综合执法队处置突发事件及

综合执法队处置突发事件及

应急管理工作的一般原则

主讲人：XXX

题目：综合执法队处置突发事件及应急管理的一般原则

目的：

与各兄弟单位综合执法队同仁共同学习、分享处置突发事件及应急管理工作的经验和体会，了解执法队员在应急处置突发性事件过程中的准备、部署、队形及其指挥程序和一般原则，掌握执行应急处置任务的一般方法，培养良好的实战意识，为今后更好地完成城市综合执法任务打下良好的基础。

讲稿正文：

在1964年出版的《美国城市警察培训教科书》前言里有这样一句话：“中国伟大的哲学家孔子曾说过‘知人者，真知也。’这是我们预防和控制骚乱发生的最重要的思维”。可见西方国家很早就用来自古老中国的智慧来指导其预防、控制暴乱。我理解，这一思维体现出我们中国哲学的精髓，也符合中央提出的科学发展观和建设和谐社会的要求。所以我今天在开篇之前，首先要与同志们分享的一条基本经验就是“以人为本，深入研究综合执法工作所面临的严峻形势，结合实际剖析突发事件的成因和要素，发挥执法者执法优势，引导、控制并化解社会矛盾，做和谐社会的实践者。”

随着经济的飞速发展和城市化进程速度的加快, 社会结构加剧变动, 利益关系深刻调整, 社会正由静态向动态发展。人们思想活动的独立性、选择性、多变性明显增强, 各方面的诉求明显增多, 一些不利于社会稳定、社会管理的问

题也不断暴露出来，突发性事件、群体性事件呈数量上升、规模扩大趋势, 参与人数众多, 组织性、联动性和反复性增强, 处置难度极大。有的因一件细微的事而在很短的时间内演变成聚众堵塞交通、冲击政府机关、围攻执法工作人员等事件, 对社会稳定构成严重威胁。例如：（民治案例），可以说，城市综合执法难度越来越大，在坐的各位都是来自一线的综合执法骨干，相信大家对此都深有体会。

一、现代化城市管理行政执法所面临的形势

违反城市管理有关规定的群众集体与执法队员的对抗性日益加剧，各种原因引发的群体性事件经常导致暴力抗法、妨害公务案件的发生，执法队员的伤亡案件大幅增加。队员的身心健康也受到严重侵害，极大妨碍了执法队员的正常执法活动，损害了大家的工作积极性。

1、城市管理执法活动中遇到的暴力抗法案件上升趋势迅猛。以某沿海城市（内部资料，城市名称不便于公开）为例，2007年共发生暴力抗拒城管执法案件18宗，被袭执法队员65人，伤36人。2008年发生暴力抗拒城管执法案件上升至53宗，被袭59人，伤45人，死亡1人。2009年案件猛增至146宗，被袭执法队员281人，受伤人数达到196人，死亡1人。2009年比2007年发生暴力抗拒城管执法案件上升了711%，被袭人数上升了332%，受伤人数上升了554%。

2、少部分执法人员自身素质偏低，执法不规范，激化群众之间的矛盾冲突。执法队伍中部分队员的法律知识水平不高，在遇到问题的时候不能熟练地运用法律进行处理，执法行为不够规范，造成了群众的抵触情绪。部分素质低下的执法队员甚至滥用职权，没有站在执法者应有的公正立场之上，在工作中执法不严、执法不公，加深了与群众的矛盾。

此外，还有相当一部分素质偏低的队员，对待弱势群体态度恶劣，“吃拿卡要”。这些违纪违法行为都严重损害了行政执法机关的形象，降低了执法人员的执法权威，极易引发暴力抗法事件。

3、传统的宣传工作、社会舆论导向存在一定的误区。无论是执法机关自身，还是社会舆论，都比较注重严格、公正、文明执法。有的媒体为追求热点效应，对极少数行政执法人员的违法违纪报道大肆渲染，甚至有失公正，这些都容易误导群众，影响执法机关权威，造成群众抵触情绪加深。

二、影响城管执法顺利进行的原因

城市管理行政执法工作是一项社会系统工程，政策性、群众性、实践性、流动性都很强，涉及面广、难度大、矛盾多，情况复杂多变，于种种原因，百姓对立情绪严重，执法纠纷不断。这主要是由于以下几个方面的原因造成的：

