中国非营利组织在发展中存在的问题及原因.

中国非营利组织在发展中存在的问题及原因

一、背景资料

非营利组织在教育、卫生、文化、科技、社会福利等与人们日常生活密切相关的领域发挥着重要的功能,对于缓解社会矛盾，改善公共服务质量，集中有效利用社会资源有重要意义.理论和实证研究表明,非营利组织在提供公共服务方面将发挥越来越重要的作用。但是我国非营利组织目前的发展空间和可用资源很有限,而且缺少相应的政策扶持，难以得到与事业单位同等的地位，从国外发展的经验来看,很多国家在公共服务的提供方面有广泛的非营利组织参与，而不是像我国这样以事业单位为单一的提供机制.通过比较，反映出我国非营利组织发展相对滞后的现状，因此当前应该大力发展非营利组织,充分发挥它们提供公共服务的功能和优势.

二、中国非营利组织发展的存在问题及原因

中国非营利组织的“弱质"主要表现在:无论在组织规模、活动能力,还是作为非营利组织基本属性的主要方面，都存在先天不足,同时非营利组织发展所需要的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础等,相对来说还不健全。外在环境的政府、社会支持不够;内部因素的自身各方面存在不足。细化来看,当前具体问题主要集中在以下五个方面.

1。社会资源不足,公益产权基础薄弱。

根据对非营利组织存在的问题进行的调查结果显示，有41。7%的非营利组织存在资金短缺的问题,资金短缺问题居非营利组织存在的问题之首,这个问题已经成为我国很多非营利组织发展的瓶颈.

1）慈善捐款吸纳能力弱.有些学者认为非营利组织作为志愿性组织,其主要经费来源是成员会费和社会捐赠。不过这个问题不仅在我国的非营利组织上出现,国外的情况也并不太乐观。据有关调查研究表明,目前非营利组织开展活动所需的经费和其所得的捐助相差甚远．美国私人捐助不到资源总量的1/5 ,瑞典非营利组织２/3经费来源于政府,政府财政支持也是我国非营利组织的主要资金来源，但是政府资助有限,而且其支持重点可能随时转移.这是一个相当普遍和严峻问题,在一些调查资料中发现,有相当一部分非营利组织处于严重资金不足状况，无法开展正常活动,其中有不少组织处于名存实亡“休眠状态”。也有一些组

织为了维持生存与发展,在通过各种渠道开展与其自身业务无关的经营性活动或违法活动。因此 ,如何获得足够的资金将成为我国非营利组织发展的一个难题和障碍。

2)政府资助和减免税待遇不明确.在税收优惠方面，尽管新的所得税法已经做出了明确规定,但具体的实施细则迟迟没有出台,大多数非营利组织仍难以得到相应的减免税优惠。

3)公益腐败事件侵蚀信任资源,使非营利组织的发展出现质疑。内部管理混乱，腐败滋生。非营利组织内部管理混乱导致其自我生存和发展能力不足.一方面，我国非营利组织内部缺乏民主的氛围．社会之所以需要非营利组织的原因之一是因为非营利组织代表了民主。然而，从有关的调查情况看，我国有将近4０%的非营利组织没有正式的决策机构,组织的决策完全是由负责人个人或几个负责人决定,无论是官方的非营利组织,还是民间的非营利组织,其内部管理似乎都并不民主，家族式管理、言堂现象比比皆是，使得我国非营利组织的效率低下。另一方面,我国非营利组织内部的腐败问题也同样存在。志愿性的特点使得非营利组织的存在没有明确的公共责任,诸如究竟非营利组织该对谁负责,该负什么责等的问题至今都还没有一个明确的答案.此外，非营利组织的决策缺乏公开性,这就使得一些经营管理人员在组织活动中贪污浪费,这导致我国非营利组织的公信度不高，进而引起捐助不足。

2。动员志愿活动资源的能力和规模也很有限。

我国特有的青年志愿者主要通过共青团系统自上而下发动和组织,城市社区的志愿者则主要由居委会进行统一协调。这两种方式主要还是依靠自上而下的体制发动和管理的，在迫切需要志愿者参与的广大非营利组织里，志愿者的数量极为有限，且没有建立相应的吸纳、管理和激励志愿者的必要机制。有相当一部分的有志于参与非营利组织志愿活动的社会人士,因志愿活动本身的宣传不到位、报名参与的渠道单一等问题而被“拒之门外”。其中的原因主要是我国现行的众多非营利组织在成立之后,人力资源方面通常主要依靠招聘，大量的社会资源并未引起组织管理者的重视.他们往往把公益或互益活动设置为任务下发给组织里的在职人员,而社会人士只充当可有可无的角色，换句话说,就是让群众撑撑场面，实质性作用甚微．另外公民社会的发展与非营利组织的发展没有同步化，造成非营利组织应该承担的义务没有承担起来。

