周建高·社科·我国城市人口密度真相 - 副本

我国城市人口密度真相

周建高

与相比国外，我国城市化率、家庭汽车普及率都不高，但城市交通拥堵已经十分严重。每年根据GPS模块上传的数据对全球主要城市的道路拥堵情况排名的荷兰交通导航服务商TomTom，今年4月7日发布的榜单是基于全球36个国家218个城市测量得出，道路拥堵（不含高速道路）前30名中我国大陆城市有10个，重庆、天津、北京分别据第12、14、15位。前100位中大陆城市有21个。如果将高速公路拥堵排名，北京为全球第6位、上海第7位。这种现象的根源，是我国城市居住密度过高这种空间结构上的不合理性。

一、国外城市密度概况

城市经济学家一般都是根据人口密度定义城市，因为城市经济的本质特征是不同经济活动的频繁接触，这只有一定程度的人口密度才能达到。根据美国人口普查局2000年确定的标准，人口密度每平方英里不低于500人、总人口不少于2,500人的固定地理区域是城市地区（Urban areas），生活在城市地区的居民称作城市人口，2000年美国城市人口占79%。一般的以城市总人口除以城市土地面积（指住宅区、工业区、商业区、道路等建成区）得到城市人口密度（也称混合密度，人/km2），孟买、首尔等城市在3万以上，班加罗尔、莫斯科、巴塞罗那等在1.5—2.0万之间，新加坡、雅加达在1.0—1.5万之间，巴黎、华沙、布达佩斯、伦敦、马赛等欧洲城市在0.5—1.0万之间，而纽约、洛杉矶都在5千以下，而芝加哥、旧金山、休斯顿更在2,000以下。总体上看，城市人口密度亚洲城市最高，欧洲次之，美国城市最低。平均每平方公里居住人口数量，纽约4,000人、旧金山1,900人，亚特兰大仅600人。国外城市人口统计一般有“居住人口”和“就业人口”或者“昼间人口”和“夜间人口”的分别数据，一些大城市和特大城市，就业人口或者昼间人口密度较大，而居住人口或者夜间人口密度并不高。例如新加坡就业密度近4万而居住密度仅1万余，纽约3.11 km2的Midtown Core地区就业密度达到23万多而居住密度仅4,000。日本东京都区部可住地面积621.98 km2、人口密度平均13,898，其中密度最高的三个区是中野区19,364、丰岛区19,264、荒川区18,781。大阪府平均密度11,449，密度最高的三个区是城东区19,263、阿倍野区17,335、东成区16,330（2013年）。在日本国土交通省土地与水资源局统计的“土地所有与利用概况”中刊布的可住地面积，指行政区面积中扣除林野、湖沼面积后的部分。

二、我国城市的真实密度

我国行政管理上、各种统计中使用城市概念，不是根据人口密度定义的，而是一种行政管理区。1986年民政部颁布的设市标准，一是非农业人口总数，二是国民生产总值。非农业人口包括在镇、村从事二、三产业的人员。县改市的标准是县城常住人口中非农业人口10万以上、在总数中占6成以上。1993年调整后的设市标准更详细些，主要是全县非农人口总数、比例，财政收入数量和上解比例，总产值中工业产值的比例等。人口密度100（人/km2）以下的县，只要总人口中从事非农产业的人口达到2成、总数不少于10万，县城具有非农业户口的从事非农产业的人口达到6万，

同时城区自来水普及率不低于55%、道路铺装率不低于50%就可改市。我国统计一般以行政区为单位，常常因为行政区划改变（例如县改区）而出现相邻两年的城市数据巨大增减。即统计中的城市不能反映聚落情况，相关概念“城市面积”、“城市人口”都是跟“省面积”、“省人口”实质上一样的。例如，统计年鉴显示迄2009年底我国地级以上“城市面积”合计471.2万平方公里，几乎是中国国土面积的一半。我国平均城市人口密度为261.8、市辖区平均人口密度为607.4，远低于同年江苏省人口密度767。北京市2011年人口密度也只有1,230。显然，这些不是真正城市（建成区）的人口密度。主要根据产业结构设市，与城市化的内涵不符。现有统计数据不能反映城市的真实状态。

