公共服务平台促行政监督方式转变

公共服务平台促行政监督方式转变

上20世纪90年代后期以来，按照原建设部和监察部的统一部署和要求，全国各地相继建设各级有形建筑市场。2002年，国务院办公厅转发建设部、国家计委、监察部《关于健全和规范有形建筑市场若干意见的通知》（国办发[2002]21号），就进一步推动建设有形建筑市场提出要求，明确全部使用国有资金投资，以及国有资金投资占控股或者主导地位的房屋建筑工程项目和市政工程项目招标投标必须进入有形市场进行交易。有形建筑市场作为建筑市场管理和服务的一种形式，在争议声中不断发展壮大。在各级党委、纪委和政府的强势推动下，其他领域如土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易也陆续被要求建立或进入有形市场。近年来，各级政府将各类交易场所合并成立公共资源交易中心。全国已有上述各类单项和综合性交易市场6000多个，该类市场的建设、运营主体除极少数属于企业主体和政府行政机关性质，基本是政府及其部门下属的事业单位。

一、交易场所的定位

交易场所，即交易所，是进行大宗商品和证券等交易的市场。按交易对象的不同，可分为商品交易所和证券交易所等（夏振农主编1999年版《辞海》）。在旧中国、在国际上，交易场所的组织形式一般为会员制或公司制。而如今，除招标投标之外，其他类别的商品交易所、证券交易所、期货交易所、产权交易所等交易场所运营机构都是以会员制或公司制形式设立的。交易场所为各类交易活动提供场所服务、信息服务，并为交易的监督部门实施监管提供便利条件。交易场所既然是交易的集散地，自然不具有监督部门的职责，即不得行使行政监督职能；也不是社会中介组织，自然不能扮演交易代理机构的角色。《招标投标法实施条例》第五条第一款对招标投标活动交易场所定位的规定，即是上述之意。而如今，各级政府发布红头文件，要求市场主体都应进入使用税收等财政资源建设的各类交易场所，接受其提供的公共服务。强制各类企业的招标项目全程进场交易；普遍收取各种形式的场地使用费、信息使用费等费用；部分交易场所擅自设置备案、审批事项是当今交易场所备受争议的三大焦点。中共十八大报告及十八届三中全会决议明确指出，促使市场在资源配置中起决定性作用。据此，业内人士提出，上述四类交易场所的建设运营能否不由政府大包大揽？可否设定场所的设施和服务标准，放开让市场主体参与建设运营？以利政府监督管理确实需要的交易场所，是否可通过竞争方式由政府向市场主体建设运营的交易场所采购服务？十八届四中全会决议指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”；“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”。除《招标投标法实施条例》赋予部分政府可以（不是应当）有条件设立招标投标交易场所外，政府设立其他类型的交易场所的法律依据何在？

二、交易场所的服务手段与信息化建设重点

根据《电子招标投标办法》的规定和现实做法，电子开标无需场地。根据《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》（征求意见稿），评标场地将不再由政府下属的交易场所垄断。由此，引发如下思考：在新形势下，交易场所的发展方向在哪里？在电子商务蓬勃发展的当下，交易场所必须还是有形的吗，市场主体还必须在指定地点见面才能交易吗？有形的交易场所与无形的电子商务到底是什么关系？现有的各类交易场所纷纷建设运营电子化交易系统，是适应电子商务发展趋势调整其服务手段的正确方向吗？这些问题是各类交易的监督部门、交易场所及其监管机构、市场主体普遍关心的。下面以招标投标交易为例，试做分析。

（一）交易场所不应去干预企业进行电子招标投标活动

招标投标活动本身属于民商事行为，属于微观层面的产供销活动，是买卖双方选择使用招标投标机制确定成交的过程，在本质上与其他非招标采购方式一样，属于交易当事人意思自治、

契约自由的范畴；但由于招标投标行为涉及到国家利益和公共利益，故国家可以通过但仅限于程序设定来限制当事人的部分意思自治，《招标投标法》及其实施条例、相关部门规章的规定体现了该立法精神。国务院各行政主管部门和地方政府及有关部门不应越俎代庖去处理应由招标投标当事人自己处理的问题。选择在哪个场所开展招标投标活动，是招标人、投标人双方自由协商的范畴，政府不应非法干预。当然除政府投资工程或政府采购项目外，因为此时政府的角色是作为采购人的民商事主体，不是行政管理主体。政府的采购活动更要接受纳税人的监督。招标投标当事人的违法行为应当主要靠信息公开、通过事中和事后监督来纠正。

