处理矛盾的原则及建议

一）依法处理社会矛盾的基本原则

当前出现的各种社会矛盾，大量的是涉及利益关系的人民内部矛盾。正确处理新形势下的各种社会矛盾，必须坚持坚持走依法处理的路径，确立适应社会发展客观要求和符合我国法律规定与精神的处置原则，才能确保最终处理妥当各种社会矛盾。

1. 公正性原则。公正是解决社会矛盾的灵魂。国家机构处理社会矛盾时的不公正行为，不仅不能及时有效地解决纠纷，还可能发生新的更大、更复杂的纠纷，甚至导致纠纷恶化。行政执法和司法公正，是国家所有解决纠纷工作的关键和核心。根据中外解决社会矛盾的经验，为达到公正目标，必须解决以下问题：在解决社会矛盾的机构设置上必须相对独立。只有解决纠纷的组织、机构处于相对超脱中立的地位，才能保证在纠纷解决的过程中不偏袒纠纷中的任何一方，平等对待各方当事人，同样的案件同样公正处理；解决纠纷机构的人员有相对的独立地位，使这些人员只服从法律，不受他人的干预；在解决社会矛盾的程序设计上体现对公正裁决结果的保障，使解决纠纷的过程公正，与案件有利害关系的工作人员应当回避，受理、审理、裁判都要公开；坚持司法裁判终局的原则，在司法活动的裁判能替保证公正的前提下改变目前存在的司法裁判后又向信访机构或其他行政机关申诉的状况，坚持将各类司法判决为国家终局的决定，使发生争执的社会关系稳定下来，而不是将争讼无限制地进行下去。

2. 效率原则。效率原则要求解决社会矛盾的机构设置和活动依照法律的规定在时间上尽可能快，最低限度地使用公务员人力和其他资源，在一定时间里解决尽量多的社会矛盾。这一原则要求：国家在解决社会矛盾的机构设置上职能定位准确，在制度上防止解决社会矛盾机构内部的“扯皮”“推诿”现象的发生，同时增加解决社会矛盾机构的公务员数量(在不增加编制的前提下调入专业人员，整合现有解决社会矛盾公务员队伍资源)；在解决社会矛盾机构运作程序的设计上体现效率，矛盾简单、事实清楚、争议不大的案件适用“简易程序”，应依矛盾纠纷解决难度的提高而设计相对复杂的程序，规定严格的解决社会矛盾的时限。

（二）对依法处理社会矛盾的建议

当前我国在依法处理社会矛盾方面存在不少突出的问题，但也积累了大量解决问题的成功经验，初步形成了通过科学发展、关注民生、构建和谐、依法治理来处理社会矛盾的思路，今后将进一步借鉴世界各国文明成果和我国历史上的经验教训，结合实际有效吸收运用，最终达到使解决问题的速度快于新问题出现的速度、问题逐步减少、尽量不出大问题、问题发生后能得到有效处理的目的。

1. 加强社会主义法制建设, 建立健全解决社会矛盾的法律体系。加强社会主义法制建设, 首先就要做到有法可依, 有法必依, 执法必严、违法必究。其中最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度, 因为无论是有法可依, 还是有法必依、执法必严、违法必究, 都要靠全国人民代表大会及其常委会以及它授权的国家机关来实现。社会主义法制是立法、执法和守法三方面的有机统一，有法可依是基础，中心环节是依法办事。无法可依就会行为无据, 有法不依等于无法, 也就没有社会主义法制。

一是加强制定社会矛盾多发领域的法律和政策。群体性矛盾纠纷带有法律、法规、政策整体性原因，提升政策法律的质量，制定更加公平正义反映人性化的政策法律是消除此类社会矛盾的基本对策。近年来的信访案件中，城市拆迁、农村征地和国企改制三项之和占案件总数的40%左右，如果加上农民工劳务纠纷、水库（机场、公路）建设移民纠纷保守的估计会超过案件总数的60%。我们就必须思考为什么社会矛盾纠纷会如此集中地发生在这些领域，就会发现这与政策法律确定不够人性化有关。制定和调整城市拆迁、农村征地和国企改制、农民工权益保护等方面的法律政策，使之既符合社会发展实际又能保证各方利益都能兼顾。此外，在一些领域里法律法规建设严重滞后社会发展，应当尽快制定社会保险、城市管理者、信访制度的配套法律、劳务输出派遣、联合执法、退休年龄、退休安家补助费、城市管理、劳动合同的订立等众多行政和社会管理领域的法律法规。这当中特别重要的立法项目是，制定促进城乡公民平等实现各种权利的法律法规。结合“十一五”规划，提高城市综合承载力以完全接纳流动人口是大势所趋。调整现行的户籍、社保政策法规，排除阻碍劳动力转移的藩篱，避免形成城市内部的新二元结构，清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制。这些都是社会关注的热点，

