xx 年国民经济和社会发展远景日标纲要” ，几乎是惟一专门表述非物质形态规划内容的文件。国民经济和社会发展五年计划除论述城市发展战略目标、重大方针政策外，通常提出一些城市经济发展重要指标，如人均国内生产总值(GDP)国民收入、工农业总产值、财政收入、社会商品零售额、三种产业比例等．以及城市社会发展重要指标，如：平均寿命，义务教育普及率，市民每万人医生、病床数，科研经费占GDPt匕例等。

必须指出的是：在实践中由于城市总体现划的目标年限 (通常为20年)远远超过国民经济和社会发展五年计划的规划年限，甚至相关的中长期展望的年限也无法完全覆盖城市总体规划的目标期限，因此造成城市规划的依据相对不足。

2、城市规划的空间层次

城市规划在内容上侧重物质空间规划并涉及非物质空间规划，在空间上涵盖城市、城市中的地区、街区、地块等不同的空间范围，并涉及国土规划、区域规划以及城命群的规划。

(1) 国土及区域规划国土规划的概念最早起源于纳粹德国．特指在国土范围内对机动车专用道路、作宅建设等开发建设活动的统一计划。现代的国土规划被定义为“在国土范闹内，为改善土地利用状况、决定产业布局、有计划地安量人口而进行的长期的综合性社会基础设施建设规划” 、，或者更为明了地表达为“国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划” 。由此可以看出，国土规划一方面对国土范围的资源．包括土地资源、矿产资源、水力资源等的保护、开发与利用进行统筹安排；另一方面则对国土范围内的生产力布局、人口布局等，

通过大型区域性基础设施的建设等进行引导。

不同国家中国土规划的内容与形式也存在着较大的差别。例如．美国田纳西河流域管理局(TVA)所做的流域开发规划常常被引为国土规划的经典案例，但事实上美

国从来就不存有全国性的规划．甚至1943 年国土资源规划委员会(NPKB) 被撤销之后，就没有一个负责国土规划的机构，但这并不影响联邦政府通过各种政策与计划影响定居与产业分布的模式。日本早在1950 年就制定了《国土综合开发法》．并据此编制了迄今为止的 5 次“全国综合开发现划” 。该规划主要侧重国土范园内区域性基础设施的建设和重点地区的建设。1974 年日本又制定《国土利用规划法》，对国土利用状况的关注以及对包括城市规划在内的相关规划内容的协调．列入国土规划的内容。此外，荷兰也是一个重视国土规划，并较早开展该项工作的国家。

我国自20世纪80年代起，尝试开展国土规划方面的工作，但至今尚未有正式公布出国土规划。

如果说国土规划专指范围覆盖整个国土空间的规划的话，那么对其中的特定部分所进行的规则被称为区域规划。

我国目前尚未全面开展严格意义上的区域规划，而国民经济和社会发展计划以及各种行政范围内的城镇体系规划（如省域城镇体系规划），市域、县域城镇体

系规划）．跨行政区域的区域规划研究（如京津冀北地区空间发展战略规划、珠江三角洲经济区城市群规划等）都可以看作是侧重于区域发展空间布局及城镇布局研究的区域规划。

此外，按照行政管辖范围由土地管理部门主持编制的土地利用总体规划，可以看作是以行政管辖范围为单位的区域规划的特例。

应该指出的是，国土规划以及区域规划本身并不属于城市规划的范畴，但通常作为城市规划的上级规划存在。在自上而下的规划体系中．城市规划以这些上级规划为依据，在其框架下细化与落实相关目标。

（2）城市总体规划

城市总体规划是以单独的城市整体为对象，按照未来一定时期内城市活动的要求，对各类城市用地、各项城市设施等所进行的综合布局安排，是城市规划的重要组成部分。按照《城市规划基本术语标准》的定义，城市总体规划是：“对—定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。”

