公共政策案例分析报告

公共政策案例分析

——“白色污染”到底如何解决？

问题：今天你是否依然“我行我‘塑’”？

中国目前的经济处于飞速发展时期，人们的生活水平也日益提高。经济的发展带来了国民收入的稳步提高，也使得人们的消费水平和消费观念不断改善和更新。然而，在人们追求更便捷、更舒适、更优质的生活的同时，我们的环境日益遭到破坏，环境状况不容乐观。

我国目前面临的环境污染和环境破坏非常严重，就拿“白色污染”这一令人头疼的问题来说，白色污染是人们对难降解的塑料垃圾(多指塑料袋)污染环境现象的一种形象称谓。它是指用聚苯乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯等高分子化合物制成的各类生活塑料制品使用后被弃置成为固体废物，由于随意乱丢乱扔，难于降解处理，以致造成城市环境严重污染的现象。据中国塑协塑料再生利用专业委员会介绍，我国每天买菜要用掉10亿个塑料袋，其他各种塑料袋的用量每天在20亿个以上。北京目前每年废弃23亿个塑料袋，产生废旧塑料包装垃圾14万吨，占整个生活垃圾的3%；上海每年产生废旧塑料包装垃圾19万吨，占生活垃圾总量的7%；天津每年的废旧塑料包装垃圾也超过10万吨。塑料垃圾带来的问题非常严重，一，漫天飘飞的塑料袋或挂在树梢，或飞到建筑物上，破坏了城市环境，造成严重的“视觉污染”；二，塑料袋系高分子化合物，其结构稳定，难以在自然环境下被微生物分解，不可分解的塑料袋自然腐烂需要200年以上。混入土壤的塑料袋，会引起土壤结构的改变，造成土壤板结，影响农作物吸

收水分和养分，导致农作物减产；三，抛弃在陆地和水体的塑料袋会被动物和鱼类当做食物吞食，造成动物和鱼类死亡，或影响它们的生存；四，如果对塑料垃圾进行焚烧，会造成二次污染，产生有毒气体，污染空气，。特别是塑料的焚烧会产生强致癌物质—二噁英，对人们的身体健康构成极大威胁；四，对塑料垃圾进行填埋，不仅会占用大量土地，而且被占用的土地也长期得不到恢复，影响土地的可持续发展，同时，这些塑料垃圾还会对土地和地下水造成污染；五，生产塑料袋要耗费大量的石油资源。我国每年为生产塑料袋要消耗480多万吨石油，塑料袋的过度使用对我国的能源资源以及环境产生的负面效应已不容忽视，能源的紧缺必然带来生产成本的攀升和物价的上涨，这对我国国民经济发展以及人民生活是极为不利的。

为此，2007年12月31日，我国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，这份被群众称为“限塑令”的通知明确规定：“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。时至今日，“限塑令“到底效果怎么样？一份2009年民间限塑政策小组发布的《限塑政策研究NGO合作项目综合报告》表明，我国大中型超市限塑令执行情况比较乐观。在本次调查中，北京和杭州等地区的大中型超市限塑令执行情况最好，基本都能够做到向顾客有偿提供厚度符合国家标准的塑料购物袋。兰州，广州，成都等地区的限塑执行率也都达到

了80%左右；然而另一方面，农贸市场的执行情况却出现严重的两极分化。其中管理制度较为完善、实施条件较好的市场，对于国家的限塑政策执行率较高。尤其在杭州，农贸批发市场限塑令执行率已达70%。然而一些设施条件较差、管理混乱的市场，限塑令执行情况却并不尽如人意。据调查，北京有些农贸批发市场限塑令执行率仅两成。许多露天批发市场内不仅免费向顾客提供塑料购物袋，甚至各种带颜色的、使用废塑料生产的超薄塑料袋扔的满地都是。在国家明令禁止使用超薄塑料袋的情况下，许多农贸市场依旧我行我塑（素），而且许多消费者依然习惯于使用塑料袋，以图个方便。

总的来说，限塑令颁布的这几年时间，大中型超市的执行情况令人比较满意，而农贸市场却不容乐观，甚至情况越来越糟。那么，到底为什么限塑令会遭到如此“尴尬”的局面，白色污染的问题到底应该如何解决？我们又应该怎样从公共政策这个角度来分析、把握这个问题？