也是社会矛盾发生的主要因素，应当成为我们着力解决的重要问题。建立符合社会发展实际的政策和法律，建立保证政策法律公正执行和司法的制度，推动符合社会发展政策法律的实现。

二是修改行政诉讼法和国家赔偿法。根据中国行政诉讼实践，目前司法审查范围远远小于应当规定的行政诉讼受案范围，这使得社会矛盾的化解通过司法程序遭遇困难。应当修改《行政诉讼法》的现有规定，使行政诉讼的受案范围进一步扩大。对国家机关的具有普遍约束力的决定、命令的司法审查；现实中行使公共行政职能的大量公务组织也是公共行政的组成部分，应纳入行政诉讼的调整范围，而不能任其游离于法律控制之外；在行政诉讼法修改时考虑增加和解、调解制度。国家赔偿法实施以来取得了很好效果，也发现存在一些问题。如赔偿范围太窄，对人身的伤害和死亡赔偿标准太低，赔偿程序对请求赔偿人而言太过艰难。所以学界提出《国家赔偿法》的以下修改意见：扩大国家赔偿的范围。包括采用概括式规定国家赔偿的范围；规定国家违法职务行为的精神赔偿，将违法和滥用职权的司法行为列入国家赔偿的范围，将公共设施致人损害纳人国家赔偿。提高目前国家赔偿的标准，建议将赔偿标准提高到国家赔偿标准不低于民事赔偿标准，规定损失的计算和赔偿的程度比照民事赔偿标准，对于损失的计算应当包括间接损失或可预期利益损失。将国家赔偿诉讼统一纳入我国的诉讼制度，修改后的国家赔偿的程序中即审理实体问题又审理程序问题，同时国家赔偿诉讼也实行合议、二审、终审、公开审判等诉讼制度。

三是省级以上设立专门“委员会”清理引发社会矛盾的地方法规和部门规章。建立统一高效的法律体系是我国《宪法》、《地方组织法》、《国务院组织法》、《立法法》从国家法治统一的高度做出了严格规定，《行政处罚法》、《行政许可法》也在行政管理的具体领域做出具体要求。我们还有严格的法规、规章备案审查制度，但是这些制度没有真正的运行和收到实效。必须正视我国法律体系的不和谐现象。清理法律规范的以下两种方案供中央抉择：一是震动较大的清理──大规模的法律废、改、立的活动，全面清查法律体系内部的各种矛盾冲突，这种选择需要对国家立法的质量不高和立法速度迟缓有足够认识，且一旦实行“震动就是全局性的，因而存在较大风险。另一种是先易后难的清理──将法律规范矛盾冲突依复杂性程度排序，例如，中央各部门“制肘”、地方与中央权力划分、法律滞后社会发展、法律规范的语言逻辑问题等。首先解决最易形成共识的最易解决的语言逻辑问题入手。然后是法律滞后社会发展问题，待条件成熟后再对法律体系存在的“顽疾”──“部门利益”和“地方保护”下手。在人大常委会设立清理法律体系的“法律法规审查委员会”（非常设机构）──由社会上的法律、经济、管理专家组成政府立法咨询机构，由政府法制机构整理出造成社会矛盾的法律规范冲突的各个法律法规的条文目录及内容，交给“委员会”逐一评判，并给出处理建议，交立法机构通过立法程序。中央一级负责法律和行政法规层面的审查和处理。省级负责地方法规、规章与法律、行政法规的冲突和规章之间的冲突审查。

2.在全社会树立法律权威，引导公民选择法律途径维权。一个国家、一个社会, 法治的实行取决于全民法治意识的提升。一个人法律知识的多少与其法治意识的强弱没有直接的关系，公民的法治意识要靠执政党和政府去培养，除了要加大力度开展普法宣传外, 主要应做好三方面工作：一是要让广大人民群众参与法律的制定过程, 让法律成为人民群众广泛协商和讨论酝酿的结果, 并能充分表达民意。二是要让广大人民群众有机会参与法律的实施过程。重大事项要让人民群众参与讨论, 并由人民群众自己的代表机关——人民代表大会作出决定, 然后再交由政府去执行。三是党和政府在实践中应做到树立执法为民的理念、严格执法的理念、公正执法的理念、司法民主的理念、人权保障的理念，进而在全社会树立起法律的权威。具体要重点要做到如下五方面：一是坚持依法执政; 二是继续完善立法; 三是严格依法行政; 四是确保司法公正; 五是引导全民守法。