1、城市管理行政执法对象复杂而敏感。城市管理行政执法的对象基本都属于弱势群体，他们大多都从事着最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求，加之部分违章者自身存在的陋习，使其对城市管理行政执法不理解、不支持、抗拒执法甚至暴力抗法。执法中稍有不慎，执法人员便会成为众矢之的，引来路人的围观、起哄，虽然他（她）们在商品交易活动中偷税、漏税，但由于他（她）们是弱势群体，其价格的低廉和其艰难的处境，极易博得围观市民的同情和谅解。

2、公安、司法保障不够有力。由于城市管理行政执法不具有人身强制权，又缺乏有效的司法保障，在遇到现场纠纷时，极易发生围观、拥堵，执法人员往往势单力薄，孤掌难鸣，有口难辩。如遇到暴力抗法时，求助于公安，公安在

不理解的情况下，视事态为一般的打架斗殴处理，而不是按照防碍公务案件受理，从而降低了城市管理行政执法的严肃性，造成了极不好的负面影响，严重的还会激化矛盾，扩大事态。

3、城市功能不够完善。大量农村剩余劳动力和城市平民为了生活，从事最小的商品买卖生意，从而流落于街头巷尾，占道经营，用获取的薄利养家糊口，跟城市管理行政执法队伍开展“游击战”，给城市管理行政执法工作带来了诸多困难。如果做到“有场可进”、“有市可归”、“有地可停”，那么，城市管理行政执法的矛盾就会减少很多，城市的文明程度也将很快得到提升。

5、城市管理行政执法队伍素质仍需要提高。目前，大多数街道用较低的报酬招聘临时或短期的协管员，成为了执法队的主力，由于人员的素质不高，且冠有“临时”或“短期”之名，导致工作责任心不强，在执法时不懂法规、不讲方法、不讲策略，简单地看待问题和处理矛盾，随意性较大，缺乏对突发事件的现场控制能力和灵活的应变能力，稍有不慎便与管理对象发生争吵，有的酿成恶性事件，在老百姓眼里反应出来的便是执法人员素质不高、态度粗暴、野蛮执法等问题。

正是基于上述原因，才导致城市管理执法的过程中极易引发群体性突发事件，且大多数都与暴力抗法或妨害公务等违法行为有关。

三、城市行政管理中应急处置突发性事件的一般原则

做为政府部门来说，应急就是应急管理，是为了有效预防和妥善处置各类突发事件所采取的一系列管理措施和管

理活动，是对突发事件在酝酿、萌芽、爆发、平息等四个发

展阶段的全过程动态管理。包括：应急预案建设、应急机制建设、应急体制建设和应急法制建设，即“一案三制”。

做为城市综合执法队，需要应急处置的突发性事件主要有哪些呢它包括：城市管理执法工作中出现的突发性群体事件、各类突发性自然灾害事件、公共卫生安全事件等。今天我主要是和大家分享一下处置城市管理执法工作中出现的突发性群体事件的经验体会。

（一）突发性群体事件发生前，需要做什么

执法环境的变化, 要求街道执法队不仅要履行好日常的城市行政管理的职责, 更要有处置各种紧急突发事件的能力，进一步体现出纪律部队的特点, 提高整体实战水平和应对突发事件的能力, 具备快速反应能力、应急机动能力、驾驭控制能力。“凡事预则立，不预则废。”编修应急预案、加强应急预案管理是提升应急管理工作水平的最基础性工作，不容忽视。

应急预案又可以称为应急计划，是为保证迅速、有序、有效地针对已发生或可能发生的突发事件开展控制与救援行动，尽量避免事件的发生或降低其造成的损害，依照相关的法律法规而预先制定的应急工作方案，主要解决“突发事件发生前做什么、事发时做什么、事发后做什么、以上工作谁来做”等四个问题，是应对各类突发事件的操作指南。

