中国的精准扶贫

精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而必需采取的措施，将成为未来中国农村扶贫的主要方式。目前，我国在精准扶贫方面的困难体现在精准识别、精准扶持和精准考核三个方面，对此，应从改革贫困标准的制定方法，完善精准识别机制；完善精准扶贫考核机制；探索和建立贫困户的受益机制；改革扶贫资金管理体制和加强资金整合及在金融方面创新到户机制等方面创新精准扶贫工作机制，以保证精准扶贫工作的实际成效。

习近平总书记2013年11月在湘西考察时提出了“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”在习总书记明确提出精准扶贫的理念后，中央办公厅在2013年25号文《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一。

一、精准扶贫含义和作用

精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。精准扶贫的主要内容包括：贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核。精准识别就是通过一定的方式将低于贫困线的家庭和人口识别出来，同时找准导致这些家庭或人口贫困的关键性因素，它是精准扶贫的基础。精准帮扶是在精准识别的基础上，针对贫困家庭的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。动态管理首先是对所有识别出来的贫困户建

档立卡，为扶贫工作提供包括贫困家庭基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息，为精准扶贫提供信息基础。然后根据贫困状况的实际变化，及时识别出新的贫困家庭和人口，同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去，保持精准扶贫的有效性。精准考核是对精准扶贫的效果进行考核，主要针对地方政府。新阶段的农村扶贫工作有明确的分工，中央政府负责区域发展和片区开发，地方政府负责精准扶贫工作。精准考核的目的是督促贫困地区的地方政府将精准扶贫作为工作的重点。

长期以来，中国的农村扶贫的主要特点是区域瞄准，没有识别到户。20世纪80年代中期开始，中国的主要扶贫对象是国家或省确定的贫困县，2001年开始将扶持的重点转向15万个贫困村，2011年，国家又确定了14个连片特困地区。可见，中国的农村扶贫长期以贫困地区的区域开发为主要手段。由于农村贫困人口相对集中在中西部的一些资源环境条件恶劣、地理位置偏远的贫困地区，中国政府采用以区域开发为重点的开发式扶贫有其合理性。首先，改革开放初期，中国

农村在整体上处于贫困状况，贫困人口在贫困地区的比例很大，区域性扶贫开发尽管瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人，也能使大量的贫困人口受益。其次，由于有更多的信息可以利用，对区域（无论是贫困县还是贫困村）识别的难度远远低于贫困户的识别。再次，区域开发的重点是改善贫困地区的生产和生活条件，通过基础设施和公共服务的改善来提高当地的农业和非农业生产的效率，从而使农户能够通过更高效率的创收活动来增加收入水平并摆脱贫困。因此，

政府只需要集中财力于基础设施建设和公共服务的提供等方面，需要的财政资源相对较少。中国经济的持续高速增长和对贫困地区的持续开发带来了大规模的减贫，按世界银行１天１美元的贫困标准估计，中国30年间减少了6亿多贫困人口。中国的大规模减贫对联合国千年发展目标的实现具有决定性的作用，1981-2008年全球的贫困人口从15亿减少到8.05亿，中国贡献了全球减贫的90%。

然而，随着整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，以区域开发为重点的农村扶贫已经出现了偏离目标和扶贫效果下降的问题。30多年的高速经济增长使在平均水平上衡量的人均收入快速增长的同时，也出现了严重的收入分配不平等现象。全国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的0.474，不平等程度增加了65%。农村的基尼系数从1987年的0.2124提高到2011年0.3897，增加了83％。不平等程度的扩大意味着处于收入分配底端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处，即经济增长的减贫效应下降。意味着靠推动贫困地区经济增长来带动贫困人口脱贫的效果越来越差，而中国经济增长速度的下降和具有更强减贫效应的农业在ＧＤＰ中比重的下降进一步降低了经济增长的减贫效应。中国未来通过经济增长来大规模减贫的可能性大大降低了。在经济增长减贫效应下降的背景下，实施更加有针对性的扶贫政策来直接对贫困人口进行扶持就显得越来越重要。精准扶贫就是为了抵消经济增长减贫效应的下降而必需采取的措施，将成为未来中国农村扶贫的主要方式，也是农村贫困人口到２０２０年摆脱贫困的根本保证。

二、实施精准扶贫的难点

精准扶贫对未来农村减贫意义重大，但它是一项复杂的系统工程。要做好精准扶贫工作需要理解精准扶贫的难点并寻求有效的解决方式。目前在精准扶贫方面的困难主要体现在精准识别、精准扶持和与之相关的精准考核这三个方面。

在精准识别方面，国家制定的识别标准是2013年人均纯收入低于2736元的贫困家庭和人口。根据国家统计局利用农村住户抽样调查数据的估计，2013年底全国共有8249万收入低于2736元的贫困人口，他们是今后精准扶贫的主要对象。精准识别中遇到的问题是精确统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由专业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行，成本很高，基层政府没有能力可靠地进行所有农户的收入统计。在没有准确家庭收入信息的情况下，对贫困家庭和人口的识别和建档立卡工作通常只能在名额的控制下依靠基层民主评议的

方法来进行。建档立卡的名额是在统计部门利用农村住户抽样调查数据估计出的各省和县的贫困发生率的基础上分配的，同时允许各地有10％左右的上浮幅度。名额控制的目的是防止各地为了获得更多的扶贫资源而过分夸大贫困人口数量。

精准扶持是以精准识别为基础的，只针对建档立卡贫困户。由于精准识别出现偏差，那么扶持的对象中有一半是非贫困户，而未得到扶持的农户中，又有一半是贫困户。在这种情况下，即使针对建档立卡户的精准扶持措施到位，实际效果突出，但以收入标准进行精准考核必然出现大大低估精准扶贫效果的问题。这是目前精准考核方面面

临的困境。

三、创新精准扶贫的工作机制

针对精准扶贫工作中面临的困难，需要进一步创新精准扶贫工作机制，以保证精准扶贫工作的实际成效。

第一，需要改革贫困标准的制定方法，进一步完善精准识别机制。由于技术和成本上的问题，基层政府不可能获得农户可靠的收入数据。那么以收入作为贫困户的唯一识别标准显然是脱离实际的，也是不可行的。

第二，完善精准扶贫考核机制。目前国家统计局对全国农村贫困人口的估计依据的是收入和消费指标和贫困线标准。但如果继续用该方法作为精准扶贫效果的考核，就会出现识别和扶持标准与考核标准不一致的问题。

第三，地方政府重点探索和建立贫困户的受益机制。由于导致贫困的因素是多方面而不是单一的，精准扶贫不仅需要采取综合性的扶持措施，而且也需要有长远的眼光，同时干预导致贫困的短期因素和长期因素。

最后，在金融扶贫方面需要创新到户机制，重点探索地方政府和金融机构在担保、保险和信贷等综合金融扶贫方面的合作模式，降低信贷的成本和风险。此外，大力发展专业性的民间组织参与扶贫到户工作，提高扶贫到户效率。