行政复议发展现状及完善建议

浅析我国行政复议制度之发展现状及完善建议

【摘要】行政复议制度是我国行政法律救济制度的一项重要组成部分。本文旨在通过对行政复议制度法律定位的分析以及行政复议与行政诉讼、信访制度的对比介绍，探讨我国现行行政复议制度存在的多方面问题，并试图从扩大复议X 围、完善管辖体制、开展行政复议委员会试点，探索启动相对集中行政复议权等多个方面提出完善发展我国行政复议制度的建议，以更好地实现行政复议制度的设计初衷。这对于化解矛盾、维护稳定、保护公民、法人和其他组织的合法权益，强化行政机关内部自我纠错机制，都具有十分重要的意义。

【关键词】行政复议；行政诉讼；信访；行政复议委员会；

一、行政复议的法律定位

行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度。

行政复议的性质是行政复议的本质属性，是行政复议基本理论中的一个核心问题，对它的研究，直接关系到行政复议制度的立法目的和价值取向，在各国行政复议理论中占有重要地位，进一步研究行政复议的性质对于完善我国行政复议制度具有重要的指导作用。目前对于行政复议的性质，学界还没有形成一个统一的意见，主要有以下几种观点：

第一种观点认为，行政复议是一种行政性活动，其基本依据是行政复议表现为国家行政机关按照行政职权或者行政上下等级的监督关系，直接地、单方面地

行使行政权的行为，属于行政执法。

第二种观点认为，行政复议是一种行政救济，这种观点的出发点是建立在行政复议和行政诉讼的基础上，即应当对作为相对人的公民、法人和其他组织合法权益提供救济和保障的基础上。

第三点观点是把行政复议看成是行政司法活动。此观点又有“偏行政”和“偏司法”两说。其中偏“行政”说，称行政复议是有一定司法性的行政活动；偏“司法”说，则称行政复议为“准司法”活动。此两说都是从行政复议适用介于行政程序和诉讼程序之间的程序而引申出的结论。[1]笔者认为，行政复议的性质可以从以下三方面认识：

（一）行政复议是具有一定司法性的行政行为

行政复议的司法性是指有行政复议权的行政机关借用法院审理案件的某些方式来审查行政争议，即行政复议机关作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决。行政复议就其目的而言是一种行政监督机制，其目的是为了解决在行政过程中行政主体和行政相对人之间的争议。因此，行政复议机关是以裁判者的身份出现的，行政复议机关与作为被申请人的行政机关之间不应有特别的利害关系，以保持必要的相对独立性和公正性。但是，行政复议机关这种法律地位并不改变其作出的行为的基本性质，即行政复议机关作出的行为仍然是行政行为。正如有学者所说，“行政复议既有行政性质也有司法行为与程序的性质、特征，行政复议是不同于纯粹行政，也不同于司法诉讼那样纯粹的司法制度，它是具有双重色彩的行为和程序。”

（二）行政复议是行政机关内部监督和纠错机制的环节

行政复议是由行政系统内部的行政机关对下级或者所属的行政机关作出的

XX或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为，它不同于法院通过行政诉讼审查行政机关具体行政行为合法性的司法审查制度。但是，这种监督行政的法律程序是因行政相对人提出申请而启动的，从而它又不同于如行政监察等行政法制监督制度，是由行政机关主动发动的。作为行政机关内部纠错机制环节的行政复议应当兼顾效率和公正，以适应行政管理的需要。

（三）行政复议是国家行政救济机制的重要环节

为了切实保护行政相对人的合法权益，现代法治国家一般都设置了多元的权利救济机制，如行政诉讼、行政赔偿、行政复议和行政监督等，从多方面为行政相对人提供法律救济的机制。行政复议通过行政机关体制内部的自我纠错，实现现行相对人的权利救济，因此，行政复议无疑亦属于行政救济机制的重要环节。

二、行政复议与行政诉讼的关系

行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径

（一）行政复议与行政诉讼的概念及性质

行政诉讼则指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯自己的合法权益，依法向法院请求司法保护，并由法院对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的一种诉讼活动。

行政复议的概念和性质在上文中已作详细阐述，它兼有行政和司法双重性质，是具有一定司法性的行政行为，一种行政内部的监督机制和救济途径，其运行中一般存在三方主体：行政复议机关、行政相对人(行政复议申请人)和作出被申请具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人），复议机关作为独立于复议申请人与被申请人之外的“中间者”，对后两者之间的争议作出裁断。而行政诉