我国城市建成区平均人口密度，从若干代表性的大城市看，北京首都功能核心区（东城区和西城区）23,271(2011)、天津市内六区23,896人/km2（2010年）、上海中心九区26,969人/km2（2009年），广州市越秀区30,796人/km2（2009年）。不仅沿海大都市，从贵阳、重庆、宜昌的数据看，没有低于3万者。鉴于我国各地各类城市住宅形态基本一样，可以认为我国城市建成区人口密度在3万人/ km2以上是普遍状况。

不仅“城市面积”中建成区只占很小比例，建成区中居住区的比例又非常小。东京2011年缴纳固定资产税的土地面积中，住宅地在东京都占47.33%、都心23区占83.13%。包括非纳税地合计，宅地占23区面积的57.2%。同年天津城市建设用地中居住用地仅占26.84%，北京2012年国有建设用地供应量中，住宅用地占28.38%。因此，缩小观察范围，从城市居住区人口密度看，我国城市更高得惊人。我国国家标准《城市居住区规划设计规范》人口密度参考值为2.7万人/km2，事实上4~5万人/km2密度的地方很常见。例如，上海市黄浦区豫园街道84,034、淮海中路街道81,583，青岛市北区四方街道阜新路社区53,368，成都市青羊区太升路街道43,635，深圳市福田区南园街道55,000。北京市东城区和平里街道兴化社区61,172，西城区大栅栏社区43,651、白纸坊街道清芷园社区92,894。部分居住区的人口密度超过了10万，以白纸坊街道为例，建功北里社占地7.29万㎡，有平房院5个、多层住宅楼24栋、高层住宅楼9栋，人口8130人，密度达111,370；面积0.04km2的菜园街社区常住人口7,962人，合人口密度达到199,050；双槐里社区密度为137,595。（数据来自官方网站，时间在2011—2013年）菜园街社区的人口密度可能是世界上最高的。

三、极限密集的影响

居住密度取决于城市住宅和住区形态。改革开发以来我国城市人均居住面积有了很大的提高，从1978年的3.6㎡到2012年超过了30㎡，但是以公寓为主的密集居住形态没有改变。国外作为低生活质量象征的集合住宅，在我国一直是城市住宅的普遍形式，最近十来年更向高层发展。住宅集合化，相邻两户的间距被压缩至极限，因此我国城市居住区、建成区的人口密度也达到了极限。

我国土地被垄断后以招拍挂形式转让，开发商的利益追求促使土地的最高强度开发。个别地块、单个项目都获得最高收益，但过度密集造成的负担却由社会承担，产生外部不经济的问题还未得到应有的重视和研究。交通拥堵是其中突出的一例。经济社会的市场化程度、交通方式的组合、居住密度、路网密度、城市功能点的空间结构、城市外来人口流动性等多种因素影响城市交通。交通拥堵本质上是人、车交通需要的空间与一定地域内可用空间的矛盾。在我国《城市道路交通规划设计规范》中，停车面积标准是自行车在1.51~2.20㎡间、私家车25.2~34.7㎡之间、巴士在62.9~92.0㎡之间（因停放方式平行式、斜列式、垂直式而异）。暂且不考虑流动人口因素，仅考察常住人口的需求，假设某小区面积1km2、居住4万人、私家车普及率每千人100

辆（北京东城区2010年已达到），则有4千辆私家车。以平均每辆车需要停车面积30㎡计，共需要停车面积12万㎡。我国城市用地中交通用地的比例，比起纽约的30%、伦敦的20.6%、东京都区部的21.8%来，我国显著低。如铺装道路面积率东京区部为18.75%，北京建成区平均仅7.11%，东城区和西城区构成的首都功能核心区道路面积率为12.03%。不但道路面积率低，而且路网结构不合理，路幅宽阔而延长不足、路网稀疏，即使同样的面积率也降低了交通效率。如果没有各个单位、住宅区的停车场地，在首都功能核心区，现有的道路面积刚够4千辆私家车停放。何况家庭交通工具还有自行车、摩托车。这就是我国城市虽然交通基础设施投入很大、人均道路面积有了不小的增加，但因居住极限密集，使刚刚进入汽车社会（现在我国私家车普及率约为日本的八分之一）的城市道路拥堵不堪。即使公共交通达到东京的水平（北京地铁营运线路长度已经超过东京），巴士、地铁车厢内也是拥挤不堪。

交通拥堵这种严重的城市病，在我国各个城市都有，只有程度大小的差异。由于我国土地制度的统一性，各个城市住宅、住区形态类似，都是极限密集居住，汽车社会到来后出现拥堵是必然的。我国城市的交通拥堵，主要不是城市规模导致，而是极端密集的居住这种结构性弊端引发的。随着私家车的日益增加，不改变城市规划的思路，交通拥堵恐怕很难解决。

