国资委与国有资产授权经营公司关系初探

国资委与国有资产授权经营公司关系初探

黎玉

《企业国有资产管理暂行条例》（以下简称“条例”）的公布，是深化国有资产管理体制改革的一个新起点。条例确定国资委作为国资监管机构对国有资产的出资人地位，规定国资委可以对具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。尽管如此，在由国资委、国有资产授权经营公司和国资受资企业构成的三层或二层国有资产管理体制框架中，国资委和国有资产授权公司的地位及二者之间法律关系的性质至今尚不明确。笔者拟对此问题作初步探讨。

一、国资委的定位

条例规定国有资产国家所有，中央、省与设区的市三级管理。国资委的监管范围被确定为中央所属企业的国有资产，地方所属企业的国有资产由省、市（地）两级政府国资委负责监管。各级国资委监管的主要是部分经营性国有资产（他是国有物权的重要组成部分，主要是企业拥有的国有资产）以及与此相关的一部分国有准物权（如对矿山的开采权等）。三级国资委根据国务院以及相应级别人民政府的授权，代表其履行出资人职责，依法专门承担监管企业国有资产的职能。因此，国资委既不同于一般的社会经济管理部门，也不同于一般的企事业单位，具有特殊性质。笔者认为，国资委至少具有以下两种身份：

（一）政府特设机构

根据国务院机构改革方案的要求，国资委被定位为“国务院直属的正部级特设机构”。这一政府机构设立的重要意义在于：明确澄清了划分政府公共职能与出资人职能的问题，从而避免以往立法在形式上坚持所有权与经营权相分离，但实际上是所有权与经营权及监管权相混淆的问题，为真正实现政企分开、避免政府无度干预企业提供了法律依据。条例及国务院方案的本意是国资委只是出资人，不具有一般意义上的公共管理职能。但由于国有资产的特殊性，即其资产规模极大且运行不限于一个孤立、封闭的系统内部，而是遍及国民经济的各个领域的开放市场，国资委在制定和规划产业政策和宏观管理国有资产时，必然与政府其他部门协同和合作，因而国资委对行使公共管理职能的政府部门的影响是显而易见的，可能在一定程度上突破了国有资产所有者的职能范围。

（二）行使国有资产出资人职能

国资委将原来分散于政府各部门的国有资产管理职能整合起来，对直属于国资委的国有资产授权经营公司或企业行使国有资产所有者智能这些职能主要是：（1）对所出资企业负责人实施管理，即为上述企业选派和更换董事、监事和财务总监；（2）对所出资企业重大事项实施管理。通过董事会对出资企业进行间接管理并对该项管理依法监督，作为股东对重大经营决策和重大事项行使表决权；（3）对企业国有资产实施管理。其一，国资委从管企业转变为管资产，即只以其投资承担有限责任，不干预企业的具体经营管理；其二，国资委不再对国有资产进行实物管理，只进行资本管理，即对国有资产的价值形态进行总量控制，考核国有资产是否保值增值。以往立法及实践较多关注国有资产或资产管理本身，实际管理并未到位。作为始终处于动态变动之中的国有资产，若不辅之以人事及事务管理，资产管理难免流于形式，资产流失更无法避免。将资产、人事和事务管理一体化，以公司法上的股东身份履行出资人职能，有助于解决长期存在的管理权或代表权不到位现象。

二、国有资产授权经营公司的定位

条例第28条规定，国资委可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。依此规定精神，被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。国有资产授权经营公司应建立和完善规范的现代企业制度，并承担国有资产的保值增值责任。

在国资委——国资授权经营公司——企业三层体制中，国资授权经营公司承担着两种不同的角色：（1）对于国资委来说，国资授权经营公司首先是国资管理相对人，这种关系在一定程度上受行政法调整，发生的纠纷可通过行政复议和行政诉讼程序解决；其次国资授权经营公司还是国资委的受资人，二者之间是一种受民法调整的民事关系，发生的纠纷可通过民事诉讼程序解决；（2）对于企业来说，国资授权经营公司则是出资人，它将国有资产转投资于企业并以对企业的出资额为限承担责任。二者之间是以产权关系为纽带的母子公司关系，这是一种受民法调整的民事关系，可以通过民事诉讼程序解决其纠纷。

国资授权经营公司作为介于国资委与企业之间的主体，是国有资产管理三层体制中的重要环节。一方面，它作为连接国资委与企业的纽带，是具体运营国有资产的市场主体，通过投资、控股、参股、产权出让、收购及兼并等运作方式实现国有资产的优化配臵和规模经营，追求国有资产经营效益最大化；另一方面，它又形成国资委与企业之间的隔离带，使国资委不能直接参与企业的经营管理，从而减少政府对企业的干预，真正实现出资人所有权与企业经营权的分离。