讼是一种司法制度，是人民法院对行政行为的司法审查，是当事人权利救济的最后一道屏障。

（二）行政复议与行政诉讼的相同点

1.产生的根据相同。都是基于行政争议的存在，用以解决争议的法律制度。

2.目的和功能相同。无论是行政复议还是行政诉讼，都是通过解决行政争议，保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权和履行职责。

3.审查的对象基本相同。我国行政复议与行政诉讼要解决的问题都是针对行政机关及其工作人员作出的具体行政行为而言的，且都要对具体行政行为是否合法进行审查。

4.法律关系相似。在解决争议的过程中，行政复议机关和人民法院都是居中的裁决者，都是以“司法者”的身份出现并进行裁判，同时与申请人和被申请人发生法律关系。

（三）行政复议与行政诉讼的区别

如果以救济对象为标准的话，行政复议是内部救济制度，行政诉讼是外部救济制度。由于监督、救济的主体不同，二者在许多地方的区别不容置疑。主要表现为：

1.适用程序不同。行政复议的程序保持了与行政管理相适应的程序特征，如简便、灵活、迅速。而行政诉讼的程序则比较严格，一般要求公开审理、两审终审等。

2.审理方式不同。行政复议采取以书面审理为主，其他方式为辅的审理方式。而行政诉讼则一般均要求采取开庭审理的方式。

3.法律效力不同。行政复议一般没有最终的法律效力，相对人对复议决定不服，还可以提起行政诉讼。行政诉讼则具有最终的法律效力，一经诉讼，裁判结果就是有最终效力的结果。

4，审查程度上不同。按照现行法律之规定，行政诉讼中法院只审查具体行政行为的合法性，具体行政行为的适当性审查仍然是被排除的。而行政复议的审查权限不只限于具体行政行为的合法性，亦及于具体行政行为的适当性。

（四）现行行政复议与行政诉讼二者的衔接模式

1．非终局性自由选择型

即当事人可以在行政复议与行政诉讼间选择其一，如果选择了行政复议，复议决定不是终局决定，对复议决定不服，仍可以提起行政诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

我国大部分法律规定的都是这种模式。如《税收征管法》规定，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。

2．行政复议前置型

即当事人对具体行政行为不服时，应当先向复议机关申请复议，对复议决定仍不服的才可以向人民法院提起诉讼。如《海关法》第六十四条。

3．自由选择终局型

即相对人对行政机关作出的行政行为不服，可以申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼，但一旦相对人选择了行政复议，就由行政复议机关作出终局性裁决，对行政复议决定不能再向法院提起行政诉讼。如《外国人入境出境管理法》第二十九条。

4．行政复议终局型

即相对人对行政机关所作出的行政行为不服，只能通过行政复议的方式寻求救济，即使对行政复议决定不服，也不能提起行政诉讼。如《集会游行示威法》第十三条规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定。

5．迳行起诉型

即相对人对行政机关所作出的行政行为不服，直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。如《水污染防治法》第五十四条、《商标法》第五十条、《著作权法》第五十五条。[2]

（五）我国行政复议与行政诉讼衔接模式之重构

纵观世界各国模式的选择，结合我国现存模式存在的问题，我们对我国行政复议与行政诉讼衔接模式提出如下构想：

1.自由选择原则对抗行政复议前置原则

作为一种救济程序,行政复议的重要宗旨是维护当事人的合法权益,而复议前置的规定,则更侧重于对行政权的尊重和维护行政的统一,以及如何才能最快地解决纠纷,节约人力物力及司法资源。可见，行政复议前置的设定与行政复议的宗旨不相吻合的，制度设计者应当相信作为“理性人”的相对人为了维护其私益完全能够作出理智的选择。在现在日益崇尚个人自由的时代，尊重当事人对法律救济程序的自主选择越来越成为各国的共同趋势。从这个意义上来说，我国应当大力推行不受限制的自由选择型模式。

2．自由选择原则对抗迳行起诉原则

当今社会纠纷纷繁复杂，强行设定单一的纠纷解决机制难以适应现实的需要，尤其在构建社会主义和谐社会的大环境下，多渠道解决纠纷是适应时代要求