关于国有资产授权经营的几点思考

关于国有资产授权经营的几点思考

陕西省人大常委会机关巡视员李清军

陕西是全国国有经济比重较高的省份之一。近年来，陕西国有企业改革工作按照“转换机制，创新制度”和“进而有为，退而有序”的基本思路，因企施策，分类推进，取得了很大成效。特别是２００３年陕西省委、省政府《关于进一步深化我省国有企业改革的意见》出台后，企业改革工作取得了新的进展。截至２００４年底，全省地方经营性国有资产为５５９．８亿元，其中省级经营性国有资产为３８７．６１亿元，占全省地方经营性国有资产的６９．２％。由省国资委履行出资人职责的１２０户国有企业的总资产为１５４５．８８亿元，其中国有权益为３６５．９３亿元，占省级经营性国有资产的９４．４％。与上年相比，这１２０户企业的总资产增长了２１．８％；所有者权益增长了２７．５％；实现利润４７亿元，增长了２０６．７％；资产负债率为７３．３％，降低了３个百分点。

２００４年与１９９８年相比，全省地方国有及国有控股工业企业户数从１４８６户减少到１２３５户，减少了１６．９％；企业从业人员从６９万人减少到４８万人，减少了３０．４％；总资产从８０９．６亿元增加到１７３１．３亿元，增加了１１３．８％；实现增加值从８２．６亿元增加到２６６．５６亿元，增长了２．２倍；实现利税从－７．９亿元增加到６２亿元，增长了８．８倍。总的来看，通过企业改制和产权改革，企业运行质量明显提高，经济效益大幅增加，国有资产总量增长较快。在整个国民经济中，国有企业仍占据主导地位。

从陕西国有资产管理体制改革和国有企业改制实践

看，授权经营是国有资产由行政管理向市场经营转化的焦

点，必须用现代经济管理观念厘清转化过程中的资产性

质，处理好转化过程中的权利义务关系。本文着重就如何

规范国有资产授权分割、如何合理组建授权经营主体、如

何有效监管资产运营谈几点看法。

政府授权，是指政府对特定国有资产或其它形式国

有产权通过法定移交方式，按照约定权利义务关系交由具

备经营资格的资产经营公司或其他经营主体独立经营的行

为。作为国有资产所有者，政府授权必须遵循严格的制度

和操作规范。主要包括：

做好国有产权登记、资产统计和经营状况评价工

作，对国有资产的质量、分布进行分析和分类，制定授权

经营方案。

要建立完备、科学的评价制度，严格按照国务院

《国有资产评估管理办法》，进行清产核资和产权界定。

对重大资产项目或有争议的产权纠纷，要举行听证。

除特定国有资产授权特殊法人经营外，对一般性国

有资产采用招标形式授权经营，并签订授权经营、资产租

一、政府授权的程序

（一）加强基础管理

（二）清产核资

（三）确定授权经营方式

Official View

赁合同。合同内容包括：资产状况（数量、质量及分布）、经营方式、增值保值责任、收益分配比例、违约责任追究等。

国有资产授权经营证书是取得国有资产经营权的法律凭证。应由同级政府代表国有资产所有者，审查授权经营主体资信状况和授权经营合同的合法性，确认双方当事人的权利义务，并核发国有资产授权经营证书。

转移、变更和登记是授权经营主体对国有资产控制由法权形态变为事实形态过程。要仅以授权经营的资产为限，进行资产移交（包括转移性移交和变更性移交）和登记，并以资本金的形式办理工商注册，独立享有民事权利和承担民事责任。

国有资产授权经营主体作为经济实体，在市场经济中独立经营、自负盈亏，既要承担自身发展的压力，又要承担国有资产增值保值的风险。政府站在国有资产所有者的角度，要对授权经营主体的组织形式、资信程度，作严格的体制设计和优化选择，使其符合市场准入规则。

授权经营主体是政府与企业的中介，是专司国有资产所有者职能和经营管理职能的一种特殊企业法人。因此，授权经营的基本条件和要求：一是政资分开、政企分开，建立一个独立于国有资产行政管理之外的授权经营的组织体系；二是完善法规与政策，建立配套的国有资产授权经营的操作规范；三是实现国有资产证券化，完成由资产到产权的过渡；四是健全资本市场，为国有资产的合理流动建立可供操作的平台。

按照十六大精神和十六届五中全会关于经济结构调整和国有企业改革的要求，在确定国有资产管理和经营体制改革方案时，应充分考虑国有资产的规模和质量、资本市场的发育现状，提出符合市场经济规律的国有资产经营思路。建议在确定授权经营主体时，应遵循如下原则：一是经营主体多元化原则；二是特殊职能与一般主体职能相结合原则；三是因地制宜突出地方特色的原则。