城市总体规划在不同国家与地区被冠以不同的名称。如在美国．城市总体规划被称为master plan 、comprehensive plan ，或者是general plan（后两者有综合规划的含义）；日本则把城市总体规划称为“城市基本规划”，或者直接借用master plan 的称谓；而德国则把相当于城市总体规划内容的规划称之为“土地利用

规划” (flachennutzungsplan) 。但无论称谓如何，城市总体规划所起到的作用是类似的，均是对城市未来的长期发展作出的战略性部署。

在近现代城市规则二元结构中，城市总体规划属于宏观层面的规划，通常只从方针政策、空间布局结构、重要基础设施及重点开发项目等方面对城市发展作出指导性安排，不涉及具体工程技术方面的内容，也不作为判断具体开发建设活动合法性的依据。

由于城市总体规划涉及城市发展的战略和基本空间布局框架，因此要求有较长的规划目标期限和较好的稳定性。通常城市总体现划的规划期在20 年左右。

我国现行的城市总体现划脱胎于计划经济时代，依照“城市规划是国民经济计工作的继续和具体化” 的思路，主要侧重于对城市功能的主观布局以及城市建设工程技术，并将其任务确定为；“综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系。”虽然近年来各地政府以及规划院等单位试图改革城市总体现划的编制方法与内容，以适应市场经济下城市建设的需要，但尚在摸索过程中。

2000 年，广州市政府率先在同内开展了“城市总体发展概念规划”咨询活动，随之带来了各地政府编制“城市发展慨念性规划” 、“城市空间发展战略规则” 等宏观战略性规划的热潮。这种“概念性规划”或“战略规划” ，对城市发展过程中所遇到的问题以及未来必须突破的发展‘瓶颈” 进行综合分析，仍侧重对城市空间发展结构的描述．应属于宏观层次的城市规划．甚至可以归为城市总体现划的类型之中，但日前这类规划尚未纳入我国现行的城市规划体系中．属于地方政府编制的意向规划，缺少明确的法律依据。从这种状况也可以看出：我国现行城市总体现划的编制指导思想、方法及内容需要及时作出调整，以适应市场经济环境。

此外．在我国现行城市规划体系小．还存在一个“分区规划“的层次，介于大城市中城市总体规划与详细规划之间。

(3)详细规划与城市总体规划作宏观层次的规划相对应，详细规划属于城市微观层次上的规划．主要针对城市中某一地区、街区等局部范围中的未来发展建设。从土地利用、房屋建筑、道路交通、绿化与开敞空间以及基础设施等方面作出统一的安排，并常常伴有保障其实施的措施。由于详细规则着眼于城市局部地区，在空间范围上介于整个城市与单个地块和单体建筑物之间．因此其规划内容通常接受并按照城市总体规划等上一层次规划的要求，对规划范围中的各个地块以及单体建筑物作出具体的规划设计或提出规划上的要求。相对于城市总体规划．详细规划的规

划期限一般较短或不设定明确的目标年限，而以该地区的最终建设完成为目标。

详细规划从其职能和内容表达形式上可以大致分成两类。—类是以实现规划范围内具体的预定开发建设项目为目标．将各个建筑物的具体用途、体型、外观以及各项城市设施的具体设计作为规划内容．属于开发建设蓝图型的详细规则。该类详细规划多以具体的开发建设项目为导向。我国的修建性详细规则即属于此类型的规划。另一类详细规则并不对规划范围内的任何建筑物作出具体设计，而是对规划范围的土地利用设定较为详细的用途和容量控制，作为该地区建设管理的主要依据，属于开发建设控制型的详细规划。该类详细规划多存在于市场经济环境的法治社会中，成为协调与城市开发建设相关的利益矛盾的有力工具，通常被赋予较强的法律地位。德国的建设规划(bebauungsplan) 与日本的地区规划可以看作是该类规划的典型。

