美国政策分析研究与咨询机构的体制

美国决策咨询系统在政府决策中的作用

美国思想库素有美国政府的内外政策“诞生地”和“外脑”之称，其作用主要体现在扮演了以下几个重要角色:

（一）政策理念提供者。为政府推行内政外交政策出“点子”是思想库的基本功能。他们会根据国内、国际形势变化,组织政府官员、大学及科研院所专家和社会各方面研究力量,提出符合美国国家利益和价值取向的战略性政策建议。如在“全球智库影响力研究”中排名第一的布鲁金斯研究所，就有“帮助美国制定政策的思想库”之称，美国总统奥巴马竞选期间的诸多外交与经济幕僚，也都来自布鲁金斯研究所。

（二）政策方案设计者。思想库能够根据决策者的意图和要求，提供全盘性的政策设计方案和多方案的政策选择，并对不同的选择方案作出专业评估、比较和分析，从而弥补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。不同的思想库，其规模大小、研究领域和范围往往差别甚大，一般是在其所擅长的方面提出政策方案。如美国立法交流委员会通常会发挥自身在立法领域的优势，就相关领域的立法要求，提出有关法律草案并不断修改完善后，提交给国会议员或立法部门参考。

（三）公共政策评估者。思想库在为政策制定者提出有创意、新的政策方针或行动方案的同时，还可以对政策执行情况进行跟踪评测和效果评估，对发展趋势做出科学预测，研究相应的应变措施，提出是否需要对政策修改、革新、变更的建议。通过对政策制定过程、执行过程和运作效果的分析与评估，帮助社会公众对政策作出公正评价，帮助政府检讨得失和提高决策能力。

（四）社会舆论引导者。为影响政府决策和赢得社会各方面的支持,思想库通常会通过多种手段引导社会舆论、扩大自身影响，这是美国思想库成功的重要法宝之一。这些手段主要包括出版著作、提供专题研究报告或定期专门刊物；通过媒体发表本机构人员的观点、意见和评论,召开媒体吹风会；广泛邀请政、商、学各界名流参加大大小小、各种各样的讨论会、专题研讨会、纪念会、答谢餐会；为包括国会议员、政府官员和现役军官等各界访问学者提供资助,等等。目前，一些智库的研究报告或刊物，已成为政府官员和研究人员的必读物。

完善政府决策咨询体系

政府决策咨询体系的完善程度如何，是衡量一个国家政府管理水平高低的重要标志。为进一步加强和完善具有中国特色的政府决策咨询体系建设，借鉴美国的成功经验，特提出如下对策建议：

（一）积极推行“谋”“断”分离。解决决策咨询工作“表面化”问题，关键在于实行“谋”、“断”适度分离，使决策咨询成为一项制度来实行。这既是政府决策的大势所趋，也是加快发展咨询机构的重要前提。要积极创造决策咨询机构成长的良好环境，以立法和制度形式将决策——咨询机制予以制度化，按照“谁决策、谁负责”原则，进一步建立健全重大决策责任追究制。要从制度设计、程序规范等方面入手，推进决策者与执行者、决策者与决策研究者的适度分离。

（二）进一步拓宽民意反映渠道。解决政府决策“透明度”不够问题的切入点，就是要让公众更多地参与到公共决策的制订中来。要进一步拓宽民意反映的渠道，政策制定过程中要通过网络等多种方式征求公众意见，拟定政策要通过听证会等方式听取公众意见，切实做到问计于民、亮政于民、民主决策。要加强咨询机构和政府的互动，构建和实施政策专家与政府官员的交流机制，制定专门政策，鼓励高级研究人员或退休公务员创办公共政策咨询机构，允许咨询机构聘用

现任官员、离任官员进行合作研究、专题调研、短期讲学，通过市场机制与他们建立起一种制度性的联系。要通过长期的政府合同关系，定期的协商机制，临时的对话、研讨会等，在专家学者与决策者之间建立起良好对话渠道和畅通的对话机制。