预案编制一般分为五个步骤：成立预案编制小组、组织危险分析和应急能力评估、编制应急预案、评审和发布应急预案、实施应急预案。

预案制定后，做为行政执法一线力量，我们还要根据掌握的各方面工作信息反馈及时修订预案。执法队领导和执法队员还必须经常性地对预案进行演练，通过实际演练将程序

和各阶段处置方法烂熟于心，保证各类预案在实际工作中能够贴近实际、指导实践，整个处置过程如行云流水一般流畅。

（二）突发性群体事件发生时，需要做什么

处置突发性群体事件，要求我们按照三个阶段、六项原则进行。

三个阶段是：接受任务阶段、合围控制闹事人员阶段、驱散驱逐闹事人群阶段

六项原则是：

1、预有准备，快速反应；

2、统一指挥，协同配合；

3、集中力量，确保安全；

4、队形灵活，争取主动；

5、区分对象，合理处置；

6、慎防升级，保持士气。

下面，我给大家放一段录像资料，这是我们松岗执法队在一次处置突发事件行动中的实况，或许能给大家一些启发。（播放录像：执法队员出现场，装备整齐，站位有序，随着闹事群众的方向调整站位和队形，对煽动闹事并围攻的人员控制、扭送，维持现场秩序等镜头）

接受任务阶段：要了解任务、判断情况、快速反应，同时还要做好全程录像、取证工作。执法队现场指挥员必须根据任务需要，周密计划，合理部署，确保重点，区别不同情况，灵活运用战术，力求尽快平息事态，坚决完成任务。

接受任务后，部署的原则是：集中力量，保障重点。也就是说要在明确中心任务的基础上开展行动。由于执法队员人数有限，围观群众数量往往大于执法人数，如果想在一次处置行动中面面俱到是不可能的。例如：在查处乱摆卖现象

时，发生了群众围攻的突发性事件，那么我们在应急处置时就要明确，此时的任务已经不仅仅是制止其它乱摆卖行为，而是针对围攻行为，将事态控制住并将肇事者扭送至公安机关，一切的部署应当围绕确保执法队员安全、控制闹事人员、扭送违法分子以及平息事态影响等方面来进行。

处置工作从接受任务之初到部署执法力量，都要通过视觉和行动向围观群众传递一个明确的信号：行政执法工作是代表政府执行法律法规，是严肃的执法行为，绝不向任何违法力量低头。

合围控制闹事人员阶段：执法队员应根据事件规模、领导意图、任务性质和地形等情况，贯彻积极防御的思想，灵活运用各种战术，充分发挥各种装备的作用，顽强防守，适时劝导，坚决完成合围任务。

合围控制，是指对闹事中心地段实施封闭并控制事发现场的处置行动。目的在于切断闹事人群的内外联系，疏出阻入，防止合围区内事态规模扩大。

第一步：展开部署，威慑控制

执法队到达事发现场后，指挥人员要迅速查明合围区域内的地形、闹事人群的规模、企图及可能采取的手段和行动。及时指挥队员展开，对任务区域实施威慑控制。

根据任务需要，选择一至数个控制点，控制点选择在任务区域内的主要路口、街道、车站以及周围便于控制的制高点等处。力求对任务区域形成以点连线，以线制面、周边封锁的合围态势。

机动队员在便于隐蔽、机动的位置待命，随时准备增强合围力量和应付意外情况。

以强大的阵容，精良的装备，过硬的素质，优良的作风，

显示执法威严，达到震慑闹事分子，挫其锐气，慑止其冲击的目的。

第二步：封闭通道，疏出阻入

到达位置后，指挥员迅速指挥队员在各自的位置上展开，依托有利地形和障碍物，以减轻处置现场的压力，防止闹事分子进行串联和增援。机动人员在预定位置上待命，随时准备支援或应付意外情况的发生。

第三步：阻驱并举，控制事态

行动前，现场指挥员应向执法队员明确任务性质、接近路线、行动时间、行动方法及协同动作等。行动开始时，应先进行政治攻势，劝导不明真相和被煽动的群众撤出，孤立少数骨干分子；对煽动闹事的顽固分子，在警告无效时，指挥队员成驱散队形，强行将其驱逐出闹事中心地带，并控制、扭送骨干分子至公安机关。