仅我国的城市规则体系中．20世纪90 年代之前的详细规划属于建设蓝图型规划；在此之后．为适应市场经济的要求．1991 年建设部颁发的《城市规划编制办法》首次将详细规划划分为“修建性详细规划”与“控制性详细规划” 。后者借鉴了在美国西方国家中普遍应用的“区划” 的思路，属于开发建设控制型的规划。至此，详细规划的两大类型均存在于我国现行城市规划体系中。

(4)建筑场地规划在北美地区，在相当于详细规则的空间层次上还有一种被称为“场地规则” ( site planning) 的规划类型。凯文．林奇( Kevin Lynch) 将场地规划描述为：在基地上安排建筑、塑造建筑之间空间的艺术，是一门联系替建筑、景园建筑和城市规划的艺术。”虽然场地规划与建设蓝图型的详细规划相似，都是着重对微观空间的规则与设计，但与详细规划又有所不同。首先场地规划通常以单一的土地所有地块为规划对象范围．亦即开发建设主体单一、设计目的明确、建设前景明朗；因此，场地规划更像是建筑设计中的总平面设计。其次．场地设计主要关注空间美学、绿化环境、工程技术和设计意图和落实等，不涉及多元化开发建设

主体之间的协调。因此，场地规划可以看成是开发建设蓝图型详细规划的一种特殊情况——单一业主在其拥有的土地范围内所进行的详细规划。工厂厂区内的规划、商品住宅社区的规划等均属于此类型的规划。在这一点上，场地规划又与开发建设蓝图型详细规划类似。

（5）各个规划层次之间的关系与反馈虽然各个规划层次之间处于—种相对独立、自成体系的状态，但无论在“自上而下”的规划体系中，还是在“自下而上”的规则体系中，各个层次的规划都存在着以另一层次规划为前提或另—规划层次

反馈的关系。尤其是在“自上而下” 的规划体系中．具有更大规划空间范围的上级规划往往作为所覆盖空间范围内下级规划的依据。例如，区域规划为城市总体规划提供依据，而城市总体规划又进一步为详细规划提供依据；反之，详细规划在编制过程中所发现的城市总体规划中所存在的、仅通过详细规划无法解决的问题．又为下一轮城市总体规划的修订提供反馈信息，即下级规划的编制与执行过程中所暴露出的属于上级规划范畴的问题又可以为上级规划的新一轮修订提供必要的反馈信息。

同样，城市规划的编制与实施也存在着这样的互动关系。

3、城市规划的主要组成部分

以上我们分析了城市规划所涉及的学科领域和空间层次，那么城市规划在落实到物质空间规划时究竟涉及哪些方面和具体内容呢?虽然不同国家和地区中城市规划对规划内容划分的方式、称谓各不相同．但仍可以归纳为下面将要论述的4个方面，即土地利用、道路交通、绿化及开敞空间以及城市基础设施。此外，还有一些从其他角度着手所开展的规划，例如城市环境规划、城市减灾规划、历史文化名城或街区保护规划、城市景观风貌规划、城市设计等，但这些规划的内容在落实到物质空间方面时，仍与以上 4 个方面发生密切的联系，甚至与此重叠．仅仅是出发点不同而已。例如：减灾规划中的避难场所，多利用公园绿地等开敞空间；紧急避难与救援通道的规划与道路规划密切相关等。

现将这 4 个方面简述如下。

（1）土地利用规划可以说．所有的城市活动最终落实别到城市空间上的时候，都体现为某种形式的土地利用。居住、生产、游憩等城市功能相应地体现为居住用地，工业用地，商务、商业用地，公园绿地等；而为满足上述功能而必备的各种城市设施，如道路、广场、水厂、污水处理厂、高压输电、变电站等同样也要占用土地，从而表现为某种形式的土地利用。因此，土地利用规划是城市规划中最为基本、最为重要的内容。土地利用规划从各种城市功能相互之间关系的合埋性入手，对不同种类的土地在城市中的比例、布局、相互关系作出综合的安排。事实上，