授权主体的经营活动是市场行为，应紧扣国有经济结构调整的主题，通过市场竞争推进优胜劣汰，实现劣质资产逐步核销和国有资产在中小企业有序退出，同时把优质资产向政府确定的支柱产业上集中。据此，在考虑设立授权经营主体时，要注意业务的互补性，既要注意主体的多元性，又要注意产权的多样性。特别是在对不良资产的管理和处置上，可以考虑成立信托公司进行托管经营。

参照各地建立国有资产授权经营机制的做法，目前国有资产授权经营主体的组织形式主要有：国有资产经营公司、国有控股公司、混合经营的国有集团公司和授权经营企业。这四种组织形式的共同点，都是根据同级政府国有资产行政管理机构的直接授权，从事国有资产的市场化运作，但经营方式有以下不同点。

国有资产经营公司、国有控股公司是政府设立的特殊法人，依据法律法规设立，享有政府授权投资机构（即国资委）的部分权利，对国有资产及收益有一定的支配权，一般不得宣告破产。混合经营的国有集团公司、授权经营企业是依据法人财产权注册登记的一般性公司，国有资产出资人与其他出资人的权利义务对等，受《公司法》调整。企业破产后国有资产按出资份额承担清算责任。

国有资产经营公司、国有控股公司是通过增量资产投资或存量资产调整，对子公司和企业占有的国有资本金进行经营，不直接从事商品生产和经营。授权经营企业是利用授权经营的国有资产直接进行商品生产和经营，不得对授权经营的国有资产进行再投资。而混合经营的国有集团公司具有双重职能，既可以对授权经营的国有资产进行资本经营，也可以组织其投资的子公司或企业直接从事商品生产和经营。

国有资产经营公司、国有控股公司、混合经营的国有集团公司根据合同和协议，按照国家的产业政策和市场变化，对授权经营的国有资产有部分处置权和收益留用权。授权经营企业只是占用国有资产进行商品生产和经营，负有国有资产完好的监管权，无权改变国有资产状态，未经政府授权投资机构（即国资委）批准，不得随意处置国有资产，不得随意支配国有资产收益。

通过分析这四种国有资产授权经营主体的异同点，我们认为，根据目前地方国有资产的分布，一是省级应建立一个国有资产经营公司，授权对增量国有资产按照产业政策和市场需求，进行投资经营。二是改造现有省级行政管理公司，组建行业性控股公司，对下属企业的国有资产进行授权经营，通过市场竞争和结构调整，逐步整合收缩，最终形成３至５个有调控能力的综合性国有控股公司。

（四）国有资产授权经营证书

（五）办理授权经营资产的转移、变更和登记

（一）提出授权经营主体的条件和要求（二）确定授权经营主体的原则（三）授权经营主体的市场取向（一）授权经营的法律地位不同

（二）经营方式不同

（三）对国有资产增值保值承担的责任不同

核发

二、授权经营主体的市场准入

三、授权经营主体的组织形式选择

三是对已经形成规模的企业集团和上市公司，直接采取授权经营，发挥其优势，做大做强，滚动发展。四是对省辖市国有资产的经营，一地只组成一个混合型经营公司，把资本经营与商品经营、国有资本与民间资金融为一体，因地制宜，灵活经营。

国有资产授权经营主体作为资本经营主体，担负着双重权利义务关系，主要包括：

１、决定子企业的领导体制，任免子企业的经营者（董事、总经理、财务总监等）。

２、清产核资、界定产权、核实资本金、出具出资证明。

３、决定、批准子企业的资本经营方针。

４、决定、批准子企业的资本经营形式。包括：子企业的法人治理形式；参与合资、合作、承包、租赁方式选择；代表所有者行使股东单位发包、出租权利。

５、审批或报批子企业股权变动，包括转让全部或部分股权。

６、负责收取子企业股利以及股权转让后的所得净收益。

７、依法决定、批准子企业的设立、合并、分立、重组、兼并，收缴破产子企业的剩余财产。

８、负责审批子企业财务决算，依法决定子企业税后利润的分配方案，决定增加资本投入。

９、决定依照产业政策和调整结构的需要进行重大对外投资。

１０、审批子企业的贷款规模。

１１、负责统一规划和安排公司内重要生产经营活动。

１２、负责向子企业下达资本保值增值考核指标，并进行考核与监督。

国有资产授权经营主体依照其持有的股份比例参与以上决策，直接从事商品生产经营的授权经营企业不能套用以上职权。

１、以其对子企业的出资额为限承担责任。

２、尊重子企业的法人财产权，不干预子企业的日常经营决策。

３、除经法定程序，不得以任何形式抽取在子企业的资本金。

４、建立组织内部共有的信息网络，对子企业的经营

进行必要的宏观指导。

１、统一负责对国有资产管理机构授权经营的国有资产保值增值。

２、按照国有资产管理机构核定的数额统一上缴国有资产收益。

３、接受国有资产管理机构和政府其他部门的监督和指导，并定期报告授权经营组织的经营和发展情况。

加强对资本经营的监督，是保证国有资产安全运行和保值增值的重要环节。因此，必须有严格的制度和有效的方法，使监督措施落到实处。主要途径和方法是：

对人的监督是对资本经营监督的关键环节。政府国有资产管理机构作为所有者代表，通过派遣产权代表（董事）和任命高级管理人员行使自己权利，并对授权经营主体业绩进行动态考核和监督，决定是否继续任用。