（三）不断优化决策咨询方式方法。一是广泛利用计算机和通信网络等现代技术手段，提高决策咨询体系信息化建设水平。建立和完善科学、权威的政府决策咨询信息数据库，为政府和研究机构进行科学决策、科学研究奠定坚实基础。二是积极借鉴国际先进决策咨询体系运作机制和手段，不断探索和创新决策咨询的研究方法、研究技术与研究方式。三是高标准选人用人，多渠道多途径培养人才，不断优化人力资本智力结构；科学制定人员绩效评估制度和考核聘任制度，保持组织人员的精干和工作的高效。

（四）大力发展决策咨询产业。一是改革官办决策咨询机构，赋予官办决策咨询机构以相对的独立性、主动权及工作的灵活性，使之能积极主动对政策问题进行跟踪研究，主动提供咨询、建议。二是充分利用社科院等相关科研院所、高等院校等丰富的智力资源和信息资源，发挥半官方决策咨询机构在决策咨询中专业性强、创新性强等特色，拓展他们参与决策咨询的路径，引进竞争机制，激活创造力。三是充分吸收民间智慧，降低注册门槛，积极发展民间公共决策咨询机构。扩大政府采购范围，实行政府决策研究与决策方案制定的外包制度，逐步扩大外包比重。

（五）切实加强国际交流与合作。长期以来，美国等西方发达国家在政府决策咨询信息系统的建立、应用过程中，积累了大量的相关经验和相当数量的信息资料。如世界大型企业联合会的数据库保存有自1918年以来美国重要经济数据和1980年以来世界主要工业化国家和中国的重要经济数据。而在政府决策过程中，大量信息的取得是决策科学性和可操作性的重要保障。加强与西方发达国家在政府决策咨询方面合作，可以获得国际上更全面、更具时效性的经济发展和社会发展资料，更重要的是我们还可以借鉴国际上先进的科学研究方法，形成科学准确的政府决策参考信息。同时，要重视加强与美国游说集团的交流与合作，力求为我所用，发挥其官方渠道所不具有的作用。

、发达国家咨询业发展状况及其主要特点

(一)发达国家咨询业规模大、产值高、范围广、从业人员多

从20世纪70年代起，美国咨询业快速发展。据统计，1982年，美国咨询机构已达8700余家，专业咨询人员逾26万，年营业收入达300亿美元以上。至1991年，美国咨询业产值就高达2030亿美元，并以每年10% 的速度递增，咨询业已从第三产业中分化出来，形成第四产业。目前，美国的咨询企业大约有1

万家，其中智囊团类型的综合咨询研究机构有400~500家。美国的咨询服务市场范围非常广泛，从工程咨询、决策咨询、管理咨询，到会计、法律、医药和个人咨询等，涉及社会生活的各个方面。

德国咨询业发展始于20世纪50年代，1989年以来，德国咨询业增长率均超过10%，1991年则超过20%。1996年德国咨询业营业额比1989年增长了一倍多，达到153亿马克，从业人员总数达到46900人，人均营业额高达32.6万马克，目前德国拥有各种咨询机构9000多家。从总体上看，德国咨询业保持着稳定、快速的发展，年增长率远远高于德国国民经济增长率，已成为德国一个成熟的现代产业，在德国社会经济中扮演着重要的角色。

20世纪70年代以后，日本咨询业发展速度很快。目前，日本的咨询公司、机构、团体等有6000家左右，从事经营的咨询师人数有1万人左右，涌现出了在世界上享有盛誉的咨询机构，如野村综合研究所、日本三菱综合研究所和日本亚洲经济研究所等。

(二)市场运作规范、服务质量高

美国政府对咨询市场进行规范化管理。一方面，美国政府制定了严格的咨询程序规范，尤其是政府招标的咨询项目。另一方面，美国咨询业协会对咨询顾问实行资格注册及资格认证制度，同时对咨询从业人员举办培训和交流活动，保证从业人员的职业水平和服务能力，以保证高质量咨询服务水平和市场规范化运作。