当有人员企图冲撞或发生肢体冲突时时。执法队员要运用盾牌、丁字棍等装备阻止其行动，并进行教育和劝导，不得随意击打；对不听劝告者，将其强行带离现场。

当其他人员企图进入合围区时，积极开展宣传疏导，指出冲击的严重后果，分化瓦解冲击人群。当闹事分子强行冲击时，要利用丁字棍、盾牌等防护器材，坚决将其以推、顶、戳的方式驱回。对持械殴打我执法队员的顽固分子，可以用丁字棍对其手臂、手腕处适当击打，使其暂时丧失攻击能力，并做好全程录像取证。

当闹事人员向我猛烈冲击，对抗激烈，防线即将被突破时。机动队员要迅速前出支援，并视情况以部分力量，迂回至闹事人员的翼侧或后侧，配合执法队正面阻截，采用穿插分割，阻驱结合的战法，驱散冲击人员，确保防线的稳定。

当闹事人群规模大，冲击剧烈，防守力量不足，难以抗击固守时，指挥员要及时向公安机关请求支援。

驱散驱逐闹事人群阶段：执行驱散行动应根据闹事人群的规模、行动企图、抵抗手段和地形、交通等情况，认真分析判断情况，正确选择驱散时机、驱散地点和驱散方向，确定驱散部署。

驱散时机选择在闹事人群刚开始聚集，规模不大；精神体力疲惫，组织松懈等时机。驱散方向选择在没有重要目标、道路比较通畅、地形有利的方向上。驱散地点选择在便于展开队形，便于人群疏散的有利地形上，以避免因地形狭窄、道路少，不利于疏散而导致驱散行动受挫。

行动中，应发扬英勇顽强的战斗作风，快速机动，勇猛推进，密切协同，坚决完成驱散任务。

当闹事人群位于狭窄的街道，驱散行动受限时，应采取一面平推或两面平推的方法，适当缩小闹事人群的接触面，增大密度，实施强行驱散。也可对闹事人群进行分片逐块驱散的战法。实施时，应首先根据其规模、地形和执法队员的人数，确定分片区域、穿插路线和驱散方向，采取一路突击或两路相向突击，以及多路并肩突击的方法，突人人群，将其分割，尔后将被分割的闹事人群向预定的方向驱散。

当闹事人群占据的街道一侧或两侧道路较多时，可采取一侧或两侧驱散的方法，实施一路或多路向心突击，突入人群，尔后再向一侧或两侧驱散。

当闹事人群占据街道路口，且四周道路较多时，可采取由中心向外驱散的方法，实施一路或多路向心突击，突入人群中心，尔后由里向外驱散闹事人群。

指挥宣传组要在行动的同时进行政治攻势，宣传党的方

针、政策，国家的法律法规，对闹事人群晓以利害，劝导被哄骗、裹胁的群众离开，适时发出严厉警告，责令其在限定的时间内按指定路线撤出，增强威慑效应。当目标内的部分闹事人员自愿离开时，应积极引导，将其疏散，还可利用撤离人员对目标内滞留者进行宣传，争取更多的人员撤离。

四、综合执法队应急管理需要拥有一支常备机动力量

动态社会下新的社会形势, 群体性事件、突发性事件对社会稳定的严峻挑战, 因此，基层执法队必须淡化机关色彩, 改变“一个萝卜一个坑”的静态执法力量配置模式, 拥有训练有素、招之即来的机动力量, 关键时刻迅速控制事态、稳定局势。

因此，提高应急处置能力，除了加强应急处置训练以外，还需要在日常工作的基础上采用新的勤务模式进行合理补充。以松岗执法队为例，我们在核定的三个辖区中队建制外，抽调人员成立了一个不占用机构和人员编制的培训中队，对执法人员进行培训，并由其承担应急处置任务和特定的实战任务，战训队员在战和训中基本上达到了和谐统一、良性互动，执法队员的综合素质有了明显提高，各项执法工作，特别是突发性、临时性的工作处置情况有了很大改善。

（一）通过“战训合一”培训模式确保应急管理常态化

战训合一具有两个层面的含义: 一是作为一种理念, 主要指把学员放到与实际工作相近的情景中学习训练, 或在实际工作中体现学习的要求, 把工作岗位作为练兵场所、把执法执勤作为练兵过程, 随时随地不脱岗练兵; 二是作为一种组织训练的模式, 指的是参训人员在训练过程中作

为执法队的应急机动力量, 承担特定实战任务; 在训练中体现实战的要求, 在实战过程中检验提高训练效果, 使战和训达到和谐统一、良性互动, 切实提高执法人员的综合素质。