3. 推进基层民主政治建设，畅通民意表达渠道。我国社会基层矛盾尖锐，主要还是由于有关法律、法规和政策落实乏力，民主化程度低，基层民主政治建设进展缓慢。要在乡镇、县一级政府谨慎推进民主政治建设，有选择的开展直选试点工作，赋予群众知情权和选择权，夯实法治之基。同时，要努力增强官员“执政为民”和“依法行政”意识，真正从“对上负责”转变为“对下负责”；积极构建与人民群众的对话渠道，加强沟通交流，消除因信息不对称所带来的误会和摩擦，增进相互之间的理解；增强法制意识，严格按照法规、政策办事，积极建立就地消化矛盾和危机的解决机制和应急机制，不将矛盾和问题上交。人大和政协要以个案监督为切人点，综合运用询问、质询、撤职、罢免等刚性监督方式，切实加强监督力度。通过典型个案监督带动全局工作，增强“一府两院”的责任意识、法治意识。积极推进专职人大代表工作，充分发挥专职代表在人大监督机制中的作用。人大代表要增强与选民之间的交流互动，真正沉到乡村社区，倾听选民意见，维护选民的合法权益，化解社会矛盾，切实发挥其桥梁、纽带作用。工会、妇联、消协等人民团体要切实克服机关化倾向，充分发挥作用。如，工会要在民工群体中积极开展工会组建工作，开展互救互助和集体维权，使每个孤弱无援的民工集合起来，提高在强大资

方面前的谈判能力。

4. 建立健全预防和调解矛盾的有效机制。广东省已建立了村级10天一次、镇级20天一次、县级1个月一次、市级1个季度一次的社会矛盾排查机制、群体性事件处理机制、集体信访处置机制、项目开工管理机制、社会保障和社会救助机制等六个机制，对基层组织建设的弱点盲点、矿山安全、其他企业生产安全、边界纠纷、信访案件、政府拖欠工程款、征地拆迁、其他群众最关心最直接最现实利益问题等八方面进行地毯式排查，发现隐患、建立“台帐”、落实责任、调处化解。在镇一级都成立人民调解委员会，在村一级配备调解员；对镇、村调解员和治保会成员给予一定的误工补贴，鼓励他们扎实工作，有效形成社会治安防范和人民调解网络。总结推广了翁源县建立村级人民调解庭和龙仙镇贵联村“小事不出门、大事不出村、矛盾不上交”的经验做法，完善县、镇（办）、村（居）委和村民小组“四级调解网络”。实行党政领导、综治牵头、司法为主、联合调处的工作原则，综合运用人民调解、司法调解、行政调解手段，引导干部群众把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择。

一是积极培育和发展民间调解制度。随着中国社会结构的不断变迁，传统的单位组织逐渐解体，以利益、价值和观念共同为特征的新型的共同体正在形成，新型的民间组织发展迅速，社会组织化程度正在增强。因此可以因势利导，在这些新型的民间组织中培育调解机构，以便扩大民间调解的组织基础，并可以形成专业化的优势。以行业组织为例，由于行业组织具有熟悉行业情况、与成员联系紧密的优势，由其来调解行业成员之间以及与行业有关的纠纷就较其他民间调解组织具有不容置疑的优势。调解与诉讼在许多国家和地区呈现出相互融合、相互补充的趋势，通过立法与法院规范，调解被广泛地纳人民事诉讼程序，并实现二者间的衔接。如推行诉讼调解适度社会化，实行调解前置程序，扩大诉讼调解主持人的范围，建立调解协议便捷执行的途径，使调解与诉讼有机接轨。

二是强化行政解决纠纷的功能。行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性和主动性的特有优势，行政性纠纷解决机制具有特殊的价值和功能，在当代多元化纠纷解决机制中是一个不可或缺的环节。全面规范和确认行政机关和基层政府在民间纠纷处理中的地位和职责，将其与人民调解等民间社会纠纷解决机制区分开来，并充分发挥其特有功能，使其成为多元化纠纷解决机制中承上(司法)启下(民间)的重要构成部分。随着环境纠纷、校园伤害、医疗纠纷、产品质量纠纷等等特殊纠纷的增加，专门性的行政处理机制愈发显得重要。例如，在解决拖欠农民工工资的问题上，劳动监察部门的积极介入也远比诉诸司法更为高效、经济，对农民工权益的维护效果更好。