企业开展电子招标投标，是招标人或招标代理机构开展电子商务活动的一部分，属于企业信息化管理范畴。招投标交易选用何种类型的交易平台应由招标人或招标代理机构自主决策。这个道理，就如同企业选择财务管理软件、销售管理软件等信息服务一样，政府不应插手。招标人或招标代理机构有权选择适合的符合《电子招标投标办法》规定的交易平台开展电子招标投标活动，任何单位和个人不得为招标人或招标代理机构指定交易平台。

（二）交易场所不具备条件建设能适应各类企业需求的电子招标投标交易平台

纵观整个《电子招标投标办法》及其附件《电子招标投标系统技术规范—交易平台部分》，电子招标投标交易平台包括了企业招标投标信息管理系统的电子商务部分，即包括公告公示、标书发售、网上投标、网上开标、网上评标、网上提出异议及处理，但不包括为实现网上交易功能、且提高效率所必需的其他功能。对企业而言，完整的招标投标电子化解决方案，除电子商务部分内容外，还应当包括业务执行子系统和运营管理子系统两大部分。业务执行子系统类似于生产性企业的ERP，是高效实现招标投标业务网上交易的支撑层，即招标任务委派管理、招标文件管理、开标管理、评标管理、异议管理、异常管理、电子归档，还应当建设价格库、专家库、文件库、投标人信息库等各类信息资源库。运营管理子系统的部分功能是企业实现电子招标投标的基础层，部分功能是企业招投标业务决策分析所需。该子系统应当包括模板管理、费用管理、审批管理、决策管理、权限管理等。《电子招投标办法》就电子商务部分、信息资源库、费用管理、权限管理等相关内容做了详尽规定，但对业务管理和运营管理的大部分功能只作了“蜻蜓点水”式的描述。因为该两部分系统的需求因企业管理的个性化而千差万别，适用于全国范围各行各业的《电子招标投标办法》不能就此做强制性统一规定，即《电子招标投标办法》只能就招标投标的基本流程、各类招标投标信息管理系统共性部分、涉及到信息共享交换需要的功能做规定，涉及各行各业的差异化部分只能靠企业结合自身实际进行个性化设计和建设。处于市场化取向转轨时期的政府，绝不会、也不能大包大揽替所有企业建设业务管理系统和运营管理系统，去适应无止境的、千差万别的各类企业的需求。但如仅建设具备《电子招标投标办法》规定功能的系统，是一个残缺不全的系统，与企业通过信息化提升招标投标业务效率、降低交易成本、规范管理的初衷相违背。由于包括电子招标投标交易平台功能在内的招标投标信息管理系统建设是一个全新的课题，需要探索未知并不断加以改进完善。属于政府下属事业单位性质的各级招标投标交易场所在信息技术方面并不占据优势，没有也不可能有创新改进的动力和压力，否则国内互联网三巨头BAT应由政府出资兴办了。更何况，除常见的房屋建筑和市政工程项目外，招标投标活动还涉及到水利、交通、冶金矿产、石油化工、电力、机械机电等众多行业不同专业，招标投标系统管理系统应当满足不同行业不同专业的个性化需求。多年的系统建设实践证明，政府下属的事业单位是不可能满足不同行业、不同专业的个性化需求的，所以其不适合建设运营各类别、各专业的交易平台。但当政府作为招标人时，为实现其对政府投资工程和政府采购项目的直接监控和系统管理，可以由政府依法设立的招标投标交易场所建设运营适用于政府投资工程和政府采购项目的交易平台。故《电子招标投标办法》第6条和国家发改委等六部委《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》（发改法规[2014]1925号）规定，

设区市以上地方人民政府建立的统一规范的招标投标场所投资并参与建设的交易平台仅用于政府自行投资项目，并且政府部门应委托第三方运营。如市场主体有意向、有能力建设或提供的适合于上述专业项目的交易平台的，政府也应当尽量避免去建设，可以通过服务采购的方式实现。

系统建设的出发点不同，必然导致系统功能设置的不同。政府出于监管需要开发的招标投标信息管理系统与企业出于提高效率、降低成本等需要开发的招标投标信息管理系统在功能设计上必然存在差异。