德国政府和企业都非常重视咨询市场稳定。政府方面制定了一系列政策，充分保证咨询机构的业务来源。德国咨询业经过数十年的发展，已经形成了一套广为认同的、规范的咨询市场运作体系和咨询程序，咨询质量得到了保证。

日本咨询业具有较强的社会咨询意识，咨询市场受到大力支持。政府不仅是咨询业的支持者，也是咨询市场的培育者和主要用户。作为用户的政府，其行为也完全是按照市场经济规律，规范化、科学化高效运作。政府的咨询项目，面向市场，公开招标，与咨询机构在合同关系的基础上进行合作。

(三)规范的宏观管理政策和微观管理举措

美国对咨询业管理实行政府宏观调控、行业协会微观约束的体制。政府宏观管理主要包括：第一，制定与咨询业有关法律、政策和标准;第二，咨询产业总体规划，制定咨询产业发展计划;第三，以合同方式促进政策实施。美国咨询协会起着辅助政府管理的职能，在政府与咨询机构之间起着桥梁作用。行业协会的管理介于政府和一般民营组织之间，其行为属于准政府行为。美国咨询业协会一方面与政府及有关实体联系、为咨询机构服务，另一方面将政府的法规、政策转化为具体的行业制度约束会员行为、对行业实行自律性管理。

德国咨询业管理模式主要有政府管理和行业协会管理两种模式。第一，政府管理。德国咨询业得到了政府的大力支持，获得政府的直接补贴及其他优惠政策。第二，协会管理。德国咨询协会(BDU)通过出版刊物、信息交流和人员培训，帮助会员单位开拓市场和协调各种社会关系。咨询协会的巨大作用对咨询公司产生了强大的吸引力，大多数咨询公司都愿参加咨询协会。德国咨询协会在政府、咨询公司和企业之间起到了很好的桥梁作用，对德国咨询业发展发挥了重要作用。

日本政府对咨询业管理规范化高度重视，一方面，在立法上给予有力支持，使得日本的咨询管理制度比较完善、细致、规范，使咨询业的运作发展有法可依，有章可循。日本政府颁布了《中小企业诊断实施基本纲要》、《企业合理化促进法》和《中小企业指导法》《建设咨询业务登记条例》和《建设咨询人员注册登记章程》等多部法律法规，对咨询业行为提出了严格规范的要求;另一方面，在组织上提供了坚实的保障。由政府直接委托和指导的事业法人，即咨询行业协会，如中小企业诊断协会、中小企业事业团等，这些协会是联系政府与咨询机构的桥梁和纽带，它们既为咨询机构提供政府信息，也将政府法规、政策转化为具体的行业制度，以此来约束会员行为，实现行业自律。另外，出台相应的国家资格考试制度和资格认定制度以及重新登记制度等，保证了咨询人员的素质及咨询水平的不断提高。

(四)现代咨询业的发展趋向全球化、综合化、专业化、产业化

经济全球化趋势必然要求和导致咨询业全球化，主要特点是咨询机构和咨询人员全球化、咨询业务国际化。在经济全球化和现代信息技术的有力支撑下，一些跨国性咨询公司应运而生，例如IBM全球咨询服务部、埃森哲、安可、毕博、凯捷、麦肯锡、波士顿、罗兰?贝格、贝恩、博思、高纳德、科尔尼、摩立特、德勤等等。其中，埃森哲国外业务比例达到70%、罗兰?贝格国外业务比例达到75%。美国的安德森咨询公司、库珀斯、利布德管理咨询公司的咨询业务收入中有52%、60%来自国外。

咨询机构从事的业务中既有为政府制订政策、规划，也有帮助公司开业、进行企业诊断、人员培训等。同时，也有对个人理财、个人法律事务等进行咨询。因而，有些咨询单位的专业化服务个性鲜明，如美国汤姆森与索尼桑公司专为客户选用商标及鉴别商标真伪做出咨询服务。

咨询业已经成为推动经济发展的杠杆和保持竞争优势的战略性产业，已建立起自己特有的流通渠道，通过信息产品商品化和信息市场的建立，成为独立进行信息产品开发、生产、营销和自我调节的产业。