三是实现司法与非诉讼程序的协调。构建多元化纠纷解决机制的关键是司法与非诉讼程序的协调。法院在整个纠纷解决机制中处于主导和核心地位，所具有的严格规范性和高度专业化可为非诉讼纠纷解决机制提供指导和引导。法院与法院外的纠纷解决方式唇齿相依，法院外的纠纷解决方式以强大的司法权威为后盾，法院一旦失守，法院外的纠纷解决方式就如同失去父母的孤儿，无依无靠。在非诉讼纠纷解决机制的推进中，法院的态度至关重要，法院对于非诉讼纠纷解决机制的真正理解和认同，是其能够真正充分有效地发挥指导监督职能的基本前提。当前非诉讼纠纷解决机制功能的有效发挥存在一些障碍，法院的促进和保障不够是原因之一。通过完善对非诉讼纠纷解决机制处理结果的司法审查制度，法院对各类非诉讼纠纷解决主体的支持与指导，引导各类纠纷的合分流并及时有效解决，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接，充分发挥法院在多元化解决纠纷机制中的作用。

5. 建立社会矛盾应急处置机制。社会矛盾激化大多是一些社会成员向政府部门或服务单位提出群体利益或个人利益诉求，当这种诉求因各种原因难以满足或无法满足时，而采取极端方式以达到目的的行为。对于此类突发事件，在相当时期内，由于政府部门调节社会矛盾的应急处理机制不够健全，面对突如其来的群体性事件，往往沿袭惯常思维方式，依据一般的行政经验进行处理，表现出简单化和粗暴性。这种处理方式的弊端是显而易见的：一是缺乏应急处理机制，应对中难免紧张失序，以致酿成严重后果；二是用一般的行政经验进行处置，往往会给政府形象带来负面影响；三是事发后，仅在小范围内通报或隐瞒不报，社会公众容易产生猜疑和误解。在全面建设小康社会的征程中，各级政府应该从我国社会经济、政治和文化发展的实际水平出发，积极借鉴国外先进做法，建立具有中国特色的社会矛盾调节的应急机制。首先要调动整个社会力量，提高应急效率；其次要发挥公民社会组织在影集中的重要作用；再次要把常态管理与应急处置有机地结合起来；第四要高度重视社会“安全阀”系统的建设，即包括社会保障机制、上下沟通机制和“第三方”调停机制。

6. 严格执法程序，提高处理社会矛盾的效率。一是将法制局的行政复议功能交由信访局行使，信访局变更为“信访复议局”。将目前各级政府的复议功能和信访功能的机构集中起来，在中央和地方政府分别设立“信访复议局”。

整合国家的复议机构将现在分散在各个机关的复议机构统一到每级政府一个复议局，既可增加复议机构的独立性从而公正审理案件，又可以减少管辖权方面的复杂规定给公民、法人提起行政复议带来的障碍，方便公民提起行政复议，解决社会矛盾。将现在信访局的咨询功能充分发挥作用，在众多的信访案件中，引导身处矛盾纠纷中的公民、法人通过法律途径解决其问题，维护其权益，初步“过滤”出政府行为中某些违法行为，发挥信访机构在政府部门之间协调和调解的优势，以最大限度地保证政府行为合法性。同时将法制局的行政复议功能交由该局行使，当信访的咨询中发现属于政府的行政复议案件则启动行政复议的立案程序，进人行政复议。

二是将决策风险评估机制作为必经的行政程序，推动行政程序法的制定。鉴于现在有不少社会矛盾是有政策制定不当造成的，因此有必要在各级政府和行政机构做出各种涉及公民、法人权益的决定前，建立决策风险评估机制。在行政机构做出最后决定之前，如果公民、法人对将做出的决定有疑义，均可依法要求“听证”，力求得到对方认可和在执行阶段的合作，将可能产生的社会矛盾化解在行政机构各项行政决定的过程之中。