（作者单位：天津社会科学院日本研究所）

以下为《中国社会科学报经济学版》编辑王琎6月19日来函稿：【作者校改说明：红色字体为应增加的部分，因与原文意思有出入而建议删除者以批注说明了。2015-6-19于天津】

【栏目：问题探索】

我国城市交通拥堵缘自人口密度过高

周建高

与国外相比，我国的城市化率、家庭汽车普及率都不高，但城市交通拥堵问题十分严重。荷兰交通导航服务商通腾（TomTom）每年根据GPS模块上传的数据，对全球主要城市的道路拥堵情况排名。2015年4月7日发布的榜单，基于全球36个国家218个城市数据。结果显示，道路拥堵（不含高速道路）前30名中，有中国大陆城市10个，前100名中有中国大陆城市21个，重庆、天津、北京分别居第12、14、15位。如果对高速公路拥堵排名，北京为全球第6位，上海为第7位。这种现象的根源，是我国城市人口密度过高造成的空间结构分布不合理。

亚洲城市人口密度高于欧美

城市经济学家一般根据人口密度定义城市，因为城市经济的本质特征是不同经济活动的频繁接触，这只有一定程度的人口密度才能达到。根据美国人口普查局2000年确定的标准，人口密度不低于500人/平方英里、总人口不少于2500人的固定地理区域是城市地区，生活在城市地区的居民是城市人口。据此标准，2000年美国城市人口占79%。

通常，以城市总人口除以城市土地面积（指住宅区、工业区、商业区、道路等建成区）得到城市人口密度（也称混合密度，单位是人/km2，下同）。孟买、首尔等城市的人口密度在3万以上，班加罗尔、莫斯科、巴塞罗那等在1.5—2.0万之间，新加坡、雅加达在1.0—1.5万之间，巴黎、华沙、布达佩斯、伦敦、马赛等欧洲城市在0.5—1.0万之间，而纽约、洛杉矶都在5000人以下，芝加哥、旧金山、休斯顿更在2000人以下。总体上看，亚洲的城市人口密度最高，欧洲次之，美国最低。平均每平方公里居住的人口数量，纽约4000人，旧金山1900人，亚特兰大仅600人。

国外城市人口统计一般分“居住人口”和“就业人口”，或者“昼间人口”和“夜间人口”。一些大城市和特大城市，就业人口或昼间人口密度较大，而居住人口或夜间人口密度并不高。例如，新加坡就业人口密度近4万，而居住人口密度仅1万多。纽约的Midtown Core地区就业人口密度达到23万多，而居住人口密度仅4000。东京都区部的平均人口密度是13898人，其中密度最高的三个区是19364人的中野区、19264人的丰岛区和18781人的荒川区（2013年）。

我国部分居住区人口密度超10万

我国在行政管理和统计调查中使用的城市概念，不是根据人口密度定义的，而是指行政管理区。1986年民政部颁布的设市标准，依据非农业人口总数和国民生产总值。非农业人口包括在镇、村从事第二、三产业的人员。县改市的标准是县城常住人口中，非农业人口达到10万以上，并在总人数中占6成以上。1993年调整后的设市标准更详细，包括全县非农人口总数及比例，财政收入数量和上缴比例，总产值中工业产值的比例等。人口密度低于100人/km2的县，只要总人口中从事非农产业的人口达到2成、总数不少于10万，具有非农户口的人口中从事非农产业的达到6万，同时城区自来水普及率不低于55%、道路铺装率不低于50%，就可改市。我国统计一般以行政区为单位，因为行政区划改变（例如县改区），经常出现相邻两年的城市数据变化巨大的现象。例如，统计年鉴显示，至2009年底，我国地级以上“城市面积”合计471.2万平方公里，几乎是国土面积的一半。我国平均城市人口密度为261.8，市辖区平均

人口密度为607.4，远低于同年江苏省人口密度（767）。北京市2011年人口密度也只有1230。显然，这些不是真正的城市（即建成区）人口密度，不能反映城市的真实状态。根据产业结构设市，与城市化的内涵不符。

我国若干代表性大城市的城市建成区平均人口密度，北京首都功能核心区（东城区和西城区）为23271(2011年)，天津市内六区23896（2010年），上海中心九区26969（2009年），广州市越秀区30796（2009年）。除了沿海大都市，贵阳、重庆、宜昌的人口密度也没有低于3万者。鉴于我国城市住宅形态基本一样，可以认为，我国城市建成区人口密度普遍高于3万。