问题分析：

（1）政府在制定政策时考虑不周全，缺乏对可能产生的新问题以及遭遇的阻碍作必要的预测分析，缺乏对政策的长远性、整体性评估实行限塑令毕竟是好事，但它对人们生活造成的一些不便也是不容忽视的。正如一位卖菜女所说:“一块生姜一个袋儿，两个土豆一个袋儿，谁都知道这样不好，白色污染。可你要不用它，你用啥啊？你上超市买一大包手纸或一箱牛奶，可以不用塑料袋。但你要来我这儿买菜怎么办？比如说买豆芽，没袋儿怎么拿？”在她看来，替代品

跟不上，是限塑令遭遇尴尬的主要原因。与此同时，人们已经习惯了“拎”，“拎”塑料袋给人们带来了极大地方便，而“购物袋”更成为人们的一种生活理念，突然让人们离开塑料袋而没有一种替代品作为补充，会让很多人难以接受。并且，塑料袋已经成为许多家庭装垃圾的盛装食物或放垃圾的必备东西，人们习惯于将买了菜的塑料袋顺手套在垃圾篓上装垃圾，如果让人们为个塑料袋而花几毛钱或专门去商店买一卷垃圾袋，大多数人是不能理解和接受的。

限塑令的实行同时也给企业带来巨大的冲击。众所周知，塑料制品产业是一个“薄利多销”的产业，企业依靠低成本和低利润来维持自身的生存与发展，庞大的市场需求因而成为企业唯一的生存基础。限塑令的颁布，对那些大型企业或许影响不太大，但对这些中小企业就产生了致命的打击。这些企业由于缺乏资金、技术，设备和管理等方面的支持，在短时间内很难进行转产、转业，结果必将有一大批中小企业无法摆脱破产的厄运，塑料制品行业的大洗牌不可避免，而由企业倒闭所带来的，必将是许多人的失业。例如，限塑令颁布将近半个月，福建泉州千余家塑料袋企业仍处于煎熬之中，企业已经停产好长时间，员工“放假”一个多月，人人是谈“限塑”而色变。

国家实行限塑令，但在推广可降解塑料袋的过程中困难重重。据国家发改委数据显示，超市、商场在“限塑”方面效果明显，塑料购物袋使用量减少了2/3以上。然而在农贸市场，“限塑令”的效果就显得不是特别明显，尤其是价格上的差距，令不少农贸市场的经营户选择使用普通塑料袋，而不是更为环保的可降解塑料袋。“普通塑料

袋与可降解塑料袋的规格都可分为很多种，就最常用的一种规格而言，不同塑料袋的价格为1~3元/100只，而可降解塑料袋的价格则为3.5~4.5元/100只，而水产用的可降解塑料袋价格更高，为5元/50只。”在某农贸市场管理可降解塑料袋发售的毛先生告诉《市场导报》记者，虽然每只塑料袋的价格仅相差几分钱，但是对于生意比较好的经营户来说，一个月下来，其成本也相差了不少。毛先生算了一笔账，以一个经营户一天消耗100只塑料袋为例，适用可降解塑料袋的经营户每个月的成本就要上升60元甚至更多，这对仅是小本经营的农贸市场经营户来说，也是一笔不小的支出。对于部分经营户来说，使用普通塑料袋可以降低成本，提高自己的利润，这也令可降解塑料袋的推行受阻。

由以上可见，政府在政策制定及其合法化的过程中，没有考虑到人们的生活需要和生活习惯，也没有及时的替代品以满足人们的生活需要。同时，缺乏对限塑令实行之后所带来的一系列问题，以及可能面临的阻碍的预测与考虑。

（2）政府在执行政策时，仍存在权责不明，监管力度与处罚力度不够等问题

菜市场是限塑令执行最薄弱的环节，它的执行力度直接关系到“限塑”的成败。然而“限塑”涉及质检、工商、物价等多个部门，虽然国家相关文件大致确定了每个部门的分管内容，可在具体落实过程中，每个部门责任权利还是不明确，特别是对于违反“限塑令”的行为由谁来监督检查处罚，此前一直没有出台相应的实施细则。政府

