西方行政学说史—电子版

浅析古德诺的政治—行政二分法

——读《政治与行政》有感

摘要：政治与行政二分是行政学产生的一块基石,是伴随着行政学成长的一个争论不休的话题。古德诺在其行政学代表作《政治与行政》中，进一步阐释了前人对“政治与行政”做出的划分，并从行政与立法、司法的关系，以及中央与地方的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。

关键词：古德诺政治行政二分论

一、绪论

19世纪末20世纪初，美国在经济上向城市化、工业化迈进，对政府能力提出了更高的要求。社会强烈要求组建一支专业、高效的常任文官队伍，以应对复杂多变的社会事务。同时，在政治上呈现出多党竞争的局面，政党分肥制的弊端十分明显，由此带来了官员腐败、工作低效。经济的迅速发展、政治上的极度竞争使得社会不同利益集团出现分化对立，极大地阻碍了社会的进步。

古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾问，并在华滞留两年之久。作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚刚脱稿的宪法草案横加指责；直接策划袁世凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。其实古德诺并不是支持帝制，他只是考虑到当时中国军阀混战，此时惟有一个高度集权的中央政府才能够解决中国这种糟糕的现状，这种集权的思想在他的《政治与行政》中又得到了进一步的体现，这就是他所强调的政治分权、行政集权，而同时又一个强有力负责任的法外机制对政治与行政关系进行调节与协调。

政治与行政二分法在古德诺那时已经不是一个新鲜的观点，斯坦因、布隆赤里、狄克洛克和威尔逊在此之前都对政治与行政的划分进行过探讨，这就为古德诺运用政治行政二分法来阐释自己的观点提供了基础。

二、政治——行政的二分

古德诺认为，所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，一为“政治”，即国家意志的表达或者是政策的决定，一为“行政”，即国家意志的执行或者是政策的执行。他第一次澄清了人们长期以来对于“二分”误解，认为一种政府功能不只是存在于一个机构当中，绝对的分权是不存在的。政治与行政虽然是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，在实践中无法达到泾渭分明。事实上，这两种功能不会被截然分开并分别委以给不同机关，某一个政府机关可能同时行使表达国家意志和执行国家意志两种功能，只是二者间存在主次之分。

古德诺以政治与行政相对的二分为基础，重点论述了政治与行政的协调问题。

（一）政治对行政必须保持适度的控制

首先，政治必须取得对行政某种程度的控制，这是政治与行政协调的基础。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。于是，“为了在国家意志的表达和执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”，这种控制通常由两种途径得到：一种是通过法定制度，例如在英国，内阁必须对议会负责的体制；另一种就是通过法外途径，例如美国的政党体制。

其次，政治对行政的控制必须有一定的限度。政治不仅不能全面的干涉行政，而且还应

当谨慎的选择它要控制的对象。行政中的大部分是与政治毫无联系的，如半科学、准司法、和准商业或商业的活动，它们本身对于真正的国家意志表达没有太大的影响，如果给它们打上政治符号实行政治控制那么就会使得事实真相受到污染，并且容易造成腐败。古德诺认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。

为此，古德诺把行政功能从内部作了更为细致的划分，包括执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。他认为，只要控制住行政机构的高层官员（政治性任命官员）就可以保证行政效率，所以除了在狭义的执行性机构内需要实行政治对行政的控制，其他政府机构都应保持自己的独立性。

（二）行政应当有适度的集权

我们都知道盎格鲁—萨克逊人的那种独特的不依赖政府、个人独立处理问题的特性，这种特性是美国地方自制体制的本源。美国是将孟德斯鸠的分权理论贯彻的最彻底的国家，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方行政分权——联邦制与地方一定程度的自治。在古德诺来看，这种自治体制虽然有诸多优点，但是却掩盖不了它天生的缺陷。那就是影响了政治与行政之间的协调，行政力量的分割使得国家意志的实行出现了困难。这样就使得中央虽然有表达国家意志的权力，但是这种意志的贯彻却很大程度上仰赖地方政府，同时又由于行政上是分权的，地方在执行时要么是歪曲中央的意志要么是完全只考虑地方利益，甚至于，行政的过度分权会导致国家的分裂。要改变美国的这种现状，惟有通过行政集权才能实现，而以往人们对于行政集权的恐惧完全是错误的，虽然过分的行政集权会牺牲地方共同体的利益，因为它不会为地方机构执行地方意志提供充分的条件，而适度的行政集权却能够保证政治与行政的协调、使得中央的国家意志得以贯彻而地方的利益也会同时反映在国家意志中。