3。双重管理限制,法律政策环境不利。

法制的缺陷限制了我国非营利组织的发展.我国有关非营利组织的正式法律并不多,主要有三部：《中华人民共和国工会法》《红十字会法》《公益事业捐赠法》。有关非营利组织的行政法规有《事业单位登记管理条例》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》其中，后两部法规确定了我国非营利组织的双重管理体制．有关非营利组织的部门规章有财政部的《民间非营利组织会计制度》以及民政部的《取缔非法民间组织暂行办法》等部门规章. 从我国的非营利组织的立法概况可以看出我国是从管理非营利组织的角度立法,即我国在非营利组织立法方面采取的是管理法模式而不是保障法模式。

首先,政府虽然规定了公民享有结社自由,但是由于下位法的缺失，公民结社权事实上处于“抽象肯定＂“具体否定”的状态.特定人群的结社依然被禁,联谊类组织被限制,社会不平等加深．

其次,依法律规定，中国对非营利组织实行双重负责的管理体制.所谓“双重”,是指被两个行政管理部门负责,即业务主管单位和登记管理机关。无论是成立登记还是日常管理，非营利组织都要受两个部门的双重管理,在一些地方部门,由于业务主管单位有授权其他一些单位,造成实际上的“三重管理”。尽管两类管理部门无论在法律上还是实践中都存在经常的沟通与协调,但因分别隶属于不同的政府职能部门，所执行的行政职能和所代表的行政利益无法完全一致起来。在这种体制下，非营利组织的登记注册被设置了双重门槛，使其获得合法身份的道路上布满障碍.过度强调登记注册的审批把关，在限制非营利组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理,使得大量的非营利组织被拒之于合法登记的门槛之外，一旦获准登记成为合法的民间组织则万事大吉，缺乏必要的政策支持和引导,对其行为的制约和监管也极为有限.

总结而言,在双重管理体制基础上形成的现行法律政策环境,在总体上不利于我国非营利组织的发展。

4．专业能力缺乏，多元力量难以整合。

中国的非营利组织还有一个突出问题，就是能力不足。我国的非营利组织相比起许多著名的国际非营利组织和国外非营利组织,存在较大的差距。他们积累了丰富的经验,并且有用专业性、多层次、多功能的巨大社会动员和服务网络。而我们的非营利组织普遍缺乏专业人才，有相当一部分的组织员工并无接受专业培训的背景,很多工作只是凭感觉和上级的指令去办,缺乏主动性和创造性，属于“门外汉”的层次。

并且在我国非营利组织的运营资金普遍不足的情况下,组织员工的薪酬大多只能维持在较低水平，甚至有不少组织是无法承担全部聘用全职员工,只能采取全职加兼职员工共同工作的模式。人员的流动性大不利于组织的长远发展,使得组织内部无配合默契、管理成熟的优良团队去带领组织更好地发展,只能以求得组织的基本生存为目的，见步行步。

在多元力量难以整合这个方面的主要体现是:非营利组织彼此之间以及它们与各种市场力量、各级政府和媒体之间,缺乏必要的交流、互动和力量整合。据统计，大多数组织在运营中倾向于单独行事，除自上而下的大型项目或重大公益活动外，多数组织在开展项目时较少联合其它相关组织方进行合作.在有些领域,一些非营利组织为了争夺项目还会产生不必要的争斗。这些都是我国非营利组织的管理处于混沌、松散的状态的一种体现.

5。社会监督乏力,市场机制挤压公益。

我国非营利组织缺乏完善的监督体系。非营利组织要获得健康的发展 ,要保证其公共责任的良好的实现 ,都要求构建一套行之有效的监督体系 ,这既需要其内部的自我约束 ,更离不开外部的监督。而我国的现实情况是：不仅非营利组织的外部监督机制长期处于半真空状态 ,而且非营利组织内部的自律也很不稳定，我国非营利组织的监督体系呈现出不良状态。

文化观念不强，社会对其理解不深。非营利组织的发展需要良好的文化氛围,需要全社会的支持和关注。政府支持、企业支持、个人关注才能使非营利组织有一个健康良好的发展环境，然而在我国，非营利组织很少被社会大众所认识，对其理解更是不足,整个社会没有形成对于非营利组织的一种正确的文化认识，没有形成一种“行业文化”。我国著名非营利组织学者康晓光认为中国非营利组织发展最大的问题是没有一个好的行业文化。非营利组织的发展需要社会的理解和支持就必须形成自己的独特文化,为社会所接纳吸收。

6。行政干预严重，政社不分。

高度“行政化”使我国非营利组织缺乏独立性 ,走不出官方既定的模式。中国非营利组织的产生方式与西方发达国家不同 ,不是内生型而是在政府的扶持或操纵下诞生的 ,对政府存在“体制依赖”,这主要表现在三个方面:

1）部分组织是由政府直接创立的,尽管后来从组织上脱离了创社分开，但关系仍然密切，创办者仍然是主管单位。