从城市所担负和容纳的各种功能入手．根据各自的特点划分为不同种类的用地，并依据相互之间的亲和与排斥关系进行分门别类的布局安排是近现代城巾规划中“功能分区”理论的基础。1933 年的《雅典宪章》对此作出了精辟的概括。虽然后来的“功能分区” 理论中机械、死板与教条土义的侧面逐渐暴露出来，并出现强调城

市功能适度混合的观点，但“功能分区”依然是现代城市规划的基本原则之—。

在组成城市规划的这 4 个基本方面中，土地利用规划与所在国家和地区的政治

制度与经济体制关系最为密切，其中不但包含规划技术上的普遍规律．而且还随土地所有制、行政管理形式的不同，表现为不同的形式与内容。因此，也最具变化和复杂性。此外，土地利用规划中不仅包含土地利用的目标，还常常伴随实现这些目标的手段。

在讨论某个同家或地区的城市规划时，甚至可以将土地利用规划作为城市规划的代名词。

（2）道路交通规划

城市内各种城市活动的开展伴随着人员、物品从—个地点向另一个地点的移动；—个城市为了维持正常的运转，同样必领保持人员和物品与外部的交流。这些人员和物品的移动就构成了城市交通与城市对外交通。虽然在现代社会中．相当部分的信息移动已由电子通信技术完成．不再伴随物质的移动．但人员的面对面交往与物品的交换仍是维持社会运转的必要条件。因此．按照城市中或城市与外部人员和物品移动的需求，对包括道路在内的各项交通设施作出预先的安排．使城市社会更加便捷、高效地运转就是道路交通规划所要达到的目的，也是城市规划的重要内容之一。

实际上，这里所说的道路交通规划包合两个部分的主要内容，即交通规划与道路规划设计。前者侧重对人员、物品移动规律的观测、分析、预测和计划，通常作为交通工程规划，具有相对的独立性；后者则是按照前者的分析、观测及计划的结果，为满足人员与物品的移动需求在城市空间上所作出的统—安排，是城市规划所关注的重点。

此外．城市道路系统．除满足城市交通的需求外．还为城市基础设施的敷设提供地下．地上的空间。

3、公园绿地及开敞空间规划城市是一个人工营造的依赖人工技术存在的人类聚

居地区，城市的建设伴随着人类对自然原始生态系统的改造。人类改独自然能力的不断增强，也就意味着对自然生态破坏程度的加深。另一方面，处于出身所创造的钢筋混凝土．钢铁与玻璃的人工环境中的人类，无论是心理上还是在生理上都比以比更加热爱和向往自然的环境。因此．城市规划就担负起双重的任务，即一方面尽可能减少城市这种人工环境的建设对原有生态系统平衡的破坏，尤其是避开一些难以复原或更为敏感的地区；另一方面将自然的因素有意识地保留或引入城市的人工环境中，或者用人工的方法营造绿色环境．作为对丧失自然环境的—种弥补。

在讨论城市绿色空间时，人们往往将关注点集中在大型城市公园．绿地等公共

绿地上，但城市的绿色空间是—个完整的体系，各种类型的绿色空间，无论它是否向公众开放、是否为多数人所利用，均是这个系统的有机组成邢分．在构成绿色空间体系上均起着重要的作用。各种专属使用的绿色空间，如居住区中的集中绿地、校园中的绿地等就是具有代表性的实例。同时，相对于传统的“园林绿化”的概念，开敞空间（open spacc）是一个更能体现城市中建设与非建设状况的概念。按照这一概念．城市中除道路等交通专属空间外．非建设空间（注意．不是未建设的空间）均可看作是开敞空间的组成部分。如果说城市建筑构成了城市空间中作为“图”的实体部分．那么由绿色空间为主体所形成的城市开敞空间就是城市空间中的“底”。当我们将城市开敞空间作为关注对象时，这种“图”、“底” 关系发生逆转。城市开敞空间系统是城市规划所关注的重要内容之一。