三是将提高行政复议和诉讼的总量和升幅作为近期行政执法和司法政策。在法治国家里，行政复议、行政诉讼和国家赔偿是解决社会矛盾纠纷的主要路径，但是，当前我国这三项制度解决社会矛盾的总量只占所有社会矛盾总量的1.7%，这就需要大大提升了解决社会矛盾纠纷的法治含量。在政策上将提升行政复议和行政诉讼案件总量和近期有较大升幅作为政府和法院的工作目标。必须改变目前各级政府和政府机构尽量减少行政复议案件和人民法院受理行政诉讼案件从严掌握的现状。将避免或减少行政复议和行政诉讼案件的发生的工作思路转变为在一定的时期使政府及其部门和司法机关扩大行政复议和行政诉讼的数量。将必然发生的社会矛盾纠纷放到法律体制内来依法并有效解决。各级政府及其机构在一定时期内制定工作目标时一定将行政复议的数量上升和复议质量的提高作为重要的考核指标。各级人民法院也应当将行政诉讼案件的数量近期内有较大幅度的上升作为法院工作的政绩重要指标。

7. 积极推进司法体制和工作机制改革，切实解决诉讼周期长、程序复杂、成本高、执行难等问题。树立调解为先的司法理念，大力创新司法调解工作，加强对法官调解能力的培训，鼓励法官将调解作为工作的重要组成部分，设立专职庭前调解法官。通过司法调解，促成当事人在诉讼的各个阶段达成和解。完善和推广诉讼简易程序，消减繁冗审理环节，提高当庭裁判率，有效防止案件超审限，推进减少重复文书劳动的网络化管理，在保持公正前提下提高效率；健全和推行远程立案、网上电话查询咨询、免费提供诉讼指引、成立流动法庭、加强巡回办案等便民制度，节约诉讼成本；建立健全执行查证和信息发布共享制度，逐一查证和通报债务人的银行账户、房产登记、车辆登记、工商登记、出入境管理等情况，向社会公布悬赏执行办法，使“老赖”无所遁形，在两年内全面清理解决国家机关作为被执行人尚未执行的问题，维护法律权威，保护胜诉当事人合法权益，解决“打赢官司拿不到钱”问题。

8. 大力加强法律援助和司法救助，切实解决困难群众打官司难的问题。对经济确有困难的老人、儿童、残疾人、低保人员、事故灾害受害人、刑事被害人、农民工、下岗职工等群众和福利单位，基层司法所及其法律服务中心要免费提供法律服务，法律援助处（中心）要降低申请门槛、主动派出承担义务的律师提供法律援助，人民检察院要及时介入公诉案件，人民法院要依法缓、减、免收诉讼费和执行费，引导和确保困难群众依法行使诉讼权。注重对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障，重点解决超期羁押等突出问题。

9. 加强监督，防止因司法不公引发社会矛盾。坚持党对司法工作的领导，加强人大监督、检察机关监督和社会监督，进一步规范和发挥媒体监督作用；健全庭审公开、裁判文书公开、执行公开等制度，便于当事人和人民群众查询、监督；进一步推进量刑和执行规范化建设，积极探索立案、分案、排期、庭审裁判、执行等职权分离与制衡的有效机制，完善案件质量内部监督机制；强化律师行业内部监督和管理。提高司法公信力，坚持审判中立、平等保护，让当事人赢得堂堂正正、输得明明白白；对涉及劳动争议、征地拆迁等当前影响稳定突出问题的矛盾纠纷，调解和法律援助机构应及时介入，人民法院要开通“绿色通道”，防止矛盾激化。

10. 正确认识信访部门的作用，引导信访工作法治化。当前应着重加强以下工作：一是加强领导，改善条件。二是优化人员组合，提高素质。三是加强信息网络建设，提高工作效率。四是减少批转环节，增加制约手段，加大督办力度。五是加强对信访信息的梳理、分析，对热点、焦点问题及时预警，提出对策或建议。

当前我国的各种社会矛盾基本上是特定利益群体之间的利益冲突，属人民内部矛盾；当事人在利益表达上也基本上是通过体制内的途径寻求解决。对此，我们只要坚持“以人为本、依法依规、统筹兼顾、预防为先、教育疏导、标本兼治”的原则，坚决从源头上减少社会矛盾的发生，坚决把各类社会矛盾解决在萌芽状态，坚决处置好各类群体性事件；着力解决民生问题，着力强化基层基础建设，着力加强社会建设和管理，着力提高党驾驭维护社会稳定大局的能力，就一定能够实现社会政治稳定、经济运行稳健、治安秩序良好、社会风尚文明、人民安居乐业的宏伟目标。

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