（三）法外调节机制

古德诺认为以美国目前的宪法以及政府体制是无法达成适度控制和适度集权，那为何美国政府仍然基本上保持了稳定与协调呢？古德诺指出，这是一种与英国完全不同的法外调节机制——政党。“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和协调一致的办法。这种办法在政府体制内部不可能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。”正是由于美国的政党的强大、尽责以及忠诚才得以解决了美国政治体制的设计者给后人的巨大难题。

（四）美国加强民主和效率协调的主攻方向——政府体制的改革

考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。那么，首先，变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责；其次，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的；最后，为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。

总的来说，古德诺所给出的一种政府框架：国家意志表达机构、国家意志执行机构、政党。政党是政治与行政的联系点，政党的作用十分重要。古德诺指出，“整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；而同样丧失了党的信任的领袖，也应退出对党的实际控制。如果这两条件不存在，政府就不能说是民治的。”也就是说政党要对人民负责党魁也要对人民负责，这样才是一个能够承担起协调政治与行政的责任的政党。

三、历史评价

古德诺《政治与行政》中的创见性观点为行政学的独立研究与发展作出了重要贡献；但同时，他所在时代的历史局限性也决定了他的行政学理论必然是不全面的。

（一）影响和意义

1、它系统地阐释了政治与行政二分的理论，对于行政学作为独立学科的形成和发展奠定了理论基础。它不仅为美国行政学的发展作出了创造性的贡献，还拉开了一个新学科建立与发展的序幕。

2、古德诺的政治与行政二分法，在否定政治与行政的绝对分离和对立的基础上，重点论述了政治与行政如何协调的问题，突出了政党在这一过程中的重要作用。

3、古德诺的二分法是对“民主与效率”两种价值关系早期的有益探索。它们不仅反映了西方资本主义工业时代的价值诉求，也是现今世界上大部分国家探讨的重要主题。

（二）理论局限性

1、古德诺功能主义的理论视角和经验主义的分析方法具有明显的时代局限性。它们的运用在很大程度上依赖于社会环境。一旦外部条件发生改变，相应而生的理论就会显得不合时宜。

2、古德诺对政治—行政二分的阐释和发挥毕竟只是某一历史时期和社会环境的产物，它可以帮助我们从一特殊视角来看待和了解行政学的发展，但切忌断章取义。离开了具体的环境和条件来谈论政治与行政的二分问题，只能是毫无意义的。

其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标尺，而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

四、我国中央与地方的关系

在看了古德诺的《政治与行政》之后，这里我论述一下目前我国中央与地方的关系。

“上有政策，下有对策”、“政令出不了中南海”，是目前中央与地方最真实的写照。地方和中央可以说是在不断的进行着博弈，而博弈的焦点最近集中于房地产领域产生的经济增长上。随着市场经济体制的不断推进，行政分权是必然的趋势，因此地方政府掌控着土地出让、土地租出的生金大权，所以中央的宏观调控措施收效甚微，无法突破地方上盘根错节的权力利益网。然而由地方利益集团创造出的种种民怨、政治压力都需要中央来承担。集体上访、官员腐败、监管不利等，矛头纷纷都指向中央。虽然这种中央与地方博弈是市场经济的必然，但是我们也应当考虑到其他不可忽视的因素。

（一）中央领导人的魅力下降。在毛泽东、邓小平这样的强力领袖成为历史之后，中央领导的个人权威已经不足以使得地方官员唯中央马首是瞻，中央除了控制省部级官员的人事任命之外，缺乏自身的权威魅力以及更多的有效途径来保证政令畅通。

（二）从经济学角度而言：地方的权力来自中央的授予，地方政府受到中央的考核监督，这种关系是一种委托代理关系。如果中央政策方面有一定的错误，可能是没有全面考虑到地方的利益，而由于制度的缺陷，地方官员普遍认为只有打地方的擦边球才能获得更大的发展。

既然地方分权是不可避免的，那我们就应该着眼于如何消除控制由分权造成的那种不和谐。第一，中央适度收回地方行政权，使得分权得以缓慢的进行。第二，在下放权力的同时

下放责任，形成较好的行政问责制，将政府官员的责任承担好坏与绩效考核相挂钩，并且完善制度建设，消除地方官员的机会主义倾向。第三，中央在制定政策时给予地方一定的政治权，让地方有表达自己意志的机会，也就是说适度的政治分权，保证制定的政策能够统辖全局照顾各方。