责成授权经营主体建立健全管理制度，进一步落实授权经营合同和公司章程，并对经营计划、资产处分、投资决策、收益分配等重大事项，制定审批制度、报告制度、备案制度，真正实现以产权为纽带的有效监管机制，保证所有者权益。

政府国有资产管理机构加强对授权经营主体基础管理的指导，通过会计、统计、审计等监督途径，及时了解授权经营主体资产运行的真实性和科学性，对国有资产的经营状况和保值增值指标体系作出客观评判，并进行有效监督。

资本授权经营是一个动态过程，应根据经济结构调整、产业政策变化、经营状况好坏，不断调整授权经营规模和变更授权经营主体。

１、指令性变更：是指国家法律、法规引起的国有资产经营规模增减、国有资本金增减、国有企业撤并等变化，导致授权经营关系的全部或部分变更。由于这种变更是政府国有资产管理机构根据国家法律、法规而决定的，授权经营主体必须无条件执行，因此变更引起的后果由政府承担。

２、过错性变更：是指授权经营主体在资本运营过程中违规操作，造成国有资产损失或者危害国家利益，政府

四、授权经营主体的职权与职责

五、对授权经营主体实施监督的途径和方法

六、资本经营授权的变更方式和程序

（一）对下属子企业行使的职权

（二）对下属子企业承担的责任

（三）对政府国有资产管理机构承担的责任

（一）通过重大人事任免进行监督（二）通过建章立制进行监督（三）通过产权财务管理进行监督

（一）变更方式

Official View

国有资产管理机构以其职权作出中止或部分变更授权经营关系，授权经营组织必须无

条件执行，因此这种变更引起的后果由授权经营组织承担。

３、无因性变更：是指授权经营过程中，由于情况变化，授权经营合同存续的条件

消失，致使授权经营关系中止或部分变更。由此造成的后果，由双方根据合同约定协

商处理。

资本经营授权变更，是一个十分严肃的行为，必须依法进行。主要程序包括：

１、准备阶段：提出变更理由，属于过错性变更的应当提出举证、事实；对授权经

营资产进行清产核资和产权界定；拟定授权变更文件。

２、实施阶段：依法确定国有资产授权经营变更事实；注销国有资产授权经营证

书；办理授权经营资产的交接、变更和登记；处理债权债务关系；对资本经营授权变

更进行社会公告。

３、复核阶段：由审计机构对授权资本经营的状况进行审计核查；属于过错性变

更、无因性变更的，授权经营组织就变更理由，可以要求授权经营的政府进行复议，

或向人民法院申请诉讼。

（二）变更程序

动态与信息Status and Information

【本刊讯】根据《中华人民共和国会计法》和财政部关于会计人员继续教育的有关规定，为加强会计人员继续教育管理，进一步提高会计人员素质，陕西省财政厅结合实际情况，就本省２００６年度会计人员继续教育有关事宜做出安排。

一、继续教育主要内容及要求

（一）２００６年财政部发布了由３９项企业会计准则构成的新企业会计准则体系。新准则将于２００７年１月１日起在上市公司施行，并鼓励其他企业执行。

陕西省所有应执行而未执行《企业会计制度》的企业都要进行制度转换。为了做好新旧制度转换衔接，各级财政机关、省级各有关部门，要抓紧做好相关政策的学习培训，做好有关问题的解答。国家统一会计制度的学习培训要联系实际，促进会计人员专业素质的稳步提高。

（二）各级会计管理部门和培训机构，应继续强化《会计法》学习培训。对单位负责人和一般会计人员的培训要分别有针对性地进行，不留死角。

（三）２００４年财政部发布了《小企业会计制度》、《民间非盈利组织会计制度》、《村集体经济组织会计制度》等新会计制度，这些制度已于２００５年１月１日起正式执行。各级财政机关、省级有关部门要根据新制度的适用范围，针对不同对象，采取多种方式实施培训，促使小企业、民间非盈利组织、村集体经济组织正确执行新制度。

（四）各级财政部门、省级业务主管部门以及各单位可根据自身业务需要确定其他培训内容。

二、高级会计人员培训、会计电算化中级师资培训班由省财政厅统一组织，具体时间另行通知。

三、各级财政机关、省级业务主管部门及培训机构应重视会计人员继续教育工作，制订并实施本地区、本系统、本单位会计人员继续教育规划。培训要在提高人员素质、提高单位管理水平和经济效益上下功夫。要做好继续教育的资料整理和统计工作；统计资料要于年终汇总上报。

陕西省就２００６年度会计人员继续教育做出安排