部门权责不明，肯定会使得执法工作疏忽、怠慢，执法效果不明显，导致政策执行不力。

由此可见，政府在政策执行的过程中没有形成科学的系统管理，没有明确目标，权责、计划和考核监督。

（3）政府在“限塑”方面的投入还不够

首先，我国目前在废弃塑料制品的回收利用方面还做得不够，未能对数量庞大的废弃塑料制品进行专门的统一分类、回收、管理与利用，未能使之成为一个产业，因而大量的塑料垃圾“散落人间”；另外，消费者不应该全部支付环保费用，而政府并未实行塑料袋的有偿回收，并未对回收行为进行物质鼓励，因而回收效果不佳；再者，国标塑料袋的价格不能让人接受，现在塑料的原料塑料树脂价格是每吨1.2万元，10克的塑料袋的价格大约0.12元，再加上人工、管理等其他成本，塑料袋成本大约0.2元，而售价则会在0.3元左右，不少市民对塑料袋价格的争议较大。杭州市景芳二区的包小姐认为，出台塑料袋国标是好事，但3毛一只的塑料袋价格过高。按照上面专家提到的成本价和零售价，这些国标塑料袋的利润也高达50%，这对她来说还是接受不了。

解决对策：政府，企业，以及公民应该携手奋进，共同努力

一、针对存在的问题，政府各相关部门之间应该明确权力与责任，划清权限，并加强合作，协调内部关系，加强内部互相监督，确保执法工作协调有力。要加强行政监察和执法监督检查，切实落实执法责任追究制度，强化地方各级人民政府和国务院有关部门的责任。

质检部门要建立塑料购物袋生产企业产品质量监督机制。对违规继续生产超薄塑料购物袋的，或不按规定加贴（印）合格塑料购物袋产品标志的，以及存在其他违法违规行为的，要依照《中华人民共和国产品质量法》等法律法规，相应给予责令停止生产、没收违法生产的产品、没收违法所得、罚款等处罚。要完善质量监管措施，加大执法力度，严格执行曝光、召回、整改、处罚等制度。

工商部门要加强对超市、商场、集贸市场等商品零售场所销售、使用塑料购物袋的监督检查，对违规继续销售、使用超薄塑料购物袋等行为，要依照《中华人民共和国产品质量法》等法律法规予以查处。商品零售场所开办单位要加强对市场内销售和使用塑料购物袋的管理，督促商户销售、使用合格塑料购物袋。塑料购物袋销售企业要建立购销台账制度，防止不合格塑料购物袋流入市场。

财政、税务部门要尽快研究制定抑制废塑料污染的税收政策，利用税收杠杆调控塑料购物袋的生产、销售和使用，支持、鼓励废塑料综合利用产业的发展。

二、政府应本着为人民服务的宗旨，加大资金、科技的投入，加强同其他国家的技术交流，努力开发塑料袋的环保型替代品，满足人们日常生活的需要，逐步改变人们的消费行为和生活方式，逐步引导人们过环保新生活。

三、政府应该加大对中小型塑料制品企业在资金，技术，管理方面的扶持力度，帮助困难企业顺利实现转产，促进塑料制品企业的产业升级。

四、政府应该加大投入，鼓励支持废弃塑料制品的回收，加强对废旧塑料制品的回收、管理和处理，积极引进国外先进的技术和管理经验，加强国际交流，促进废弃塑料制品回收与利用的产业化，以加强对白色污染的控制，实现塑料垃圾的减量化、无害化、资源化处理。

五、政府应该一方面控制可降解塑料的生产成本，一方面加大对使用可降解塑料袋的经营户的财政补贴，减轻经营户的成本压力，努力促进可降解塑料袋的推广使用，达到限塑和环保的目的。

六，政府应该加强环保宣传和政策宣传力度，积极开展各式各样的环保活动，在人们心中形成坚定的环保理念，传播和普及防治白色污染的知识，增强人们的环保意识。

七、企业应该化“危”为“机”，抓住国家实行“限塑令”的机会，加强企业间的合作，尽快实现企业的转型升级；企业应该遵守国家的法律法规，按照“限塑令”的精神，合法经营，不生产、销售和使用超薄塑料袋，坚决支持国家限塑政策。

八、公民应该努力提高自身的环保素质，坚决维护国家政策，不使用超薄塑料袋，在购物时自备布袋或菜篮，积极参加各种环保活动，逐渐形成文明环保的生活方式。