三、国资委与国有资产授权经营公司之间的关系

（一）投资关系与管理关系的结合

首先，国资委是国资授权经营公司的出资人，二者之间是投资关系，具有公司法上股东与公司关系的一般内容；其次，国资委作为一个政府部门，为了国有资产的整体利益，通过与政府其他部门协调而对这些部门行使公共管理职能施加影响，并通过制定一系列统一的政策进行行政监督，其国资监管机构的身份也使得它凭借政府的行政资源和权威并以行政管理方式对国资授权经营公司进行管理。二者之间是具有行政色彩的管理关系。总之，国资委的双重身份使上述两方面关系相互结合，这种结合是以投资关系为主以管理关系为辅的有机结合，即国资委以资本调节为主要管理手段，以行政调节为辅助管理手段，两种手段相辅相成。

（二）国资委与国有资产授权经营公司之间授权关系的实质是信托关系

1. 国资委与国有资产授权经营公司之间的授权关系（以下简称“授权关系”）与信托关系设立的目标及构造相同：（1）从二者设立的目标上看，信托是委托人将财产权转移于受托人，受托人依据信托文件规定，为受益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关系。国有资产授权经营是委托人国资委将国有资产委托给受托人国资授权经营公司经营，从而实现国有资产保值增值的一种制度。可见设立这两种制度都是为了实现转移和管理财产的目的；（2）二者的构成相同。授权关系与信托关系一样也存在着委托方（国资委）、受托方（授权经营公司）、受益方（国资委和授权经营公司）等三方主体。同时，授权关系中还存在着授权关系成立的依据（与信托设立依据相同），授权进行经营管理的国有资产（即信托资产）和国有资产保值增值的目的（信托目的）。

2.授权关系和信托关系内部各方的权利形态一致：（1）授权关系与信托关系一样，所有权与受益权相分离。信托成立后，委托人与自己交付信托的财产相分离，受托人的财产所有权与财产利益相分离，受益人的收益权与财产所有权相分

离。在国有资产授权经营中，国有资产所有权与经营权分离，授权经营公司作为在管理人才和技术上拥有优势的受托人，独立自主地对企业投资、管理，可免受国资委不合理干预；（2）信托关系中的信托财产与授权关系中的国有资产都具有独立性。信托一旦有效设立，信托财产即从委托人、受托人和受益人的自有财产中分离出来，而成为一种独立运作的财产。委托人丧失对信托财产的所有权，该财产不再属于其自有财产。受托人所享有的收益权是一种受益请求权。受益人不享有信托财产的所有权。在授权关系中，授权方（委托人即国资委）在授权后对这部分国有资产不享有真正意义上的所有权，不能直接占有、使用、处分。而授权经营公司则享有对授权范围内的国有资产进行管理处分的权利，但无权进行破坏性处分，这有利于防止授权经营公司侵吞国有资产，同时还使得国资委和授权经营公司的债权人无法主张以信托财产清偿债务，有利于防止国有资产流失；另外，国资委和授权经营公司又都有一定的收益权，这与信托关系中的“受益人”相似；（3）授权关系与信托关系一样，具有连续性。信托关系不因欠缺受托人而影响其成立，不因受托人的灭失而影响其存续。授权关系的连续性突出体现在：此种授权不因政府部门领导人更迭和职能变更而影响其存在和发展。从以上三方面可以看出，授权关系与信托关系有着相同的权利形态。

3. 授权关系与信托关系一样，由受托人以自己的名义进行法律行为并由其自身承担法律后果。授权经营公司以自己的名义进行法律行为并以其法人财产承担有限责任，解决了国家对企业承担无限责任和企业“只负盈不负亏”的问题，有利于国有资产的安全、高效运行。

由此可见，授权关系的实质是信托关系，以信托关系构造国资委和授权经营公司之间的关系是符合实际的，在理论上也是合理的。

综上所述，国资委与国有资产授权经营公司之间具有投资和授权双重关系。投资关系是国资委对国有资产授权经营公司管理权的基础。国资委与国有资产授权经营公司关系的实质是一种信托关系。明确国资委和国有资产授权经营公司的定位及其相互关系，有利于真正发挥国有资产授权经营制度的作用，有利于在此基础上国资运营主体股权多元化的治理结构，有利于实现国有资产所有权与法人财产权相分离，有利于进一步深化国有资产管理体制改革。