“城市面积”中建成区的占比很小，建成区中居住区的比例更小。2011年，缴纳固定资产税土地中住宅地的占比，在东京都为47.33%、都心23区为83.13%。2011年，东京缴纳固定资产税的土地面积中，都心23区占83.13%，住宅地占47.33%；包括非纳税地的合计，住宅地占23区面积的57.2%。2011年，天津城市建设用地中居住用地仅占26.84%。2012年，北京国有建设用地供应量中，住宅用地占28.38%。因此，若缩小观察范围，仅从城市居住区人口密度看，我国城市人口密度更高得惊人。根据我国《城市居住区规划设计规范》，人口密度参考值为2.7万，事实上人口密度达到4—5万的地方很常见。例如，上海市黄浦区豫园街道的人口密度为84034、淮海中路街道81583，青岛市北区四方街道阜新路社区53368，成都市青羊区太升路街道43635，深圳市福田区南园街道55000，北京市东城区和平里街道兴化社区61172，北京市西城区大栅栏社区43651、白纸坊街道清芷园社区92894。部分居住区的人口密度超过了10万，如北京的白纸坊街道的建功北里社区111370、菜园街社区199050、双槐里社区137595，其中菜园街社区的人口密度可能是世界上最高的。

集合住宅人口密度达极限

居住人口密度取决于城市住宅和住区形态。改革开放以来，我国城市人均居住面积有了很大的提高，从1978年的3.6平方米到2012年的超过30平方米，但是以公寓为主的密集居住形态没有改变。在国外作为低生活质量象征的集合住宅，一直是我国城市住宅的普遍形式，最近10来年更向高层发展。住宅集合化，相邻两户的间距被压缩至极限，因此我国城市居住区、建成区的人口密度也达到了极限。

我国土地被垄断后以招标、拍卖、挂牌形式转让，开发商的利益追求促使土地的最高强度开发。个别地块、单个项目都以此追逐最高收益，但过度密集造成的负担却由社会承担，外部不经济问题未得到应有的重视和研究，如交通拥堵。交通拥堵本质上是人、车交通需要的空间，与一定地域内可用空间的矛盾。经济社会的市场化程度、

交通方式的组合、居住人口密度、路网密度、城市功能点的空间结构、城市外来人口流动性等多种因素，都在影响城市交通。在我国《城市道路交通规划设计规范》中，停车面积标准因停放方式平行式、斜列式、垂直式而异，自行车在1.51—2.20 m2之间，私家车在25.2—34.7 m2之间，巴士在62.9—92.0 m2之间。如果不考虑流动人口因素，仅考察常住人口的需求，假设某小区面积1km2，居住4万人，私家车普及率100辆/千人（北京东城区2010年已达到），则有4千辆私家车。以每辆车需要30m2停车面积计，共需要12万m2停车面积。我国城市用地中交通用地的比例，显著低于纽约的30%、伦敦的20.6%、东京都区部的21.8%。如铺装道路面积率，东京都区部为18.75%，北京建成区平均仅7.11%，东城区和西城区构成的首都功能核心区为12.03%。我国不但道路面积率低，而且路网结构不合理，路幅宽阔而延长不足，路网稀疏，即使同样的面积率也降低了交通效率。如果没有各个单位、住宅区的停车场地，以首都功能核心区现有的道路面积率计算，则甲小区道路刚够4千辆私家车停放，何况家庭交通工具还有自行车、摩托车。

我国城市虽然交通基础设施投入很大，人均道路面积有了不小的增加，但居住极度密集，使刚刚进入汽车社会（现在我国私家车普及率约为日本的1/8）的城市道路车满为患拥堵不堪。即使公共交通达到东京的水平（北京地铁营运线路长度已经超过东京），巴士、地铁车厢内也是拥挤不堪。交通拥堵这种严重的城市病，我国各个城市都有，只有严重程度的差异。由于我国土地制度的统一性，各个城市住宅、住区形态类似，汽车社会到来后出现交通拥堵是必然的。造成我国城市交通拥堵的主要原因，不是城市规模，而是极端密集的居住这种结构性弊端。随着私家车的日益增加，欲解决交通拥堵问题，亟需改变城市规划的思路。

（作者单位：天津社会科学院日本研究所）