“战训合一”模式以轮训轮值为基本形式, 以边训边用为主要特征, 以解决工训矛盾、提高训练实效、优化执法力量配置、强化实战能力为直接目标, 把参训协管队员编为培训中队, 作为值班备勤、机动巡查、处置突发事件、完成街道办事处交办工作人物的实战力量。以往由各中队临时抽调人员完成的机动任务, 可以由这支培训中队承担, 从而保证培训和工作两不误。与传统的训练模式相比, 战训合一从形式到内容都有更高的要求, 主要表现为训练实战化、管理军事化、反应快速化。总的来说，具备以下几个方面的特征：

1、参训队伍的定位不同

在战训合一模式下, 参训队伍不再是单纯的集训队, 而是街道执法队的一支机动预备队, 要做到坐下来能学、站起来能练、拉出去能战。

2、训练机构的职责不同

在战训合一模式下, 培训机构不是游离于街道执法队之外的“象牙塔”, 而成为一个实战部门, 平时负责日常训练, 执行实战任务时负责组织指挥。自觉服务于街道办事处和执法队中心工作, 与其他实战部门密切协作。同时, 培训中队负责人要成为熟悉执法工作的指挥官,能够承担组织战训合一队伍执行实战任务的职责。

3、训练内容方式不同

在战训合一模式下, 训和战之间从若即若离转变为息

息相关, 训练投入与产出的效益关系更为直接: 训得好, 效果立竿见影; 训得不好, 问题暴露无遗。从而迫使训练机构改进训练内容和方式, 凡是实战需要的, 就是训练必要的, 从实战中来, 到实战中去, 想方设法提高训练质量。

4、参训队伍管理要求不同

在战训合一模式下, 参训队伍的管理水平、纪律作风、精神面貌直接影响战斗力。训的时候, 在训学员必须遵守训练纪律, 执行训练规定; 战的时候, 学员要遵从执勤规范, 依法执法, 服从统一指挥调度。只有严格管理,才能把抽调来的人员训练成为一支统一指挥、步调一致、配合默契的战斗队, 才能真正发挥战训合一的作用。

5、装备保障标准不同

为了承担执行实战任务的需要, 战训合一队伍的装备要按照实战单位的标准给予保障。为了具备快速反应、应对突发事件能力, 在交通、通讯、防暴装备方面也有更高的要求。这就需要执法队真正把这支队伍作为一支重要的机动力量, 舍得投入, 舍得建设。

（二）在训练中强化应急处置的能力

一是通过持之以恒的轮训提高队伍素质; 二是通过执行实战任务, 弥补因抽调执法人员参训而带来的执法力量紧张问题；三是通过周而复始的轮训轮值, 战和训协调发展、相互促进, 使队伍素质在长期积累中不断提高, 为基层苦练基本功长抓不懈提供了机制保障。同时,训练内容、方法以实战为导向, 并在实践中反馈训练信息、检验训练成效, 从而为训练质量提供新的增长点。

通过“战训合一”的应急备勤模式，连接训练和实战两个方面, 为基层执法队提供一个灵活调配执法力量、发挥

整体优势、优化资源配置、提高执法力量效能的平台, 带动

人员交流、城市管理形势和情报信息的分析研判、值班方

式和勤务模式的调整, 解决以往执法力量不足与执法人员

浪费并存、整体勤务效率不高等弊端，集中精力抓好应急

处置训练工作, 推动了综合执法工作上台阶。

实行战训合一的应急处置备勤模式, 由机动训练的执法队员承担大部分集中行动、处置突发事件等临时性任务, 确保在一般情况下不动用执法队辖区中队执法人员, 减少了对执法队日常工作秩序的冲击, 有助于扭转执法运作依靠疲劳战、消耗战的被动局面, 同时, 参加集训的执法队员也得以从高强度的日常工作中抽出身来, 加油充电, 调节身心, 可以有助于保证执法队员的旺盛斗志, 为基层执法队减轻压力。例如：每月安排一次针对可能出现的突发情况进行的演练；聘请特保大队、民兵应急分队人员进行专业授课；聘请专业人士进行授课、现场演练、观看教育片等，都是行之有效的方法。

谢谢大家！