4、城市基础设施规划现代城市是一个高废人工化的环境。这个环境必须依靠人工的手段才能维持其正常的运转。很难设想．现代城市离开电力供应和污水的排放会是一个什么样的状况。电力、电信、给水、排水、燃气、供热等城市基础设施是一个维持现代城市正常运转的支撑系统。由于城市基础设施大多埋设在地面以下，很少给人以视觉印象，甚至有时会被忽略，但每时每刻都在影响着千千万万的市民生活和城市活动的开展。因此，可以说城市基础设施是城市中的幕后英雄。

相当于城市规划中的其他要素而言．城市基础设施规划〔又称城市工程规划）中，属于纯工程技术的内容较多，与其他工程技术相同，在不同国家或地区之间可以相对容易的借鉴。但城市基础设施的规划与建设涉及城市经济发展水平与财政能力。同时，规划中在设施类型的选择与建设顺序的确定上与社会价值判断相关。在城市规划中，城市基础设施的规划通常会受到其他规划要素（如土地利用规划、道路

交通规划）的影响和左右，具有相对被动的特点。

4、法定城市规划

法定城市规划简单说就是依据法律编制并实施的城市规划。城市规划是有该城市未来空间发展的基本方针、政策甚至是具体的蓝图，是社会意志的集中体现。那么，是不是所有冠以城市规划的文件都能体现大多数市民的意志呢?答案是否定的。除去封建时代代表帝王意志的城市规划，现代城市规划中的—些早期案例也缺少民主决策的特征。例如，1909 年美国的“芝加哥规划”，原本是作为商界赠送给政府的礼物，没有任何证据表明它是社会意志的集中体现，也不存在法律上的依据。在现代法治社会中，只有具有法律上合法地位的规则才有可能成为被社会公众接受并遵

守的内容。城市规划作为现代城市社会中的一项重要的规则，其合法性的重要性是不言而喻的。因此，城市规划的内容能否得到较好的落实和实施首先取决于其法律地位。就目前我国的城市规划而言，赋予其明确的、恰当的法律地位也是体现“依法治国”精神的重要环节。

编制城市规划的目的在于按照其预定内容，实施具体的城市建设。城市规划的实施主要通过两种途径，一个是通过政府在财政预算范围内对城市基础设施和公益性设施进行建设，即政府直接作为投资与建设的主体；另一个是，通过城市规划中的预设指标，如土地利用的用途、建设强度等，对民间的开发建设活动实施控制和引导，以达到城市规划所预期的目标。在后一种情况中，政府仅对开发活动进行监督，并不直接参与。无论哪一种情况，政府在执行规划的过程中，即城市规划行政的过程中都需要依据相关法律法规，而做到依法行政。这种依据法律所编制并实施的城市规划被称为“法定城市规划” 。通常，法定城市规划又可以根据城市规划文件与法律文件的关系大致分为两类。一类是城市规划文件独立于法律文件之外，即依据城市规划相关法规（通常是全国或某个地区范围内的统—立法），编制内容、确定程序等符合法律要求的城市规划文件，作为城市规划管理的依据，

中国、德国、日本等国家和地区均属于这种类型。另一类是部分城市规划文件作为法律文件，直接通过立法程序被赋予法律地位，美国的规划条例属于这一类型。

城市规划依据法律规定，对私人等专属财产实施限制的权力通常被谨慎地限定在一定范围之内，并在这种限制达到—定程度的情况下（例如规划不允许开发建设，即建设权利完全被剥夺的情况）赋予被限制对象获得补偿的权利。在二元结构的城市规划体系中，通常这种对私有权利实施限制的规划内容集中存在于微观层次的规划中，且具有惟一性。此外，法定城市规划还涉及土地政策、私有财产的保护与限制、城市建设资金来源等相关问题。

显然法定城市规划的内容和表达形式与城市规划体系密切相关，但通过预先

设计的、公开的、包含听取不同意见的决定程序是保障法定城市规划合法性的关键。只有城市规划能够真正成为广大市民利益的代表，真正体现社会意志，才能

够成为可约束公众行为的合格的法定城市规划。